文｜ 浙江省行政首腦機(jī)關(guān)信息中心 王宏宇；浙江省政府辦公廳 吳仲鎧

一、依托政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，行政執(zhí)法監(jiān)管實(shí)現(xiàn)跨越式變革

（一）從單一部門(mén)分散監(jiān)管向多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的浪潮，各種新業(yè)態(tài)、新模式、新領(lǐng)域等經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)，模糊了各監(jiān)管主體的行為邊界，給傳統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)意義上的單一部門(mén)監(jiān)查、專(zhuān)項(xiàng)巡查、重點(diǎn)檢查等監(jiān)管方式越來(lái)越難以適應(yīng)實(shí)際需要。依托政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)跨層級(jí)、跨地域、跨部門(mén)的綜合協(xié)同監(jiān)管，以“一次到位”為目標(biāo)，形成“部門(mén)聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)監(jiān)管”的工作格局，大幅減少多頭重復(fù)執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)象，做到服務(wù)零距離、監(jiān)管不擾民。

（二）從傳統(tǒng)粗放型監(jiān)管向智慧高效型監(jiān)管轉(zhuǎn)變

當(dāng)前行政執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)日益繁重，亟待建立新型、綜合性行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，改變傳統(tǒng)粗放型監(jiān)管模式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域率先推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，社會(huì)信用體系進(jìn)一步完善，逐步將行政處罰等信用信息納入監(jiān)管體系，在進(jìn)一步精簡(jiǎn)事前審批的同時(shí)，推進(jìn)事后智慧監(jiān)管、審慎監(jiān)管，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“事前管標(biāo)準(zhǔn)、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身”，重構(gòu)“重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)”的傳統(tǒng)管理模式。

（三）從線(xiàn)下人為監(jiān)管向線(xiàn)上線(xiàn)下一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的人盯人、上門(mén)查的監(jiān)管方式，存在開(kāi)展次數(shù)偏少、對(duì)象重復(fù)、范圍偏小等問(wèn)題，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新要求。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、視頻監(jiān)控等新技術(shù)，線(xiàn)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和處理，線(xiàn)下加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)物品的行政執(zhí)法監(jiān)管，形成線(xiàn)上線(xiàn)下全方位覆蓋、全過(guò)程閉環(huán)的一體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全程可視化、可留痕、可追溯，大幅提升監(jiān)管效果。

（四）從盲目低效監(jiān)管向智能化、精準(zhǔn)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變

以往行政執(zhí)法監(jiān)管主要是依靠人的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，數(shù)據(jù)量小，隨意性強(qiáng)。通過(guò)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，匯聚海量監(jiān)管數(shù)據(jù)與信息，為各級(jí)政府部門(mén)執(zhí)法監(jiān)管提供統(tǒng)一入口、統(tǒng)一平臺(tái)，推動(dòng)監(jiān)管事項(xiàng)全面覆蓋和監(jiān)管過(guò)程全記錄，促進(jìn)監(jiān)管大數(shù)據(jù)融合共享，并對(duì)匯聚的監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和關(guān)聯(lián)分析，提升監(jiān)管過(guò)程追溯能力、監(jiān)管問(wèn)題監(jiān)測(cè)能力和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，減少監(jiān)管的盲目性、隨意性，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、精準(zhǔn)化、智能化的政府監(jiān)管。

二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下行政執(zhí)法監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管主體權(quán)責(zé)劃分不清尚未完全解決

政府機(jī)構(gòu)改革后執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能作了很大幅度的調(diào)整，傳統(tǒng)監(jiān)管體制中存在的政出多門(mén)、職能交叉、責(zé)任不明、互相推諉等消極現(xiàn)象得到改善，但監(jiān)管主體權(quán)責(zé)劃分不清、邊界模糊問(wèn)題仍未完全解決。如市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)管總局，將工商監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、食品和藥品的監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管等監(jiān)管職能歸一，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合執(zhí)法。但由于原有市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革采取從基層開(kāi)始，鼓勵(lì)地方因地制宜，造成不同層級(jí)、不同職能的新機(jī)構(gòu)在管理模式上差異明顯，如某省在縣級(jí)層面采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，而其他一些省份部分基層是工商、質(zhì)監(jiān)“二合一”，造成基層部門(mén)有些職能還未調(diào)整到位、行政主體仍不明晰。

（二）法律法規(guī)支撐力度仍顯不足

互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的廣泛應(yīng)用使共享經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，隨之也產(chǎn)生了一系列新問(wèn)題，當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各種行為規(guī)范和問(wèn)題限定顯得支撐力度不足。具體集中在以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是條款內(nèi)容上互相沖突，基層部門(mén)在開(kāi)展市場(chǎng)行政執(zhí)法過(guò)程中，面臨原有不同部門(mén)參照?qǐng)?zhí)行的法律法規(guī)在條款內(nèi)容上標(biāo)準(zhǔn)不一致。另外，違法案件觸及多個(gè)部門(mén)，相關(guān)法律法規(guī)條款內(nèi)容也偶有互相沖突的情況出現(xiàn)，相關(guān)法規(guī)內(nèi)容亟待標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。二是適用性問(wèn)題亟待破解，以城市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管為例，在其行政執(zhí)法方面存在執(zhí)法依據(jù)不完全適用、執(zhí)法方式存在差異、執(zhí)法寬松程度不一、監(jiān)管模式不適應(yīng)等問(wèn)題，導(dǎo)致各地行政執(zhí)法中適用法律錯(cuò)誤現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是上位法缺失導(dǎo)致監(jiān)管缺位，數(shù)字金融擺脫了對(duì)實(shí)體金融設(shè)施的依賴(lài)，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用促使金融業(yè)務(wù)界限逐漸模糊，當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制已不能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)，加之法律法規(guī)存在滯后，造成不同程度的上位法缺失，導(dǎo)致某些領(lǐng)域存在監(jiān)管法律真空。

（三）監(jiān)管模式與手段落后于創(chuàng)新

我國(guó)各行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題多且關(guān)系復(fù)雜，傳統(tǒng)監(jiān)管方法和模式主要采取跟進(jìn)式方式，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新背景下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式和手段難以應(yīng)對(duì)層出不窮的“新業(yè)態(tài)”問(wèn)題，其主要矛盾集中在：

一是多元共治監(jiān)管機(jī)制仍待建立。如面對(duì)各類(lèi)企業(yè)開(kāi)展國(guó)際化投資經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管仍以政府審批為主要內(nèi)容，政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)多元共治、齊抓共管格局還未形成。二是事中事后監(jiān)管力度不足。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、城市網(wǎng)約車(chē)等新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，受制于傳統(tǒng)監(jiān)管定式，對(duì)其監(jiān)管思維和監(jiān)管方式上的滯后性愈顯突出。例如，目前各地方在網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管方面大多仍以事前準(zhǔn)入監(jiān)管為主，對(duì)其準(zhǔn)入后的事中事后監(jiān)管并未建立有效措施。三是新技術(shù)和新手段運(yùn)用不深。當(dāng)前“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”市場(chǎng)監(jiān)管方式，對(duì)解決“監(jiān)管失靈”系列問(wèn)題提供了有效措施，但在具體行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管中對(duì)人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)與業(yè)務(wù)體系的深度融合應(yīng)用仍顯不足。如影子銀行就通過(guò)一系列金融產(chǎn)品、工具創(chuàng)新來(lái)突破既有金融監(jiān)管體系，謀求監(jiān)管真空下的最大利潤(rùn)。

（四）監(jiān)管數(shù)據(jù)信息不全、不對(duì)稱(chēng)

網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、共享經(jīng)濟(jì)、微商等新業(yè)態(tài)蓬勃興起，新增一大批具有鮮明“互聯(lián)網(wǎng)+”特征的市場(chǎng)主體，其行為數(shù)據(jù)的采集與管理等措施和機(jī)制還未落實(shí)，加之部門(mén)、地域間的“信息壁壘”使得已采集數(shù)據(jù)難以集中匯聚，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象數(shù)據(jù)信息不全和信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

一是監(jiān)管范圍信息不明，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的趨勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)訂餐、同城“跑腿”等大量涌現(xiàn)、快速發(fā)展，相應(yīng)新增市場(chǎng)主體哪些活動(dòng)、哪些要素、哪些行為應(yīng)納入監(jiān)督范圍，尚未形成共識(shí)。二是已有監(jiān)管對(duì)象數(shù)據(jù)尚未全面歸集，由于機(jī)構(gòu)分散、各建系統(tǒng)形成的信息壁壘，以及跨地域數(shù)據(jù)還未共享等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象數(shù)據(jù)尚未全面歸集。三是受限技術(shù)應(yīng)用等造成數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)不全，如網(wǎng)絡(luò)借貸中借貸雙方通過(guò)中介平臺(tái)完成資金認(rèn)證、協(xié)議簽訂以及后續(xù)一系列的程序，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法利用現(xiàn)有監(jiān)管手段監(jiān)測(cè)到資金的流動(dòng)性情況和最終流向。四是數(shù)據(jù)融合集成不深，一方面是因?yàn)檎鞑块T(mén)監(jiān)管數(shù)據(jù)尚未完全共享互通，另一方面是還未實(shí)現(xiàn)與社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)掌握數(shù)據(jù)的融合互通，存在監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)掌握信息不對(duì)稱(chēng)等情況。

（五）信用監(jiān)管閉環(huán)不通

從事前信用承諾、事中信用監(jiān)管和事后信用獎(jiǎng)懲三個(gè)維度出發(fā)，將信用機(jī)制引入行政執(zhí)法監(jiān)管過(guò)程，形成一個(gè)完整可控的信用監(jiān)管閉環(huán)，將極大促進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合獎(jiǎng)懲。但目前信用監(jiān)管尚未形成閉環(huán)，主要表現(xiàn)在：

一是監(jiān)管對(duì)象覆蓋不全和信用記錄量化程度不足。信用監(jiān)管體系構(gòu)建主要抓守信者和嚴(yán)重失信者兩頭，對(duì)信用狀況處于中間的龐大群體大多采取公示等傳統(tǒng)方式監(jiān)管，信用監(jiān)管對(duì)象的行為信息變動(dòng)情況尚未及時(shí)更新。另外，信用檔案記錄未量化，不同性質(zhì)失信行為的失信程度如何界定、失信程度如何轉(zhuǎn)化并未明確界定，造成可操作性、針對(duì)性不足。二是諸多行業(yè)尚未運(yùn)用信用評(píng)級(jí)，信用評(píng)價(jià)需要對(duì)信用主體進(jìn)行客觀(guān)、全面的評(píng)價(jià)，但是在目前大多以簡(jiǎn)單的信用評(píng)級(jí)方式開(kāi)展，信用評(píng)價(jià)缺乏與信用監(jiān)管應(yīng)用場(chǎng)景結(jié)合，導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)用中諸多行業(yè)并未運(yùn)用信用評(píng)級(jí)。三是信用監(jiān)管機(jī)制尚未健全完善，傳統(tǒng)監(jiān)管對(duì)于失信行為的懲戒力度有限，部分企業(yè)懲戒、整改后“改頭換面”又將原有行為故伎重演，導(dǎo)致失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)等問(wèn)題。另外，由于未對(duì)違法失信行為進(jìn)行區(qū)分，對(duì)各類(lèi)違法失信行為都采取“一攬子”懲戒措施，造成“過(guò)罰不相當(dāng)”“連帶懲罰”等消極現(xiàn)象。同時(shí)，失信市場(chǎng)主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，尚未對(duì)其信用修復(fù)構(gòu)建有效機(jī)制。

三、順應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型大勢(shì)，破解行政執(zhí)法監(jiān)管存在問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）在監(jiān)管主體上，大力推進(jìn)綜合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管

主動(dòng)適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”發(fā)展新形勢(shì)，積極推進(jìn)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法，加快建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，正確處理好監(jiān)管工作中各主體責(zé)任的關(guān)系，進(jìn)一步提升綜合監(jiān)管的治理水平。依托數(shù)字監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、實(shí)時(shí)抄告、實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)留痕，做到違法線(xiàn)索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，從而構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的執(zhí)法監(jiān)管體系。

（二）在監(jiān)管對(duì)象上，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息全生命周期管理

整合匯聚政府、企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和第三方的監(jiān)管信息，分類(lèi)形成執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)清單庫(kù)、執(zhí)法人員信息庫(kù)、監(jiān)管對(duì)象信息庫(kù)、投訴舉報(bào)信息庫(kù)等各類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)，解決政府部門(mén)監(jiān)管信息碎片化、分散化、區(qū)域化問(wèn)題。建立跨部門(mén)信息交換機(jī)制，依托行政執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，推動(dòng)政府及相關(guān)部門(mén)及時(shí)、有效地交換共享信息，實(shí)現(xiàn)“一處發(fā)現(xiàn)、多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管”。全面梳理監(jiān)管信息資源，編制相應(yīng)的信息資源目錄并做好監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集，圍繞監(jiān)管數(shù)據(jù)生命周期抓質(zhì)量管理，提升信息歸集的統(tǒng)一調(diào)度處理能力和互聯(lián)互通的協(xié)同能力。

（三）在監(jiān)管機(jī)制上，全面統(tǒng)一各類(lèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

梳理行政執(zhí)法監(jiān)管涉及的法律法規(guī)，找出急需調(diào)整的部分，及時(shí)提出修法建議，并出臺(tái)與行政執(zhí)法監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變相應(yīng)的配套制度規(guī)范。對(duì)各級(jí)各領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)化梳理，明確每個(gè)事項(xiàng)的監(jiān)管主體、對(duì)象、流程、結(jié)果等要素，配備詳盡的檢查表單。建立監(jiān)管對(duì)象分類(lèi)體系，為不同類(lèi)別監(jiān)管對(duì)象匹配相應(yīng)檢查事項(xiàng)，將監(jiān)管要求固化為可量化、可執(zhí)行、可追溯的規(guī)范化流程，破解各地行政執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)和辦理程序各自為政、五花八門(mén)問(wèn)題。

（四）在監(jiān)管手段上，充分應(yīng)用新一代信息技術(shù)

采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，利用移動(dòng)終端設(shè)備、手機(jī)APP、執(zhí)法記錄儀等開(kāi)展移動(dòng)監(jiān)管，提升現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管效率。建設(shè)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，將執(zhí)法事項(xiàng)、檢查對(duì)象、執(zhí)法人員全量納入該系統(tǒng)，統(tǒng)一下達(dá)所有執(zhí)法任務(wù)，自動(dòng)生成檢查表單，變經(jīng)驗(yàn)式監(jiān)管為高效化、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析、挖掘、可視化展示等技術(shù)，全面建立重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)品物品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警模型，為全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供重點(diǎn)事件跟蹤、查詢(xún)檢索、可視化展示、統(tǒng)計(jì)分析等智能化服務(wù)，進(jìn)一步提升監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警能力和水平。

（五）在監(jiān)管模式上，建立以信用為重點(diǎn)的監(jiān)管體系

各行業(yè)部門(mén)按照不同領(lǐng)域進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管評(píng)價(jià)，在公共信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架下，構(gòu)建行業(yè)綜合監(jiān)管評(píng)價(jià)模型，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管事項(xiàng)和監(jiān)管對(duì)象全覆蓋。完善信用體系建設(shè)，實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象信用水平開(kāi)展雙隨機(jī)檢查，合理設(shè)置抽查比例和頻次，對(duì)失信者多查嚴(yán)查，對(duì)守信者少查免查。健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，依法追究違法失信責(zé)任，讓失信人得到嚴(yán)懲，同時(shí)探索信用修復(fù)機(jī)制，出臺(tái)信用修復(fù)管理辦法，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍。