(長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，湖北 武漢 430051)

1 研究背景

入河排污口監(jiān)督管理是《水法》《水污染防治法》中水資源保護(hù)與水污染防治的重要內(nèi)容，是《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》明確的重要任務(wù)，也是控制入河湖污染物總量的重要環(huán)節(jié)[1]；在長(zhǎng)江流域，更是落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，共抓大保護(hù)的重要舉措[2]。為了加強(qiáng)長(zhǎng)江流域入河排污口的有效管理，按照水利部的統(tǒng)一部署，長(zhǎng)江水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)江委”)和流域各地積極開(kāi)展了入河排污口的法律法規(guī)建設(shè)、設(shè)置審批、日常監(jiān)管、布設(shè)規(guī)劃以及監(jiān)測(cè)監(jiān)控等，建立了入河排污口監(jiān)管法規(guī)體系、設(shè)置審批程序、規(guī)范化管理和日常監(jiān)管制度，形成了以水功能區(qū)管理和入河排污口管理為基礎(chǔ)的水資源保護(hù)管理體系[3]，有效地保障了流域生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水安全。

長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)需要最嚴(yán)密的法治與最嚴(yán)格的制度[4]，從總體上看，長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：① 流域與區(qū)域入河排污口分類(lèi)分級(jí)管理制度有待進(jìn)一步完善；② 入河排污口的監(jiān)督管理有待深入研究[5]；③ 入河排污口監(jiān)控與執(zhí)法能力等亟待加強(qiáng)[6]。因此，本文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理現(xiàn)狀的回顧，分析了入河排污口監(jiān)督管理方面存在的問(wèn)題，并提出了構(gòu)建長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制的總體構(gòu)想與對(duì)策建議[7]，可為落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和長(zhǎng)江大保護(hù)的要求提供有力的技術(shù)和管理支撐。

2 長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理現(xiàn)狀

2.1 入河排污口概況

2002年《水法》頒布實(shí)施后，長(zhǎng)江委即組織開(kāi)展了流域入河排污口普查登記工作，為水利部制定《入河排污口監(jiān)督管理辦法》提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。依據(jù)2017年最新核查成果，長(zhǎng)江流域(片)現(xiàn)有規(guī)模以上入河排污口6 092個(gè)，直接排入長(zhǎng)江干流的入河排污口403個(gè)，占比6.62%；排入已劃分水功能區(qū)的入河排污口4 427個(gè)，占比72.7%。根據(jù)核查成果統(tǒng)計(jì)情況可以看出，各省(市、區(qū))生活污水、工業(yè)廢水、混合廢污水等類(lèi)型排污口占比不一，上海、貴州、安徽、湖北、河南和陜西6個(gè)省(市)的混合廢污水入河排污口的比例較大，湖南、四川、重慶、甘肅和廣西等5個(gè)省(市)的市政生活廢污水入河排污口的比例較大，云南、江西和江蘇等3省的企業(yè)(工業(yè))廢污水入河排污口的比例較大。

2.2 入河排污口管理法規(guī)體系

入河排污口管理是2002年《水法》建立的水資源保護(hù)制度，隨后2008年的《水污染防治法》進(jìn)行了強(qiáng)化；同時(shí)，河道管理?xiàng)l例等行政法規(guī)也有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)這些法律和行政法規(guī)的要求，水利部頒布了《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件。為了加強(qiáng)長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理，頒布實(shí)施了長(zhǎng)江委入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則及設(shè)置驗(yàn)收辦法，有效地規(guī)范了入河排污口的設(shè)置審批和驗(yàn)收[8]，提高了入河排污口的監(jiān)管效能。從地方層面來(lái)看，流域各省(市、區(qū))陸續(xù)出臺(tái)了落實(shí)《水法》《水污染防治法》等法規(guī)文件，對(duì)入河排污口監(jiān)管要求進(jìn)行了細(xì)化。云南、重慶、湖南和廣西等省(市、區(qū))針對(duì)入河排污口管理，頒布了地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件等。經(jīng)過(guò)多年的法律法規(guī)建設(shè)，長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理法律法規(guī)體系已初步建成(見(jiàn)圖1)。

圖1 長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理法規(guī)體系Fig.1 Regulation system of supervision and management of sewage outlet into rivers of Yangtze River Basin

2.3 入河排污口設(shè)置審批

2004年，長(zhǎng)江委即根據(jù)《水法》的規(guī)定，開(kāi)展了入河排污口設(shè)置管理的試點(diǎn)工作。依據(jù)入河排污口管理法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的要求，截至2017年，長(zhǎng)江委共完成了47項(xiàng)入河排污口設(shè)置的審批工作。同時(shí)，長(zhǎng)江流域部分省(市、區(qū))也開(kāi)展了設(shè)置審批工作。比如，上海市在《上海市水務(wù)局行政許可辦事指南》中，對(duì)入河排污口設(shè)置審批的各個(gè)環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，自2006年以來(lái)，審批同意設(shè)置了46個(gè)排污(水)口。江蘇、湖北、安徽等省在水利廳行政許可信息公開(kāi)目錄中規(guī)定了入河排污口的許可依據(jù)、許可條件、許可程序、許可期限、提交材料目錄和主辦部門(mén)。

2.4 入河排污口設(shè)置驗(yàn)收管理

長(zhǎng)江委在全國(guó)率先啟動(dòng)了入河排污口設(shè)置驗(yàn)收程序。根據(jù)《長(zhǎng)江委入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》，對(duì)已審批的且符合驗(yàn)收要求的入河排污口進(jìn)行設(shè)置驗(yàn)收，已完成的包括貴州赤天化、武漢80萬(wàn)t乙烯項(xiàng)目和四川中石化項(xiàng)目等入河排污口設(shè)置驗(yàn)收；并已開(kāi)展了武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)排污口、四川郎酒廠(chǎng)排污口等多項(xiàng)排污口設(shè)置驗(yàn)收的前期準(zhǔn)備工作。

2.5 入河排污口日常監(jiān)督管理

(1) 入河排污口監(jiān)督檢查。長(zhǎng)江委立足于流域管理職能，每年編制入河排污口監(jiān)督檢查計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)攀枝花、武漢、上海等長(zhǎng)江干流城市，三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)等重點(diǎn)水域排污口的監(jiān)督檢查。各省(市、區(qū))主要結(jié)合轄區(qū)內(nèi)排污量較大的入河排污口開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。比如，上海市水務(wù)局執(zhí)法總隊(duì)于2016年共開(kāi)展入河排污口巡查105次，立案9件，結(jié)案6件。

(2) 入河排污口監(jiān)測(cè)。長(zhǎng)江委每年對(duì)審批的入河排污口進(jìn)行1～2次監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，結(jié)合長(zhǎng)江干流重慶至上海江段重要水功能區(qū)水質(zhì)巡測(cè)工作，對(duì)該區(qū)段80個(gè)左右的主要入河排污口每年開(kāi)展2次監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。流域內(nèi)各省(市、區(qū))也積極開(kāi)展入河排污口監(jiān)測(cè)工作，比如，江西省環(huán)保廳按照《江西省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)方案》要求，組織開(kāi)展全省重點(diǎn)排污單位污染物排放的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作，其中納入省級(jí)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)范圍的城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)共110家、廢水企業(yè)共106家。

(3) 入河排污口信息統(tǒng)計(jì)。目前，長(zhǎng)江委已基本建立流域監(jiān)管入河排污口信息統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度。同時(shí)，長(zhǎng)江委積極推進(jìn)以省區(qū)為單元的入河排污口信息統(tǒng)計(jì)工作，2015～2016年，先后啟動(dòng)了重慶市、江西省和貴州省的試點(diǎn)工作，其中重慶市和江西省已基本建立了入河排污口管理臺(tái)賬與統(tǒng)計(jì)制度，貴州省在對(duì)規(guī)模以上排污口進(jìn)行全面登記的基礎(chǔ)之上，建立了臺(tái)賬登記制度。

3 長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理存在的問(wèn)題

3.1 已有法規(guī)中銜接機(jī)制有待進(jìn)一步界定

入河排污口設(shè)置意見(jiàn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批之間具有天然的邏輯關(guān)系，即只有入河排污口的設(shè)置位置與水功能區(qū)管理要求的符合性得到了水行政主管部門(mén)的確認(rèn)之后，排污建設(shè)項(xiàng)目的水環(huán)境影響評(píng)價(jià)才有確定性。但是不管是《水法》第34條，還是《水污染防治法》第19條，都沒(méi)有將這種聯(lián)系部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行清晰地界定，在執(zhí)行過(guò)程中，水利、環(huán)保部門(mén)也沒(méi)有通過(guò)其他方式進(jìn)一步明確，以致造成了程序上的缺失[9]。同時(shí)，入河排污口設(shè)置的審批主要遵循水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見(jiàn)的要求，與環(huán)評(píng)主要按區(qū)域總量執(zhí)行之間的差異也沒(méi)有得到有效解決[10]，從而造成了建設(shè)項(xiàng)目在尚未取得水利部門(mén)排污口設(shè)置同意的情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻獲得了環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)的情況，在法律層面上產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

3.2 設(shè)置審批程序有待進(jìn)一步規(guī)范

(1) 入河排污口設(shè)置審批制度未得到有效落實(shí)。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)分析，在長(zhǎng)江流域(片)6 092個(gè)規(guī)模以上入河排污口中，2005年以前設(shè)置的有1 570個(gè)，其中在水行政主管部門(mén)登記的入河排污口有407個(gè)，占比為25.9%；2005年以后設(shè)置的有4 125個(gè)，其中在水行政主管部門(mén)完成設(shè)置審批的有582個(gè)，占比為14.1%。

(2) 部分入河排污口設(shè)置程序不合法。部分入河排污口設(shè)置并沒(méi)有按照《水法》的規(guī)定，在項(xiàng)目設(shè)置排污口的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批時(shí)征求同級(jí)水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)，因此缺少水行政主管部門(mén)出具的入河排污口設(shè)置同意意見(jiàn)或批復(fù)文件[11]。

(3) 一些現(xiàn)狀存在的未辦理設(shè)置審批手續(xù)的入河排污口實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的程序未明確。根據(jù)2017年核查資料，相當(dāng)多的入河排污口是2002年后改擴(kuò)建的，環(huán)保部門(mén)批復(fù)了環(huán)評(píng)，企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始正常生產(chǎn)，但是并未到水利部門(mén)履行入河排污口審批手續(xù)。這部分排污口如何納入規(guī)范化管理，目前也沒(méi)有具體的規(guī)定。

3.3 部分入河排污口設(shè)置有待進(jìn)一步優(yōu)化

(1) 存在禁止排污區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置入河排污口的現(xiàn)象。部分省(市、區(qū))的飲用水水源保護(hù)區(qū)或自然保護(hù)區(qū)等禁止排污區(qū)范圍內(nèi)仍然存在入河排污口，亟待取締和整治；一些水源地雖沒(méi)有劃分飲用水水源保護(hù)區(qū)，但取水口上游3 km(應(yīng)劃保護(hù)區(qū)范圍)內(nèi)存在入河排污口。

(2) 取排水交錯(cuò)布局，缺乏總體規(guī)劃。長(zhǎng)江沿線(xiàn)入河排污口與取水口交錯(cuò)設(shè)置，特別是沿江地區(qū)習(xí)慣將取水口建在上游，排污口建在下游，導(dǎo)致了下游地區(qū)飲水存在隱患，也不利于屬地發(fā)揮治污的積極性。

(3) 污水排放與劃定的水功能區(qū)管理要求不相適應(yīng)。部分排污口排放的廢污水與水功能區(qū)管控要求不相協(xié)調(diào)，難以有效保障水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

3.4 入河排污口監(jiān)督管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

3.4.1監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力不足

多數(shù)省(市、區(qū))的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)任務(wù)由省級(jí)水文局或者水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心承擔(dān)，對(duì)主要入河排污口開(kāi)展了監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。在市級(jí)層面，多數(shù)水利部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)能力較弱，加上基層水環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員較少，儀器設(shè)備相對(duì)落后，監(jiān)測(cè)能力主要以GB3838-2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中24項(xiàng)基本項(xiàng)目為主，很少具備對(duì)特征污染物的監(jiān)測(cè)資質(zhì)。此外，在線(xiàn)監(jiān)測(cè)和計(jì)量監(jiān)控設(shè)施等相關(guān)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，部分入河排污口的相關(guān)監(jiān)控結(jié)果信息尚無(wú)法完全掌握。而環(huán)保部門(mén)雖然對(duì)部分重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施了自動(dòng)監(jiān)測(cè)，但監(jiān)測(cè)范圍僅限于出廠(chǎng)污水，無(wú)法準(zhǔn)確和及時(shí)地掌握污染物入河情況[12]。

3.4.2臺(tái)賬和信息統(tǒng)計(jì)制度不完善

目前，流域入河排污口信息統(tǒng)計(jì)制度尚未建立[13]，流域入河排污口臺(tái)賬尚未形成。部分省(市、區(qū))先后組織過(guò)數(shù)次入河排污口核查登記，但受制于基礎(chǔ)工作過(guò)于薄弱，目前仍缺少一套完整的入河排污口臺(tái)賬。部分省(市、區(qū))建立的臺(tái)賬，能夠明確的只有位置和設(shè)置單位等信息，入河排污量、主要排污類(lèi)型等關(guān)鍵信息缺失比較嚴(yán)重，對(duì)近年來(lái)排污企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、工藝等變化情況掌握不夠。

3.4.3入河排污口監(jiān)督管理能力不足

目前，流域?qū)用婧褪〖?jí)層面基本上已經(jīng)建立起了專(zhuān)門(mén)性的水環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，但依然存在著執(zhí)法人員不足的現(xiàn)象。相比之下，基層水行政主管部門(mén)監(jiān)管和執(zhí)法力量在人力、財(cái)力、物力方面更顯得不足，不能滿(mǎn)足監(jiān)督管理的需要，從而造成部分地區(qū)入河排污口監(jiān)督管理不到位。

4 建立長(zhǎng)江流域入河排污口管理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策建議

依據(jù)長(zhǎng)江流域入河排污口管理現(xiàn)狀，提出長(zhǎng)江流域入河排污口管理長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)思路為：以長(zhǎng)江流域入河排污口存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，以制定管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)能力建設(shè)為載體(手段)，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)長(zhǎng)江特點(diǎn)的入河排污口全過(guò)程的規(guī)范化管理。具體描述如下：① 嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批，推動(dòng)入河排污口規(guī)范化建設(shè)；② 強(qiáng)化排污口日常監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督管理，推進(jìn)執(zhí)法；③ 強(qiáng)化入河排污口監(jiān)測(cè)監(jiān)控，推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制和信息共享機(jī)制；④ 建立流域入河排污口統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)入河排污信息動(dòng)態(tài)管理；⑤ 強(qiáng)化排污口布設(shè)規(guī)劃約束力，推動(dòng)排污口優(yōu)化調(diào)整和整治。

4.1 加快入河排污口法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)程

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法中，強(qiáng)化入河排污口設(shè)置論證制度和信息申報(bào)制度[14]，明確在長(zhǎng)江流域江河湖泊設(shè)置入河排污口的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)取得縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)或者長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)出具的入河排污口設(shè)置同意文件,明確界定了入河排污口管理和環(huán)評(píng)審批之間的銜接機(jī)制。

依據(jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)規(guī)劃中對(duì)入河排污口管理提出的要求，對(duì)流域機(jī)構(gòu)和地方事權(quán)劃分單獨(dú)制定有別于全國(guó)通用的方案，合理優(yōu)化入河排污口監(jiān)督管理事權(quán)。對(duì)補(bǔ)辦設(shè)置審批手續(xù)的入河排污口應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的辦法，同時(shí)加快推進(jìn)制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶入河排污口監(jiān)督管理辦法。各省(市、區(qū))應(yīng)加強(qiáng)完善入河排污口管理的地方性法規(guī)規(guī)章體系，推動(dòng)《入河排污量統(tǒng)計(jì)技術(shù)規(guī)程》《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)體系的優(yōu)化完善。出臺(tái)具有可操作性的入河排污口規(guī)范化建設(shè)指南、入河排污口標(biāo)示牌建設(shè)要求。盡快出臺(tái)入河排污口設(shè)置論證導(dǎo)則[15]和入河排污口設(shè)置審批指南等規(guī)范。

4.2 完善入河排污口監(jiān)督管理制度

(1) 建立入河排污量分級(jí)審批制度。參照取水許可管理的審批權(quán)限劃分方式，流域機(jī)構(gòu)和省(市、區(qū))水行政主管部門(mén)的審批權(quán)限宜按入河廢污水排放量進(jìn)行劃分，即流域機(jī)構(gòu)對(duì)入河排放量大、對(duì)流域水環(huán)境具有較大影響的入河排污口進(jìn)行審批，并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督管理。各省級(jí)及以下水行政主管部門(mén)對(duì)入河排放量限額以下的入河排污口進(jìn)行審批和監(jiān)管，并就審批情況向流域管理機(jī)構(gòu)備案，監(jiān)督管理情況定期報(bào)送信息。

(2) 建立排污口分區(qū)分類(lèi)管理制度。入河排污建設(shè)項(xiàng)目的審批應(yīng)當(dāng)突出水資源保護(hù)要求和風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，充分考慮受納水域的納污能力，按照入河排污口布局規(guī)劃實(shí)行分區(qū)分類(lèi)審批(見(jiàn)表1)。對(duì)流域各省(市、區(qū))入河排污口進(jìn)行全面清理，對(duì)于未依法辦理登記和審批手續(xù)的，也要盡快納入規(guī)范化管理。

表1 入河排污口分區(qū)分類(lèi)審批要求Tab.1 Approval requirements of region and classification of sewage outlet into rivers

4.3 推進(jìn)入河排污口規(guī)范化建設(shè)

編制各省(市、區(qū))入河排污口布設(shè)規(guī)劃。結(jié)合已有的長(zhǎng)江流域兩口一源規(guī)劃編制工作，編制各省(市、區(qū))入河排污口布局規(guī)劃[16]，并開(kāi)展整治落實(shí)工作。加快設(shè)立入河排污口標(biāo)示標(biāo)牌，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在制定入河排污口規(guī)范化建設(shè)的技術(shù)規(guī)程規(guī)范基礎(chǔ)上，應(yīng)要求在單位院墻外、入河前設(shè)置明渠段或取樣井，以便監(jiān)督采樣，未設(shè)置明渠段或取樣井的，應(yīng)要求進(jìn)行改造。

4.4 強(qiáng)化入河排污口監(jiān)測(cè)監(jiān)控

強(qiáng)化新設(shè)規(guī)模以上入河排污口的在線(xiàn)計(jì)量監(jiān)控，依托國(guó)家水資源監(jiān)控信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)中央、流域和地方的監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息共享，有效推進(jìn)與環(huán)保部門(mén)之間的信息共享。同時(shí)，要加大還沒(méi)有監(jiān)控設(shè)施的規(guī)模以上入河排污口的監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流域規(guī)模以上入河排污口監(jiān)控的全覆蓋。原則上，對(duì)于排污量超過(guò)1萬(wàn)t/d以及省級(jí)以上工業(yè)聚集區(qū)的入河排污口，應(yīng)由流域機(jī)構(gòu)實(shí)施直接監(jiān)控，加大對(duì)規(guī)模以下入河排污口的調(diào)查監(jiān)測(cè)。

4.5 加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和信息化建設(shè)

加強(qiáng)推進(jìn)流域機(jī)構(gòu)組織各省(市、區(qū))建立入河排污口臺(tái)賬和統(tǒng)計(jì)制度[17]，同時(shí)，建立長(zhǎng)江入河排污口監(jiān)督管理年報(bào)制度和通報(bào)制度，各省(市、區(qū))每年將統(tǒng)計(jì)分析的入河排污口審批、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、整治及廢污水排放情況報(bào)送流域機(jī)構(gòu)，流域機(jī)構(gòu)定期將長(zhǎng)江水質(zhì)現(xiàn)狀、重點(diǎn)污染河段及部際聯(lián)合督查情況通報(bào)各省(市、區(qū))人民政府和相關(guān)部門(mén)。

4.6 強(qiáng)化管理能力建設(shè)

流域和地方要強(qiáng)化對(duì)于入河排污口的管理隊(duì)伍建設(shè)，圍繞排污口設(shè)置、布設(shè)規(guī)劃、綜合整治、監(jiān)測(cè)和監(jiān)控等中心工作，加強(qiáng)入河排污口管理基礎(chǔ)性問(wèn)題研究[18]，提升科技支撐能力。建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)工作經(jīng)費(fèi)渠道，保障入河排污口監(jiān)督管理工作落到實(shí)處。明確要求各地政府每年由財(cái)政拿出一定比例的資金專(zhuān)門(mén)用于入河排污口監(jiān)督管理工作，切實(shí)增強(qiáng)管理能力。

4.7 加大監(jiān)管、執(zhí)法和考核力度

流域和地方要加強(qiáng)對(duì)管轄范圍內(nèi)的入河排污口的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查[19]。檢查內(nèi)容主要包括入河排污口排放情況，廢污水處理設(shè)施和在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)施的運(yùn)行情況，有關(guān)取、排水的審批文件和環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或相關(guān)資料、水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料等。

建立國(guó)家-流域-地方3個(gè)層級(jí)的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)之間的聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法。依據(jù)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違反排污口管控要求的違法行為進(jìn)行處罰和采取強(qiáng)制措施，加大處罰力度[20]。結(jié)合河長(zhǎng)制、最嚴(yán)格水資源管理制度等考核要求，建立責(zé)任承擔(dān)體系[21-22]，健全目標(biāo)考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

5 結(jié) 語(yǔ)

為了強(qiáng)化水資源環(huán)境承載力的剛性約束，長(zhǎng)江流域需建立健全最嚴(yán)格的資源環(huán)境管理制度。立足于長(zhǎng)江入河排污口監(jiān)督管理現(xiàn)狀，對(duì)監(jiān)督管理中存在的銜接機(jī)制不順、審批程序不規(guī)范、設(shè)置布局不優(yōu)化、監(jiān)督能力不足等問(wèn)題進(jìn)行了分析研究，根據(jù)分析結(jié)果，提出了加快入河排污口法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)程、完善入河排污口監(jiān)督管理制度、推進(jìn)入河排污口規(guī)范化建設(shè)、強(qiáng)化入河排污口監(jiān)測(cè)監(jiān)控、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和信息化建設(shè)、強(qiáng)化管理能力建設(shè)、加大監(jiān)管執(zhí)法和考核力度等方面的對(duì)策與建議，旨在致力于構(gòu)建長(zhǎng)江流域入河排污口管理長(zhǎng)效機(jī)制。

本文依據(jù)現(xiàn)行《水法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，在現(xiàn)行行政管理體制下開(kāi)展的長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制研究。依據(jù)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》(2018年)規(guī)定，水利部的排污口設(shè)置管理職責(zé)被劃入到新組建的生態(tài)環(huán)境部，兩部委三定方案中在入河排污口設(shè)置管理方面，明確了生態(tài)環(huán)境部“指導(dǎo)入河排污口設(shè)置”，水利部“參與編制水功能區(qū)劃和指導(dǎo)入河排污口設(shè)置管理工作”。從生態(tài)環(huán)境部與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》中可以看出，生態(tài)環(huán)境部對(duì)入河排污口管理的思路是在統(tǒng)籌銜接前期長(zhǎng)江入河排污口管理成果的基礎(chǔ)之上，按照水陸統(tǒng)籌、以水定岸的原則，推進(jìn)水陸統(tǒng)一監(jiān)管，目的在于實(shí)現(xiàn)各類(lèi)入河排污口的有效管控。在制度優(yōu)化方面，入河排污口管理制度會(huì)與水功能區(qū)管理制度、污染物總量控制制度、環(huán)評(píng)制度等進(jìn)一步銜接，并與取水許可制度進(jìn)一步統(tǒng)籌。因此，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革工作的深入推進(jìn)，待法律法規(guī)明確細(xì)化后，入河排污口監(jiān)督管理長(zhǎng)效機(jī)制還有待開(kāi)展進(jìn)一步的研究。