文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

回顧2018年，在新一輪國家機(jī)構(gòu)改革中，我國整合13個(gè)部門組建了全新的應(yīng)急管理部。按照“邊組建，邊應(yīng)急”的原則，應(yīng)急管理部克服了部門多、范圍廣、跨軍地、難度大等困難，確立了組織制度的四梁八柱，并成功地應(yīng)對了壽光水災(zāi)、超強(qiáng)臺風(fēng)“山竹”和“瑪莉亞”、金沙江和雅魯藏布江的堰塞湖險(xiǎn)情，初步彰顯了新機(jī)構(gòu)的新氣象、新?lián)?dāng)和新作為。2019年是應(yīng)急管理部的建設(shè)年。所謂的“建設(shè)”主要是指能力建設(shè)。應(yīng)急管理部將遵循“邊應(yīng)急，邊建設(shè)”的原則，在高效應(yīng)對突發(fā)事件的同時(shí)，繼續(xù)推動應(yīng)急管理改革措施的出臺與落地。

應(yīng)急管理改革作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，既是我國改革開放事業(yè)的重要組成部分，也承擔(dān)著為改革開放保駕護(hù)航的重要職責(zé)。2018年12月18日，習(xí)近平總書記出席改革開放40周年紀(jì)念大會并發(fā)表了重要講話。他對我國改革開放40周年的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了高度的概括和系統(tǒng)的總結(jié)：（1）必須堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；（2）必須堅(jiān)持以人民為中心，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往；（3）必須堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)地位，不斷推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新；（4）必須堅(jiān)持走中國特色社會主義道路，不斷堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義；（5）必須堅(jiān)持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，不斷發(fā)揮和增強(qiáng)我國制度優(yōu)勢；（6）必須堅(jiān)持以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，不斷增強(qiáng)我國綜合國力；（7）必須堅(jiān)持?jǐn)U大開放，不斷推動共建人類命運(yùn)共同體；（8）必須堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力；（9）必須堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀和方法論，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系。這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)對我國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)具有重要的啟示意義。

一、堅(jiān)持黨對應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)

在改革開放40周年紀(jì)念大會上，習(xí)近平總書記說：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。正是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，我們才能實(shí)現(xiàn)偉大歷史轉(zhuǎn)折、開啟改革開放新時(shí)期和中華民族偉大復(fù)興新征程，才能成功應(yīng)對一系列重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險(xiǎn)阻，才能有力應(yīng)變局、平風(fēng)波、戰(zhàn)洪水、防非典、抗地震、化危機(jī)。”突發(fā)事件對社會公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。應(yīng)急管理所維系的公共安全，一頭連著百姓福祉，一頭連著國家安全。從這個(gè)意義上說，應(yīng)急管理既維護(hù)公共安全，又維護(hù)國家安全。

歷史上，因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件而導(dǎo)致國家政權(quán)敗亡的教訓(xùn)不勝枚舉。明朝末年，陜西大旱，官府應(yīng)對突發(fā)事件不力并照常催糧逼租，餓殍遍地，民不聊生。于是，米脂出現(xiàn)了李自成的義軍。1643年，京城發(fā)生鼠疫疫情，病死20萬人，城中已無可御敵之兵。可以說，兩場突發(fā)事件讓銅幫鐵底的明政權(quán)土崩瓦解。

在科學(xué)不彰的封建社會，君主帝王將自然災(zāi)害的應(yīng)對作為自己的必修課并稱之為“荒政”。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，他們?yōu)榱税矒岚傩斩３ｎC布“罪己詔”，因?yàn)橥话l(fā)事件如果應(yīng)對不當(dāng)，就會導(dǎo)致社會矛盾的空前激化。古今中外，概莫能外。

在人民當(dāng)家作主的社會主義中國，有效應(yīng)對突發(fā)事件、確保公眾生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全更是政府義不容辭的重要職責(zé)。這決定了應(yīng)急管理部必須提高政治站位，從維護(hù)國家政治安全的高度去認(rèn)識加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)的意義。所以，應(yīng)急管理部是“政治機(jī)關(guān)”，設(shè)立政治部，協(xié)助開展黨建、思想政治建設(shè)等工作，并設(shè)立副部級的政治部主任。

現(xiàn)代突發(fā)事件具有高度的復(fù)雜性、不確定性，其演進(jìn)與擴(kuò)散具有高度的擴(kuò)散性和耦合性。應(yīng)急需求會在短時(shí)間內(nèi)急劇膨脹，遠(yuǎn)非任何一個(gè)政府部門可以單獨(dú)應(yīng)對?，F(xiàn)代應(yīng)急管理必須調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織、公民個(gè)人、乃至軍隊(duì)的力量，形成強(qiáng)大的合力。在我國，黨的組織橫向到邊、縱向到底，可以打破、穿透一切制度與組織壁壘，形成整合多元力量、共同應(yīng)對突發(fā)事件的無縫隙網(wǎng)絡(luò)。

新組建的應(yīng)急管理部承擔(dān)應(yīng)對自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的主要職責(zé)。但是，重大災(zāi)害事故發(fā)生后，可能會引發(fā)重大傳染病疫情或社會動亂。作為指揮部所在地，應(yīng)急管理部協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行應(yīng)急處置。這種制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)的理念是：以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、高效權(quán)威、權(quán)責(zé)匹配，避免政府部門之間協(xié)調(diào)不力?？梢哉f，加強(qiáng)黨對應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代應(yīng)急管理工作的一大法寶。正因如此，在金沙江、雅魯藏布江斷流事件中，應(yīng)急管理部才能協(xié)同自然資源部、水利部、國家氣象局和軍隊(duì)合力應(yīng)對，給解決應(yīng)急管理中的“上下游”“左右岸”問題奠定了良好基礎(chǔ)。

二、堅(jiān)持以人民為中心的宗旨

全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，這不僅體現(xiàn)在政府對常態(tài)事務(wù)的管理中，更體現(xiàn)政府在對非常態(tài)事務(wù)的管理中。應(yīng)急管理必須以人民為中心，依靠人民，又為了人民。任何背離以人民為中心的應(yīng)急決策勢必會招致深刻教訓(xùn)。例如，2003年12月23日，重慶發(fā)生開縣井噴，導(dǎo)致234人死亡。事發(fā)后，四川石油管理局承鉆的羅家16H礦井未能及時(shí)對放噴管線點(diǎn)火、導(dǎo)致硫化氫有害氣體外溢。不僅如此，企業(yè)也沒有在第一時(shí)間通知附近的高橋鎮(zhèn)公眾進(jìn)行疏散，教訓(xùn)十分深刻。

目前，我國自然災(zāi)害與事故災(zāi)難頻繁發(fā)生，高風(fēng)險(xiǎn)的城市與不設(shè)防的農(nóng)村并存，公共安全形勢十分嚴(yán)峻。我國是世界上遭受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，損失僅次于美國和日本。在全球氣候變化與快速城市化的耦合作用下，極端天氣事件發(fā)生的概率越來越高，威脅著城市運(yùn)行安全。而且，由于工業(yè)化與信息化交替作用，可以想象和難以想象的事故災(zāi)難時(shí)有發(fā)生，挑戰(zhàn)著政府的應(yīng)急能力。一旦災(zāi)害事故發(fā)生，社會公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)就會蒙受重大損失。2018年11月28日，張家口發(fā)生盛華化工氯乙烯爆燃事故，導(dǎo)致23人死亡，50輛汽車被毀。在現(xiàn)代信息技術(shù)的作用下，災(zāi)害事故的后果會迅速傳播，引發(fā)社會恐慌，降低公眾的安全感。沒有安全感，就沒有幸福感；沒有安全，獲得的也終將失去。

應(yīng)急管理是一個(gè)涵蓋減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)活動的完整流程。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，我們以人民為中心，就必須要做到：（1）遵守安全發(fā)展的理念，減緩?fù)话l(fā)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，降低脆弱性，增強(qiáng)韌性；（2）遵循底線思維，做好突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備，力爭做到有備無患；（3）遵循以人為本、以民為本的宗旨，開展有力、有序、有效的救援和妥善、全面的恢復(fù)重建，最大程度地減少災(zāi)害事故損失、維護(hù)公眾的根本利益。

未來，應(yīng)急管理部在應(yīng)急制度的設(shè)計(jì)中必須全方位貫徹以人民為中心的思想。舉例來說，預(yù)警機(jī)制的設(shè)計(jì)要考慮社會公眾對警報(bào)信息的接受能力和采取適當(dāng)避災(zāi)行動的情況，而不一定一味追求復(fù)雜的高技術(shù)。

三、推動基于實(shí)踐的應(yīng)急理論創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步不竭動力，也是深化各項(xiàng)改革的必然要求。我國成立應(yīng)急管理部，這是對應(yīng)急管理體系的革命性重塑，其目的是為了適應(yīng)邁向后工業(yè)社會進(jìn)程中日益增多的高度復(fù)雜性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，應(yīng)急管理部面臨著許多前無古人的創(chuàng)新和探索。例如，我國歷史上自消防出現(xiàn)以來的一個(gè)世紀(jì)中，消防員的身份非軍即警。今天，對非軍非警的消防隊(duì)伍如何進(jìn)行科學(xué)管理以維護(hù)其生命力和戰(zhàn)斗力，這無先例可循，非創(chuàng)新不可。

應(yīng)急管理不是一門書齋里的學(xué)問。它來源于實(shí)踐，又高于實(shí)踐并要引導(dǎo)實(shí)踐。沒有實(shí)踐的應(yīng)急理論是空穴來風(fēng)，沒有理論的應(yīng)急實(shí)踐勢必行而不遠(yuǎn)。在我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的過程中，可以預(yù)見的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與不可以預(yù)見的新型風(fēng)險(xiǎn)交織、并存、疊加、互動，甚至可以衍生為更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。缺少應(yīng)急管理理論創(chuàng)新，應(yīng)急管理就極有可能陷入“兵來將擋，水來土掩”的撞擊-反射模式和“只低頭拉車，不抬頭看路”的事務(wù)主義。

多年來，我國應(yīng)急管理話語已經(jīng)高度模式化、套路化、呆板化。一說到自然災(zāi)害的教訓(xùn)，無非是“預(yù)案不實(shí)在、不具體、操作性不強(qiáng)”；一講到事故災(zāi)難的教訓(xùn)，無非是“安全生產(chǎn)責(zé)任不落實(shí)”，等等。其實(shí)，每起自然災(zāi)害的背后都有“不自然”的因素，每起“事故”的背后都有“故事”。這是值得應(yīng)急管理部在制度和管理層面認(rèn)真反思、全面省察的。

“非典”后，我國以“一案三制”為核心，推動應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展。許多人甚至將中國應(yīng)急管理濃縮為“一案三制”四個(gè)字。其實(shí)，這是應(yīng)急管理理論貧困的表現(xiàn)。應(yīng)急管理的能力建設(shè)一定要把理論與實(shí)踐作為車之雙輪、鳥之兩翼，不斷突破既有陳舊思維的束縛，在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)應(yīng)急理論創(chuàng)新，絕不能“穿新鞋走老路”。

四、突顯應(yīng)急管理制度的中國特色

應(yīng)急管理（emergency management）是一個(gè)從西方舶來的概念。不容否認(rèn)，西方國家早在20世紀(jì)70年開始就邁向了后工業(yè)社會，對復(fù)雜性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的專門思考要先于我國。20世紀(jì)80年代中期，美國《公共行政評論》（PAR）就曾經(jīng)出版過一個(gè)專號，題目是《應(yīng)急管理-公共行政面臨的新挑戰(zhàn)》。而我國建立現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理制度是始于2003年“非典”。因此，對于西方優(yōu)秀的應(yīng)急管理學(xué)術(shù)成果與有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們在應(yīng)急管理能力建設(shè)過程中一定要積極汲取，決不能一味排斥。這是中國作為一個(gè)大國應(yīng)有的氣度。而且，災(zāi)害事故還具有超越國別和意識形態(tài)差異的共同屬性和規(guī)律。各國之間的交流與合作是非常必要的。

成立應(yīng)急管理部是對應(yīng)急管理體系的革命性重塑

但是，中國與西方制度不同，不加篩選地一味吸納也會導(dǎo)致“橘生淮北”與“橘生淮南”的差異。而且，在應(yīng)急管理方面，中國具有許多西方國家難以比擬的制度優(yōu)越性。在英國，1640年克倫威爾專政后，軍隊(duì)對民事事務(wù)的干預(yù)讓英國人不寒而栗、噤若寒蟬。1688年光榮革命后，軍隊(duì)不能干預(yù)民事事務(wù)遂成為一條鐵律。在美國，由于深受盎格魯-撒克遜文化影響，其聯(lián)邦軍隊(duì)在未經(jīng)各州許可的情況下不能參與救災(zāi)。這在2005年美國“卡特里娜颶風(fēng)”和2018年加州特大山火中都有所體現(xiàn)。反觀中國，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生后，中央軍委一聲令下，三軍動若風(fēng)發(fā)。人民解放軍、武警官兵通過水路、陸路、鐵路、空中向?yàn)?zāi)區(qū)開進(jìn)，形成聲勢浩大的救災(zāi)洪流，發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)的作用。2010年4月14日，青海玉樹發(fā)生7·1級強(qiáng)震。人民空軍對開通不久、暫不具備夜航能力的巴塘機(jī)場提供了有力保障，打通了一條轉(zhuǎn)運(yùn)傷員、物資、裝備和救援隊(duì)伍的空中通道。

歷史上，中國在應(yīng)對突發(fā)事件方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可供今天加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)借鑒。1910年，東三省發(fā)生鼠疫。伍連德醫(yī)生臨危受命，擔(dān)任東北防疫總醫(yī)官。他頂住俄羅斯、日本、法國醫(yī)學(xué)權(quán)威的壓力，認(rèn)定鼠疫為“肺鼠疫”而非“腺鼠疫”，并采取隔離、焚燒病死者尸體等措施，消滅了鼠疫疫情，令世界刮目相看。歷史是容易被忘卻和忽視的。2003年“非典”疫情中，現(xiàn)代人所采取的隔離傳染源、切斷傳染鏈、保護(hù)脆弱性群體的三大措施竟然與伍連德的應(yīng)對措施有著驚人的相似之處。

總而言之，我國應(yīng)急管理不必言必稱西方，更不必唯西方馬首是瞻。這是理論自信、道路自信、制度自信、文化自信在應(yīng)急領(lǐng)域里的具體表現(xiàn)。今天，根據(jù)中國的黨情、軍情、國情，我們要致力于推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理體制，凸顯中國特色與魅力。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理部還要積極創(chuàng)設(shè)中國特色的應(yīng)急話語體系，讓中國應(yīng)急模式惠及國際突發(fā)事件的應(yīng)對。

五、發(fā)揮中國應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢

中國是一個(gè)社會主義大國，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，并鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在政治領(lǐng)域，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一；在文化領(lǐng)域，積極弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀；在社會領(lǐng)域，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，不斷促進(jìn)社會公平正義，保持社會安定有序；在生態(tài)領(lǐng)域，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。這種制度在防范與應(yīng)對突發(fā)事件方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。例如，在美國，鐵路、供電、供氣、供水等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（CI）大多為私人部門運(yùn)營，安全投資受到局限，因?yàn)橘Y本家要對成本-收益計(jì)算斤斤計(jì)較。而這些關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在中國因?yàn)槠溥\(yùn)行安全關(guān)系到國計(jì)民生，屬于公有性質(zhì)，更便于統(tǒng)一管理。

不僅如此，在長期的革命與建設(shè)過程中，我國形成了社會動員的傳統(tǒng)，彰顯了集中力量辦大事的優(yōu)勢。新中國成立之初，立足未穩(wěn)的新生政權(quán)與世界上最強(qiáng)大的西方國家在朝鮮半島上殊死一搏。毛澤東提出“動員起來，講究衛(wèi)生，粉碎帝國主義的細(xì)菌戰(zhàn)陰謀”。于是，全國掀起了轟轟烈烈的愛國衛(wèi)生運(yùn)動，有效地遏制了傳染病疫情的傳播。1958年，也正是靠群防群治、群防群控，湖北省余江縣消滅了血吸蟲病。在我國，每當(dāng)大在大難來臨時(shí)，“一方有難，八方支援”成為一個(gè)始終如一的慣例，“五指”被瞬間攥成了“拳頭”。

2008年，汶川特大地震發(fā)生。國務(wù)院辦公廳發(fā)布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，確定由中東部18個(gè)省市（海南省除外）加上西部的重慶對口支援四川省的18個(gè)受災(zāi)嚴(yán)重縣以及甘肅省、山西省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)，提供人力、物力、財(cái)力和智力等方面的支持。對口支援采取“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，期限為三年。這種“對口支援”模式堅(jiān)持“軟件”與“硬件”“輸血”與“造血”、當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合的原則，優(yōu)先解決災(zāi)區(qū)群眾的基本生活條件，使得千瘡百孔的災(zāi)區(qū)面貌煥然一新，為世界巨災(zāi)恢復(fù)樹立了一個(gè)全新的“樣板”，表現(xiàn)出了中國模式的魅力。

毋庸置疑，中國應(yīng)急管理可以在巨災(zāi)情境下表現(xiàn)出“集中力量辦大事”的特征，政府執(zhí)行力、國家動員力和民族凝聚力空前強(qiáng)大。2018年夏天，山東壽光發(fā)生洪澇災(zāi)害后，應(yīng)急管理部跨區(qū)域調(diào)集消防力量并有效組合礦山救援力量、社會救援力量，開展高效響應(yīng)，再次體現(xiàn)中國模式的魅力。未來，應(yīng)急管理部應(yīng)針對中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，探索構(gòu)建基于社會治理的動員機(jī)制，使災(zāi)害事故的風(fēng)險(xiǎn)防范工作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的多元參與。

六、以應(yīng)急管理護(hù)航國家發(fā)展

安全與發(fā)展是“一個(gè)硬幣的兩面”。今天，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。我們必須學(xué)會與風(fēng)險(xiǎn)共存，并遏制風(fēng)險(xiǎn)突破一定的閾值而演化而突發(fā)事件。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，我們又要有強(qiáng)大的應(yīng)急管理能力，將突發(fā)事件造成的損失降低到最低。否則，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成就可能會被突發(fā)事件所造成的巨大損失抵消。2008年1月，南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1111億元；2015年8月12日，天津?yàn)I海新區(qū)?；穫}庫爆炸造成的經(jīng)濟(jì)損失超過68億元。如果沒有有效的突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對機(jī)制，經(jīng)濟(jì)建設(shè)就會如同“西西弗斯的石頭”。

不僅如此，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)還可以為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、決勝全面建成小康社會塑造一個(gè)良好、安全的社會環(huán)境。近年來，我國大連、廈門、茂名、昆明等地都發(fā)生了針對PX項(xiàng)目的抗議活動，即鄰避（NIMBY）沖突。公眾擔(dān)心的是，化工項(xiàng)目的選址會產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。之所以如此，其主要原因之一就是頻發(fā)的危化品泄漏或爆炸事故引發(fā)了恐慌氛圍。換個(gè)角度思考，加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)可以減少?；肥鹿拾l(fā)生的概率。這有助于安撫社會公眾的心理，使更多的化工項(xiàng)目得以建設(shè)開工。

應(yīng)急管理的發(fā)展需要一定數(shù)量的安全投入。但是，安全投入?yún)s不必是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的凈扣除。日本將道路中央綠地開辟為應(yīng)急避難場所。當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時(shí)，道路兩邊建筑中的公眾可以到綠地避災(zāi)，既規(guī)避了建筑物倒塌的危險(xiǎn)，也有利于救護(hù)車、消防車等應(yīng)急車輛的通行。

未來，我國應(yīng)急管理部應(yīng)統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系，在國家精準(zhǔn)扶貧、“魅力中國”建設(shè)中納入風(fēng)險(xiǎn)削減的概念。一是把扶貧（poverty reduction）和減災(zāi)（disaster reduction）有機(jī)地整合起來，既防范重大風(fēng)險(xiǎn)，又精準(zhǔn)扶貧。這是因?yàn)椴煌丝诘目篂?zāi)能力存在巨大差異，越是貧困的人口，脆弱性就越強(qiáng)。如果沒有強(qiáng)大的安全意識和應(yīng)急能力，他們就容易陷入一個(gè)“怪圈”：貧窮-受災(zāi)-更貧窮-再受災(zāi)。二是把提升韌性與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。自然災(zāi)害可能源于人類對自然資源的掠奪式開發(fā)。我國貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，建設(shè)“美麗中國”就可以保護(hù)環(huán)境、提升社會系統(tǒng)的韌性，從而減緩風(fēng)險(xiǎn)。2018年10月10日，在中央財(cái)經(jīng)委第三次會議上，習(xí)近平總書記對提升我國自然災(zāi)害防治能力，提出實(shí)施9大工程。其中的許多工程都既可以保護(hù)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，又可以防治自然災(zāi)害。在此過程中，應(yīng)急管理部無疑將扮演重要角色。

七、深化應(yīng)急管理的國際合作

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，改革與開放是相輔相成的。正如習(xí)近平總書記所言：“開放帶來進(jìn)步，封閉必然落后。中國的發(fā)展離不開世界，世界的繁榮也需要中國。”當(dāng)今世界，重大災(zāi)害事故的風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的全球延展性。由于全球化、工業(yè)化、城市化、信息化的交織作用，世界已經(jīng)被耦合成一個(gè)全球復(fù)雜系統(tǒng)。任何一個(gè)地方發(fā)生的突發(fā)事件，其擾動都有可能沿著全球復(fù)雜性網(wǎng)絡(luò)快速蔓延，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。在全球氣候變化的影響下，人類社會已經(jīng)坐在同一條船上，已經(jīng)形成一個(gè)安全命運(yùn)共同體，必須同舟共濟(jì)，才能渡過難關(guān)。

今天，中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，倡導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)，日益走近世界舞臺的中央。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國必須深化應(yīng)急管理國際合作，與國際組織和有關(guān)國家一道，攜手應(yīng)對巨災(zāi)的挑戰(zhàn)。

按照日本災(zāi)害管理學(xué)界的分類，自然災(zāi)害可以被分為天災(zāi)和地災(zāi)。從天災(zāi)來看，“一帶一路”恰巧處于世界兩大災(zāi)害帶，即環(huán)太平洋災(zāi)害帶和北半球中緯度災(zāi)害帶；從地災(zāi)來看，“一帶一路”恰巧處于世界三大地震帶，即環(huán)太平洋地震帶、地中海地震帶和洋脊地震帶。不僅如此，如果“一帶一路”沿線中外合作重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)生重大事故，勢必會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，危及我國的國際形象。

應(yīng)急管理部成立了國際合作與救援司，表現(xiàn)出了寬廣的國際眼光。未來，應(yīng)急管理部應(yīng)拓展國際交流與合作的渠道，加強(qiáng)國際救援合作。應(yīng)急管理部要按照國際標(biāo)準(zhǔn)打造多支國際應(yīng)急救援隊(duì)，積極參與國際人道主義救援，樹立中國在國際社會的良好形象。此外，我們還要形成有中國特色的災(zāi)害或?yàn)?zāi)難外交（disaster diplomacy）理論，并將其納入國家整體外交的軌道。值得注意的是，在2015年尼泊爾地震、2016年厄瓜多爾地震和2018年普吉島沉船事故中，我國民間救援組織開始走出國門。應(yīng)急管理部應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，為更多的民間救援組織“走出去”開辟“綠色通道”。

八、在應(yīng)急系統(tǒng)中從嚴(yán)治黨

災(zāi)害事故往往是社會矛盾的“放大鏡”，比平常時(shí)刻更加呼喚公平正義。應(yīng)急管理人員不作為、亂作為必將受到嚴(yán)厲的懲處，中外都是如此。2012年11月，颶風(fēng)“桑迪”重創(chuàng)美國紐約州，公眾生活受到嚴(yán)重影響。紐約州應(yīng)急管理局局長庫爾在應(yīng)急工作最為繁忙的時(shí)刻，電話指派應(yīng)急人員到長島自己家車庫前清理一棵倒伏的樹木，造成了惡劣的社會影響。事發(fā)后，庫爾被解除職務(wù)。

2018年11月9日，習(xí)近平總書記為國家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍授旗，提出“對黨忠誠、紀(jì)律嚴(yán)明、赴湯蹈火、竭誠為民”的要求。作為承擔(dān)救民水火重任的應(yīng)急管理人員必須要“心中有戒、行之有界”，做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。在緊急時(shí)刻，如果發(fā)生應(yīng)急管理人員克扣、截留救災(zāi)款項(xiàng)、假公濟(jì)私、損公肥私或玩忽職守、行動遲緩等現(xiàn)象將嚴(yán)重危害黨和政府形象。不僅如此，在自然災(zāi)害防治或安全生產(chǎn)日常監(jiān)管過程中，也可能出現(xiàn)應(yīng)急管理干部出于一己之私而貪污腐敗、徇私枉法的情況。

未來，應(yīng)急管理部要繼續(xù)堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，既要提升應(yīng)急人員的黨性修養(yǎng)或應(yīng)急倫理水平，又要嚴(yán)肅應(yīng)急紀(jì)律、把紀(jì)律挺在前面。對于一意孤行的黨員、干部，一定要及時(shí)清理門戶并嚴(yán)加問責(zé)，因?yàn)樯贁?shù)害群之馬的存在會影響整個(gè)應(yīng)急管理隊(duì)伍的形象與公信力。

九、平衡應(yīng)急改革的重要關(guān)系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅(jiān)持‘摸著石頭過河’和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅(jiān)持試點(diǎn)先行和全面推進(jìn)相促進(jìn)，既鼓勵(lì)大膽試、大膽闖，又堅(jiān)持實(shí)事求是、善作善成，確保了改革開放行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！蔽覈M建應(yīng)急管理部是一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的改革措施。深化應(yīng)急管理改革，必須要平衡改革中的四對重要關(guān)系。

第一，頂層設(shè)計(jì)與行動主義。應(yīng)急管理改革要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀思考，以系統(tǒng)性戰(zhàn)略思維進(jìn)行通盤考慮。但是，應(yīng)急管理改革是一項(xiàng)充滿挑戰(zhàn)、十分復(fù)雜的創(chuàng)新工程。一味追求頂層設(shè)計(jì)的完美是不切實(shí)際的，必須采取行動主義的立場，邊干邊學(xué)，即人們常說的“鐵匠沒樣，邊打邊像”。

第二，問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向。應(yīng)急管理改革既要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不回避矛盾，謀求以切實(shí)有效的措施解決制約應(yīng)急管理能力提升的難題，如條款分割、部門分割、軍地分割、地域分割等。同時(shí)，又要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，以科學(xué)、合理的目標(biāo)引領(lǐng)應(yīng)急管理改革。例如，我國應(yīng)急管理未來需要明確、理順央地關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的分級負(fù)責(zé)機(jī)制，并提升應(yīng)急管理社會化水平。

應(yīng)急管理改革既要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，又要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向

第三，政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散。應(yīng)急管理改革可以將創(chuàng)新性政策在局部地區(qū)、特別是在基層先行先試，然后擴(kuò)散、推廣到全國，做到扎實(shí)有序、步穩(wěn)蹄疾。例如，應(yīng)急管理部可以按照聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的要求，在地方探索建設(shè)“韌性-可持續(xù)發(fā)展社區(qū)”。待試點(diǎn)成熟后，對相關(guān)政策進(jìn)行擴(kuò)散。

第四，創(chuàng)新精神與務(wù)實(shí)原則。應(yīng)急管理改革既要堅(jiān)持創(chuàng)新精神，又要遵循實(shí)事求是的原則。新時(shí)代的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)要求應(yīng)急管理部敢于創(chuàng)新、打破成規(guī)，超越“一案三制”的框架約束。不破不立，但破字當(dāng)頭不一定意味著立在其中。應(yīng)急管理部一方面要全面歸納、總結(jié)我國“非典”以來的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，另一方面又要面對現(xiàn)代社會復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)，樹立底線思維，立足“打大仗”“打硬仗”，不斷提升非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急能力。

過去40年的歷史昭示人們，改革開放的征程從來都不是一帆風(fēng)順的。不斷出現(xiàn)的新事物、新現(xiàn)象、新問題與相對滯后的管理制度與能力之間可能會引發(fā)巨大的沖突，表現(xiàn)為各種的重大突發(fā)事件。應(yīng)急管理既是改革的“清道夫”，又是改革的“護(hù)航員”。剛剛開局的2019年是決勝全面建成小康社會第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年，又適逢建國70周年大慶，維護(hù)社會穩(wěn)定成為各項(xiàng)工作的重中之重。在2019年，年輕的應(yīng)急管理部將迎來組建后的開局之年，全面加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)使命重大、意義重大、責(zé)任重大。