胡波

美國特朗普政府上臺(tái)執(zhí)政以來，南海問題在其對(duì)外政策中的分量并不重，始終不在核心議程之列，遠(yuǎn)不能和經(jīng)貿(mào)、朝核等問題相比。美國內(nèi)部的批評(píng)者認(rèn)為，特朗普政府對(duì)南海問題的處理明顯“失焦”，和奧巴馬政府一樣沒有系統(tǒng)化的南海政策，對(duì)該問題的關(guān)注和應(yīng)對(duì)明顯不足，使得中國在南海不斷得分。但在所謂“大國競(jìng)爭(zhēng)”的時(shí)代背景下，美國國防部和軍方卻在以實(shí)際行動(dòng)持續(xù)加大對(duì)南海的投入，美國南海政策的“軍事化”色彩日漸濃厚。

美軍“橫行”南海的具體舉措

2018年，美軍明顯加大了在南海地區(qū)實(shí)施“航行自由行動(dòng)”的頻率和烈度，基本上是每八周一次，在中國南沙群島的中方實(shí)際駐守島礁的12海里內(nèi)多伴有高速機(jī)動(dòng)、演習(xí)訓(xùn)練和其他刺激性舉動(dòng)。美軍還增強(qiáng)了針對(duì)中國西沙群島的挑釁活動(dòng)。2018年5月27日，美國海軍“安提坦”號(hào)導(dǎo)彈巡洋艦和“希金斯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅闖西沙群島海域，并進(jìn)行了大范圍的機(jī)動(dòng)演練，先后進(jìn)入趙述島、東島、中建島和永興島12海里領(lǐng)海。美軍并非將每次進(jìn)入中國島礁12海里內(nèi)的行動(dòng)都稱為“航行自由行動(dòng)”，有的可能只是普通的“巡航”，但其軍事挑釁意味更濃。

值得注意的是，與奧巴馬政府時(shí)期相比，特朗普政府的“航行自由行動(dòng)”雖然頻率和烈度都顯著上升，但戰(zhàn)略意義卻明顯下降。白宮當(dāng)然支持美軍繼續(xù)加大行動(dòng)，但在批準(zhǔn)針對(duì)南海的年度計(jì)劃之后，對(duì)行動(dòng)本身鮮有關(guān)注，權(quán)限下放，美軍印太總部以下操作層面的行動(dòng)空間增大，風(fēng)險(xiǎn)性和危險(xiǎn)性也在上升。

“航行自由行動(dòng)”并非美軍南海行動(dòng)的重頭戲，除此之外，美軍還強(qiáng)化了戰(zhàn)略威懾和前沿存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美軍每年在南海有上千次抵近偵察、上百次軍事演習(xí)和700個(gè)艦日以上的動(dòng)態(tài)存在。太平洋艦隊(duì)70%兵力都在南海搞訓(xùn)練，未來比例會(huì)更大。南海的各類行動(dòng)幾乎消耗了美軍整個(gè)西太前沿60%以上的兵力，且還在持續(xù)聚集。這些行動(dòng)并不全是針對(duì)中國，但大部分與中國有關(guān)，特別是近些年來的增量和一些新動(dòng)作，基本上都是為中國量身打造的。

在外交和輿論方面，美國強(qiáng)化了針對(duì)中國南海島礁建設(shè)和軍事力量發(fā)展的反應(yīng)，調(diào)門升高明顯，甚至有高官開始公開叫囂“戰(zhàn)爭(zhēng)方式”。2018年2月，時(shí)任美軍太平洋總部（即印太司令部前身）司令哈里斯在國會(huì)作證時(shí)稱，“中國意圖控制南海，美國必須準(zhǔn)備與中國打一場(chǎng)可能的戰(zhàn)爭(zhēng)”。4月，候任美軍印太總部司令戴維森在國會(huì)參議院軍事委員會(huì)審議聽證會(huì)上表示，“除了戰(zhàn)爭(zhēng)之外，美國已經(jīng)沒有手段可以阻止中國控制南海”。2019年2月6日美國海軍作戰(zhàn)部部長理查德森在大西洋理事會(huì)的演講中說，如果中國不遵守“海上意外相遇規(guī)則”的相關(guān)內(nèi)容，美國將會(huì)采取適當(dāng)方式讓中國嘗到苦果。

單邊行動(dòng)的多邊依托

同時(shí)，國會(huì)的動(dòng)作也比較搶眼。自2014年以來，美國國會(huì)在南海問題上扮演著越來越重要的角色，影響和介入的方式趨于直接，已從一般意義上的表達(dá)關(guān)注，走向通過立法和撥款對(duì)行政部門施加政策影響、提出具體要求。2019年初通過的《國防授權(quán)法案》要求國防部定期提供中國在南海的重大行動(dòng)信息，包括新的填海動(dòng)作、“過度的”領(lǐng)土主張和“軍事化”事件（比如重要的軍事部署和軍事行動(dòng)以及軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）等。該法案也要求國防部不得邀請(qǐng)中國軍隊(duì)參加“環(huán)太平洋聯(lián)合軍演”，除非“中國停止在南中國海的所有填海造陸行動(dòng)，移除所有相關(guān)島礁上的武器裝備，并持續(xù)推動(dòng)該地區(qū)的和平穩(wěn)定達(dá)四年以上”。

在南海問題上，美國還加大了對(duì)盟國及南海周邊國家的拉攏和施壓，目的和手段更加露骨，公開要求盟國配合美國提升在該地區(qū)的力量存在和行動(dòng)力度。前任國防部長馬蒂斯多次呼吁相關(guān)國家聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)中國“挑戰(zhàn)”，以反對(duì)中國“改變地區(qū)規(guī)則和國際規(guī)范的行為”。2018年12月28日，美國負(fù)責(zé)亞洲和太平洋事務(wù)的助理國防部長薛瑞福在接受《澳大利亞人》報(bào)采訪時(shí)表示，為了對(duì)抗中國，希望包括澳大利亞、英國、法國等美國的盟國增強(qiáng)在南海的行動(dòng)，可以不效仿美軍的“航行自由行動(dòng)”，但應(yīng)參與聯(lián)合巡航和采取其他彰顯存在的行動(dòng)。除了繼續(xù)強(qiáng)化“東南亞海事安全倡議” （MSI）外，美國加強(qiáng)了與越南、印度尼西亞等國的軍事和情報(bào)合作。2019年3月5日，美軍“卡爾·文森”號(hào)航母打擊群訪問越南峴港，這是美軍航母自越戰(zhàn)結(jié)束后首次?？吭侥细劭冢瑯?biāo)志著美越軍事合作的升級(jí)。

中國的反應(yīng)和未來應(yīng)循之策

針對(duì)美軍在南海日益增強(qiáng)的軍事行動(dòng)，中國保持著克制，除了跟蹤、驅(qū)離和抗議之外，沒有采取激進(jìn)的動(dòng)作。南海島礁相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，島礁軍事部署的進(jìn)度并不像外界預(yù)估的那樣“迅速”，在美方強(qiáng)化南海軍事行動(dòng)的背景下，中國也僅是部署了少量必要的國土防御設(shè)施。這方面，中國其實(shí)完全有能力做得更多。一個(gè)較明顯的跡象是，中方島礁建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了民生建設(shè)和區(qū)域公共產(chǎn)品的提供。

中方的這種反應(yīng)顯著抑制了南海緊張氣氛的升級(jí)，有力維護(hù)了地區(qū)和平穩(wěn)定。問題在于，即便沒有挑戰(zhàn)美國的戰(zhàn)略意圖，中國在南海的維權(quán)行動(dòng)和力量發(fā)展本身也不可避免地會(huì)被美方看成對(duì)其亞太海上主導(dǎo)地位的“威脅” 。只要中國保持目前的崛起勢(shì)頭，其海上力量和能力就會(huì)不斷增長，就會(huì)被美國等國視為意圖挑戰(zhàn)美國地位甚至控制整個(gè)南海。迄今為止，中美關(guān)于南海局勢(shì)尚缺乏深入的實(shí)質(zhì)溝通，中美外交安全對(duì)話等機(jī)制仍停留在相互申明立場(chǎng)和對(duì)對(duì)方疑慮做出解釋的階段，中方要求美方不得侵犯自己的主權(quán)權(quán)益，美方則強(qiáng)調(diào)中方不得破壞南海的“航行自由”，不能搞“島礁軍事化”。中美矛盾的焦點(diǎn)既非主權(quán)之爭(zhēng)，也非“航行自由”之爭(zhēng)，而是權(quán)力和秩序之爭(zhēng)。美國對(duì)島礁的興趣不在主權(quán)，而在于中方依托島礁構(gòu)建起的能力;中方雖堅(jiān)持?jǐn)嗬m(xù)線主張，但沒有任何證據(jù)表明中方破壞了南海島礁12海里以外的航行自由，外國包括軍艦和軍機(jī)在內(nèi)的行動(dòng)沒有受到阻礙。

隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的加劇，雙方亟待提升海上戰(zhàn)略對(duì)話的質(zhì)量。目前最應(yīng)該談的是軍備控制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和軍事行動(dòng)規(guī)則等實(shí)質(zhì)問題，而非主權(quán)和航行自由這樣的問題。如果今后雙方不能在南海的權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為規(guī)則和海上秩序等議題上取得共識(shí)，武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步上升。對(duì)中方而言，過度重視“航行自由行動(dòng)”容易給公眾和輿論造成錯(cuò)覺，那就是“航行自由行動(dòng)”是美國唯一挑戰(zhàn)中國南海主張和地位的有效方式，而忽視美軍不同軍事行動(dòng)背后所指代的不同政策取向。

目前，美國雖然在南海島礁歸屬問題上保持著公開宣示意義上的“不持立場(chǎng)”也即“中立”，但事實(shí)上已在海域劃界問題上選邊站，片面抨擊中國的海洋主張“過度”和“違背國際法原則”，這實(shí)際上加大了南海問題的復(fù)雜性，是在攪渾水。

同時(shí)，日本、澳大利亞、英國等域外國家有推動(dòng)南海局勢(shì)降溫的責(zé)任。中美在南海競(jìng)爭(zhēng)的加劇，勢(shì)必壓縮這些國家的戰(zhàn)略空間。當(dāng)前在南海問題上，它們基本上傾向于支持美國，但還留有余地，不想過度刺激中國。一旦它們置基本的平衡于不顧，完全追隨美國，不再保留余地和彈性，必將助長美國的冒進(jìn)和中國隨之而來的反制，如此一來，局勢(shì)將更難控制，最終將損害它們自身的利益。

（摘自《世界知識(shí)》）