金成 王小良 蔡激揚 何愛芳

(杭州市氣象局,浙江 杭州 310051)

0 引 言

突發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。2006年1月8日,國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》,提出要提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力,最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害,保障公眾的生命財產(chǎn)安全,維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。隨后,國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》等一系列文件,明確依托中國氣象局氣象業(yè)務(wù)和氣象預(yù)報信息發(fā)布系統(tǒng),建設(shè)我國突發(fā)公共事件預(yù)警信息綜合發(fā)布平臺。2016年12月19日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》,再次強調(diào)要加強國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)能力建設(shè),發(fā)揮國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)作用,完善運行管理辦法,充分利用各類傳播渠道,通過多種途徑將災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)送到戶到人,顯著提高災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性和時效性,擴大社會公眾覆蓋面,有效解決信息發(fā)布“最后一公里”問題[1-2]。目前,中國氣象局已完成《國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)》建設(shè),并獲國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室驗收通過,同時按照上下對口、配套銜接的原則,國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室、中國氣象局要求各省、區(qū)、市氣象部門也要相應(yīng)做好此項工作。

浙江省人民政府辦公廳2015年印發(fā)了《浙江省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》要求加強突發(fā)事件預(yù)警和信息發(fā)布建設(shè)。浙江省國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)從2015年5月投入正式業(yè)務(wù)運行,目前浙江全省氣象預(yù)警信息已經(jīng)完成對接,通過國突系統(tǒng)第一時間面向社會發(fā)布,并在梅汛期、臺汛期服務(wù)期間發(fā)揮了重要作用[3]。同時,同級其他預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任單位的預(yù)警信息和突發(fā)公共事件正在陸續(xù)對接至國突系統(tǒng)。

杭州市在2013年建立了重大(突發(fā))氣象災(zāi)害預(yù)警信息電視、手機全網(wǎng)直達(dá)式發(fā)布系統(tǒng),在臺風(fēng)、雨雪冰凍和持續(xù)高溫天氣的預(yù)警信息發(fā)布和防御指導(dǎo)中發(fā)揮著積極的作用[4]。近年來,依托國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng),杭州市氣象局積極與杭州市應(yīng)急辦對接,雙方明確市應(yīng)急辦負(fù)責(zé)杭州市應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺建設(shè)和管理協(xié)調(diào)工作,市氣象局利用人力、媒體資源的優(yōu)勢負(fù)責(zé)突發(fā)預(yù)警信息的發(fā)布工作。針對2013年全網(wǎng)發(fā)布啟動標(biāo)準(zhǔn)太高,必須達(dá)到紅色預(yù)警才能啟用,發(fā)布耗時過長,完成移動手機全網(wǎng)發(fā)布耗時在4 h以上等問題,結(jié)合多部門聯(lián)合發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息工作。2017年杭州市氣象局推動了基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布工作。

1 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式設(shè)計思路

1.1 總體架構(gòu)設(shè)計

基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式的總體架構(gòu)包含預(yù)警信息發(fā)布場所、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、預(yù)警應(yīng)用系統(tǒng)和信息發(fā)布渠道系統(tǒng)5個方面(如圖1)。

1)預(yù)警信息發(fā)布場所構(gòu)建預(yù)警信息發(fā)布工作的基礎(chǔ)環(huán)境,依托現(xiàn)有場所條件,建立預(yù)警信息發(fā)布大廳、會商室、控制室、值班室和設(shè)備機房等區(qū)域,提供日常值班和應(yīng)急的辦公條件和基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)工作的基礎(chǔ)環(huán)境。

圖1 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體系統(tǒng)架構(gòu)圖

2)基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)依托杭州市政府電子政務(wù)外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、氣象專網(wǎng)等,利用杭州市公用通信和專業(yè)部門通信資源,建設(shè)滿足視頻會議、通信調(diào)度等功能要求,實現(xiàn)與杭州市應(yīng)急指揮中心、各預(yù)警信息發(fā)布部門和各預(yù)警信息發(fā)布渠道管理部門互聯(lián)互通。

3)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)專題數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)整和建庫,為建設(shè)預(yù)警業(yè)務(wù)應(yīng)用及信息資源共享提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ),主要將不同來源、不同結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、專題數(shù)據(jù)等進(jìn)行編輯、規(guī)整、標(biāo)準(zhǔn)化及初始化,并存儲到相應(yīng)的邏輯數(shù)據(jù)庫中,形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。

4)應(yīng)用系統(tǒng)。支撐預(yù)警信息采集、審核、發(fā)布管理、運行監(jiān)控和發(fā)布效果評估的各個環(huán)節(jié),并對預(yù)警信息進(jìn)行統(tǒng)計分析,對整個系統(tǒng)的運行進(jìn)行管理。圍繞用戶的需求,統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè),提高杭州市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的管理能力和服務(wù)水平。

5)信息發(fā)布渠道系統(tǒng)。充分整合、適當(dāng)擴建氣象局和其他發(fā)布單位現(xiàn)有的發(fā)布渠道。整合的外部門渠道主要有“杭州市政府門戶網(wǎng)”、“杭州網(wǎng)”和“杭州發(fā)布”網(wǎng)絡(luò)發(fā)布;華數(shù)地鐵及公交移動電視、杭州市級電視頻道、通信IP電視等電視發(fā)布;交通道路、郵政網(wǎng)點、公交站臺及地鐵電子顯示屏發(fā)布;各大廣場、醫(yī)院、影院、車站、碼頭、學(xué)校、星級以上酒店、大型商場和超市等電子顯示屏發(fā)布。形成多手段一鍵式發(fā)布的信息發(fā)布渠道系統(tǒng),實現(xiàn)杭州全市范圍內(nèi)至少有一種信息發(fā)布手段向應(yīng)急責(zé)任人和社會公眾發(fā)布預(yù)警信息。

1.2 基于位置發(fā)布方式設(shè)計

1)短信發(fā)布,調(diào)用移動、聯(lián)通、電信3家運營商提供的信息發(fā)布接口,實現(xiàn)預(yù)警信息在杭州市范圍內(nèi)的快速傳播,實現(xiàn)全網(wǎng)一鍵發(fā)布。最小發(fā)布單元精細(xì)化到基站,實現(xiàn)根據(jù)預(yù)警制作時在GIS地圖上選擇的預(yù)警范圍,自動篩選需要發(fā)布的基站,由3大運行商開發(fā)各自接口,制定相關(guān)審批流程,提供靶向精準(zhǔn)、快速發(fā)布服務(wù)。

2)數(shù)字電視發(fā)布,利用自動傳真、郵件等方式將預(yù)警信息發(fā)布單發(fā)送至華數(shù)數(shù)字電視,覆蓋杭州90%以上星級酒店(標(biāo)清、高清、4K)互動電視客戶群,實現(xiàn)根據(jù)預(yù)警制作時在GIS地圖上選擇的預(yù)警范圍發(fā)布。

3)顯示屏發(fā)布,基于杭州市政府部門電子顯示屏和社會電子顯示屏建設(shè)成果,將突發(fā)公共事件預(yù)警信息通過應(yīng)用服務(wù)子系統(tǒng)或標(biāo)準(zhǔn)接口,實現(xiàn)與各類電子顯示屏的對接,一鍵式發(fā)布到各發(fā)布渠道指定平臺,實現(xiàn)統(tǒng)一管理平臺與發(fā)布平臺對接。在配置電子顯示屏部署的地理位置信息后,可根據(jù)預(yù)警信息制作時在GIS地圖上選擇的預(yù)警信息發(fā)布范圍,自動篩選需要發(fā)布預(yù)警信息的電子顯示屏。

4)微信小程序發(fā)布,根據(jù)用戶位置或注冊信息,自動獲取屬地化預(yù)警信息服務(wù)功能。

2 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及功能

2.1 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布工作流程

政府部門在統(tǒng)一的上報界面申請,發(fā)布主體根據(jù)表單選項錄入預(yù)警信息的基本內(nèi)容與影響范圍、勾選或地圖圈選發(fā)布對象及發(fā)布手段等信息、系統(tǒng)自動生成《突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布單》、發(fā)布主體下載《突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布單》完成內(nèi)部審批后上傳內(nèi)部審批文件,并發(fā)送待辦提醒至發(fā)布中心,同時向本級政府應(yīng)急辦備案。發(fā)布中心收到《突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布單》后按照發(fā)布流程完成審核,按照其發(fā)布范圍、發(fā)布渠道等發(fā)布策略,將發(fā)布信息進(jìn)行適應(yīng)性編輯后推送各發(fā)布渠道,并發(fā)送待辦提醒各發(fā)布渠道管理人員;對于明顯有誤的預(yù)警,發(fā)布中心可退回給采集人員進(jìn)行修改(圖2)。各發(fā)布渠道根據(jù)發(fā)布流程,在規(guī)定時效內(nèi)完成信息發(fā)布,并將發(fā)布時間、方式用戶總數(shù)的情況通過平臺反饋到發(fā)布中心。發(fā)布中心24 h內(nèi)將發(fā)布情況報送發(fā)布主體和本級政府應(yīng)急辦。對于特別緊急的突發(fā)公共事件,建立快速發(fā)布的“綠色通道”,可越級上報,并減少審批環(huán)節(jié),第一時間提交發(fā)布。

圖2 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布工作流程圖

1)突發(fā)事件預(yù)警信息錄入

針對系統(tǒng)建設(shè)相對成熟的部門,系統(tǒng)提供統(tǒng)一的接口,規(guī)范數(shù)據(jù)交換的格式及方法,自動采集各部門系統(tǒng)生成的預(yù)警信息,以及相應(yīng)的審核簽發(fā)文件,對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一處理后,提交至發(fā)布中心處理。

針對系統(tǒng)建設(shè)不成熟的部門,提供統(tǒng)一的預(yù)警信息填報界面,供責(zé)任單位填寫預(yù)警信息類別與級別、發(fā)布時間、到點自動解除預(yù)警時間、發(fā)布范圍(提供GIS地圖交互選取)、預(yù)警信息內(nèi)容、發(fā)布渠道等信息。使用統(tǒng)一表單上報預(yù)警信息的,需要以附件(圖片、word文檔等)形式上傳預(yù)警信息相關(guān)的審核簽發(fā)材料。填寫完成提交上報時,平臺將以彈窗形式對漏填信息進(jìn)行提醒,對提交操作進(jìn)行確認(rèn),并對上報狀態(tài)(成功/失敗)進(jìn)行提示。預(yù)警信息保存以后,系統(tǒng)自動存檔,生成預(yù)警信息發(fā)布審批表,并向應(yīng)急辦、發(fā)布中心推送消息提醒。

2)突發(fā)事件預(yù)警信息審批、簽發(fā)

上報后的預(yù)警信息,系統(tǒng)自動生成《突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布單》,發(fā)布主體下載發(fā)布單完成內(nèi)部審批,將審批單掃描發(fā)布上傳到發(fā)布中心復(fù)核,復(fù)核通過則最終發(fā)布。信息審核界面,遵循傻瓜式一鍵操作的原則,以簡化用戶操作,提升流程流轉(zhuǎn)效率。

3)突發(fā)事件預(yù)警信息復(fù)核

發(fā)布中心復(fù)核主要查看預(yù)警工單信息以及詳情,查看發(fā)布主體審批意見。對于明顯有誤的預(yù)警,發(fā)布中心可進(jìn)行退回操作,系統(tǒng)自動將退回原因連同該條預(yù)警信息退回給發(fā)布主體,同時進(jìn)行消息提醒。復(fù)核通過的預(yù)警,系統(tǒng)自動按發(fā)布策略(發(fā)布范圍、發(fā)布渠道等)進(jìn)行發(fā)布。

2.2 基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布系統(tǒng)主要功能

1)防災(zāi)減災(zāi)“一張圖”預(yù)警信息監(jiān)測。依托現(xiàn)有國土、環(huán)保、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣象等部門的業(yè)務(wù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和各部門專業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的快速傳輸和匯交共享工作基礎(chǔ),對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,實現(xiàn)氣溫、風(fēng)向風(fēng)速、雨量、能見度、水位、臺風(fēng)、雷達(dá)、云圖、各類預(yù)報格點數(shù)據(jù)、PM2.5、AQI指數(shù)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點實時預(yù)警等級等自然災(zāi)害監(jiān)測數(shù)據(jù),市應(yīng)急辦風(fēng)險隱患、應(yīng)急資源、視頻監(jiān)控等現(xiàn)有資源,人口密集區(qū)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)動態(tài)人口分布資源的疊加展示。形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合的防災(zāi)減災(zāi)“一張圖”預(yù)警信息監(jiān)測,為災(zāi)害的“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警”提供監(jiān)測資料(圖3)。包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)展示等功能。

圖3 防災(zāi)減災(zāi)“一張圖”預(yù)警信息監(jiān)測

2)突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布。預(yù)警信息全媒體發(fā)布渠道包含媒體發(fā)布、服務(wù)單位發(fā)布、公眾用戶發(fā)布,在發(fā)布前預(yù)設(shè)好各個發(fā)送渠道,系統(tǒng)按照發(fā)布渠道的特定需求自動編輯處理信息格式,實現(xiàn)與各類信息發(fā)布渠道對接成功,通過“一鍵式”自動發(fā)布,來減輕業(yè)務(wù)人員工作壓力。同時支持通過GIS繪制指定區(qū)域,結(jié)合預(yù)設(shè)的發(fā)布策略,向特定范圍發(fā)布對象采取特定發(fā)布手段進(jìn)行預(yù)警信息的發(fā)布,實現(xiàn)靶向精準(zhǔn)服務(wù)。發(fā)布手段包括:手機短信、電視、網(wǎng)站、電子顯示屏和廣播等。

3)災(zāi)害風(fēng)險管理和決策輔助。實現(xiàn)現(xiàn)有的風(fēng)險區(qū)劃成果數(shù)字化處理,實現(xiàn)杭州各類自然災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃信息化展示,有地質(zhì)災(zāi)害、積澇、雷達(dá)、臺風(fēng)等產(chǎn)品,實現(xiàn)GIS動態(tài)跟蹤及預(yù)警提示。展示不同需求背景下的風(fēng)險空間分布情況,并針對每類風(fēng)險給出防御措施與針對性的建議,規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險。

4)多部門決策服務(wù)。根據(jù)基層需求,建設(shè)功能齊全的聯(lián)動響應(yīng)系統(tǒng),為有關(guān)政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、氣象災(zāi)害防御重點單位等基層突發(fā)公共事件應(yīng)急體系提供預(yù)警信息接收、傳播和防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)動響應(yīng)服務(wù)。拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣象工作站和村氣象服務(wù)站在使用突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)開展突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)和防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)工作的應(yīng)用功能。利用微信小程序,采用移動應(yīng)用模塊,實現(xiàn)主要包括預(yù)警信息或服務(wù)信息接收及轉(zhuǎn)發(fā)、信息員與應(yīng)急責(zé)任人員管理、突發(fā)公共事件監(jiān)測及響應(yīng)情況上報、責(zé)任區(qū)共享信息查詢分析、響應(yīng)狀態(tài)監(jiān)控和留痕管理等應(yīng)用功能,實現(xiàn)與市級多部門決策服務(wù)模塊功能一致,為有關(guān)政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、氣象災(zāi)害防御重點單位等基層突發(fā)公共事件應(yīng)急體系提供預(yù)警信息接收、傳播和防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)動響應(yīng)服務(wù)。

3 應(yīng)用實例

2018年1月25日,受北方冷空氣影響,杭州出現(xiàn)大雪、暴雪天氣。杭州市氣象臺25日15時40分發(fā)布暴雪黃色預(yù)警后,啟動了基于位置的預(yù)警信息全媒體發(fā)布工作,電視、應(yīng)急廣播FM91.8電臺、杭州網(wǎng)、杭州發(fā)布、杭州政府網(wǎng)以及地鐵、公交站臺、交通路面、郵政網(wǎng)點、各大影院等956塊顯示屏按照要求開展了預(yù)警信息發(fā)布,向社會公眾發(fā)布預(yù)警信號,做好暴雪天氣的應(yīng)對工作。1月26日上午降雪減弱,暴雪黃色預(yù)警解除,11時26分杭州市氣象臺發(fā)布道路結(jié)冰黃色預(yù)警信號后,啟動了高架道路、高速出入城口、地鐵出入口等對交通組織影響較大區(qū)域的分區(qū)域預(yù)警全媒體發(fā)布工作,預(yù)警發(fā)布中心工作人員在發(fā)布平臺選擇上述發(fā)布范圍后,高架道路、高速出入城口顯示屏和地鐵站外顯示屏按照要求發(fā)布了道路結(jié)冰黃色預(yù)警,引導(dǎo)做好雨雪冰凍天氣的防御,社會各界反響良好(圖4)。

圖4 雨雪冰凍天氣預(yù)警全媒體發(fā)布服務(wù)效果

4 結(jié) 語

1)基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式實現(xiàn)兩大突破。一是真正實現(xiàn)預(yù)警發(fā)布從氣象、通訊等單一作戰(zhàn)向多部門共同推進(jìn)的轉(zhuǎn)變;二是由于實施了分類分級發(fā)布,確保了重大災(zāi)害性天氣預(yù)警信息發(fā)布的便捷化、精準(zhǔn)化,因而發(fā)布的信息更快、更及時。

2)基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式具有獨創(chuàng)性。形成了杭州全市統(tǒng)一的突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺,把便民服務(wù)終端、電視、手機短信、微博、微信、網(wǎng)站及LED電子顯示屏等各類信息傳播媒體、設(shè)施統(tǒng)一利用起來,可以按照應(yīng)急預(yù)案要求,提取指定區(qū)域,實現(xiàn)精準(zhǔn)、靶向發(fā)布。

3)通過基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式,并采用全國統(tǒng)一的接入號(12379),實現(xiàn)對預(yù)警信息發(fā)布與傳播資源的綜合利用,實現(xiàn)各級政府、各部門突發(fā)公共事件預(yù)警信息的互聯(lián)互通,實現(xiàn)突發(fā)公共事件預(yù)警信息統(tǒng)一、權(quán)威、準(zhǔn)確、及時向社會發(fā)布,實現(xiàn)與國家、省發(fā)布平臺的快捷下傳和上達(dá)。

4)基于位置的突發(fā)事件預(yù)警信息全媒體發(fā)布方式,特別是廣場、酒店、商城等社會資源顯示屏發(fā)布,因預(yù)警信息發(fā)布將一定程度上破壞原有顯示屏發(fā)布體系和網(wǎng)絡(luò)安全邊界(顯示屏自動讀取發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息),雖采用物聯(lián)網(wǎng)方式傳輸信息,但顯示屏用戶積極性仍不高、擔(dān)憂仍較多,需在后期的技術(shù)研發(fā)上改進(jìn)。