李帆 冀曉萍 程路

落實學校自主權、激發(fā)中小學辦學活力，越來越受到重視和關注。

習近平總書記在全國教育大會上指出，要深化辦學體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機活力。

2019年全國教育工作會議明確提出，今年要專門制定落實中小學自主權激發(fā)辦學活力的文件。

從黨中央的方向指引到政策落地，體現(xiàn)了對激發(fā)中小學辦學活力的決心和力度。

今年全國兩會期間，就如何轉變觀念、構建制度體系、激發(fā)中小學的辦學活力，兩會代表委員和教育界人士紛紛建言獻策。

矛盾看起來集中在學校，實際上是整個治理體系沒有理順

激發(fā)活力，首先要抓住影響學校辦學活力的“根子”。大家的觀點比較一致，集中在“評價導向不清晰、權力與責任邊界不清晰、管理方式滯后”等方面。

“評價”是辦學的指揮棒，也是學?；盍Φ摹翱傞_關”。

“一所學校到底辦得好還是辦得差，目前缺乏一定的質(zhì)量標準。沒有科學的標準，大家就直接拿分數(shù)、拿升學說事，因為這是看得見、摸得著的。這種單一、片面的教育評價導向，唯分數(shù)、唯升學，使得學校辦學左右為難，制約了學校辦學活力。”北京中學校長夏青峰認為。

全國人大代表、山東省教育廳一級巡視員張志勇表示贊同。他說：“有些地方政府的教育政績觀還不是很健全，比較片面，對教育管理主要著眼于考核升學率。教育政績觀急功近利，會讓教育短視，也把學校綁架到一個比較僵化的狀態(tài)?！?/p>

“權力與責任的邊界”決定了辦學的格局，也決定了學?；盍Φ摹翱臻g”。

一位校長曾大倒苦水：在校園里，只要學生出了一點事情，像擦破皮、摔傷，即便學校沒有任何過錯，也要負全責。

“單杠、雙杠等體育活動敢讓學生參加嗎？各種拓展活動敢開展嗎？研學旅行，學校敢?guī)е⒆幼叱鋈?？?/p>

“一旦產(chǎn)生擔心，我們的教育空間自然而然就縮小了?！毕那喾逭J為，主要原因是學校的安全責任邊界不清，需要進一步在法律法規(guī)上明確學校承擔責任的界限。

政府與學校之間的權力界限，同樣不清晰。越位缺位錯位不到位的現(xiàn)象時常發(fā)生，各類檢查、考核、評估，各種與教育教學無關的社會性事務太多，學校忙于應付，教師負擔太重。

“學校本應該有的很多自主權現(xiàn)在是缺位的，本來應該讓學校行使的很多權力，現(xiàn)在掌握在政府各個部門手里?！睆堉居绿岢?，這也是影響學校辦學活力的重要原因之一。

管理是辦學的引擎，也是影響學?；盍Φ年P鍵力量。

“目前，我們的管理多是單一科層式管理。主要是通過權力的科層配置進行行政制約和規(guī)范，強約束比較厲害，但學?；盍π枰晕铱臻g?！睆堉居路治龅馈?/p>

與科層式管理伴隨的，是管理方式的粗暴、簡單。

有校長反映：“現(xiàn)在對學校的管理，一是缺乏柔性，缺少方法，通常是開會;二是碎片式要求多，缺少基于專業(yè)的信任。”

全國人大代表、重慶謝家灣小學校長劉希婭認為：“現(xiàn)在看起來矛盾集中在學校，實際上是整個治理體系沒有理順的問題。希望通過‘放管服改革，把急功近利屏蔽在校門外，給學校辦學營造良好生態(tài)環(huán)境?！?h3>既要放權給學校，也要明晰“權力的邊界”

對“放管服”，張志勇有一段精彩的闡釋：

“放，就是給干事的人干事的權力;管，就是給干事的人保駕護航;服，就是給干事的人提供支持和幫助?！?/p>

在他看來，沒有現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，沒有到位的“放管服”，學校不可能有活力。學?；盍κ窃诂F(xiàn)代化治理體系下解放出來、保障出來、服務出來的。

什么權力該“放”給學校？

張志勇提出五個方面的學校自主權。

首先，用人自主權。表現(xiàn)在兩個方面：一是教師招聘，校長為了辦好學校要招聘最需要的教師;二是干部配置的權力。

其次，組織架構權。學校有活力，必須有充滿張力的組織保障。這涉及學校的機構設置和配置，讓學校根據(jù)自身辦學需要、活力進發(fā)需要和專業(yè)發(fā)展需要，設置和整合學校的機構。

再次，經(jīng)費使用權。在政府的公用經(jīng)費、財政撥款制度框架下，給學校的經(jīng)費，校長有沒有分配的權力，能不能根據(jù)學校改革的需要和事業(yè)發(fā)展的需要，把錢用在最想用的地方，這種自主權非常重要。

然后，分配權。要解決科學配置人力資源以調(diào)動積極性的問題，需要學校有多勞多得的分配權。盡管現(xiàn)在推進績效工資制度，但學校這方面的分配權還非常有限。

最后，學校的質(zhì)量靠課程和教學，需要有課程教學改革的自主權。即在國家課程框架內(nèi)，學校有沒有相關的課程整合權力。

為什么要把這些權力放給學校？

張志勇說，這是“按照教育規(guī)律，把相應的管理權歸還給教育的基本單位”。比如，現(xiàn)在學校的人事權不在教育系統(tǒng)，是在人力資源部門和編制部門。從人力資源的配置來講，一般是通過筆試和面試招聘教師。背后隱含的邏輯是，一個知識水平越高的人就越可能當一個好教師。

“但在互聯(lián)網(wǎng)時代、人工智能時代，這個邏輯不見得成立。未來，傳承知識只是教育的任務之-，道德養(yǎng)成、情感溝通、綜合素質(zhì)越來越重要。這對教師的人際溝通、人文素養(yǎng)要求更高。這個時候，需要挑選最適合與兒童打交道的人當教師，而不是分數(shù)最高的人當教師。”

“某個學科、某個年級最需要什么樣素質(zhì)的教師，學校當事者是最清楚的?！?/p>

夏青峰進一步呼吁：副校長的任命或者提名、中層干部的任命權是否可以給校長？是否可以打破編制與身份的限制，讓校長在人員經(jīng)費總量控制的前提下，面向社會自主聘任教師？校長能否在經(jīng)費總額控制基礎上自主確定預算方向與預算項目？在嚴格執(zhí)行相關法律規(guī)定的基礎上，是否可以給學校更多的自主采購權？

不過，張志勇也強調(diào)，要自覺有一個概念，“權力是有邊界的”。

邊界在哪里？

夏青峰認為，“關鍵在法律基礎上，在教育行政規(guī)定和學校章程的約束下，對用人、經(jīng)費使用等方面的機制、程序、監(jiān)督、責任追究作出明確規(guī)定，校長在框架內(nèi)實現(xiàn)自主用人、用錢”。

“做事的權力也是有界限的。學校所開展的一切活動都要符合黨的教育方針，符合教育發(fā)展規(guī)律與人才成長規(guī)律，符合區(qū)域社會發(fā)展的要求?！?/p>

教育部教育發(fā)展研究中心綜合研究部主任王烽認為：“現(xiàn)在不能再籠統(tǒng)地談放權了。放權不是直接放給校長，是放到學校。學校承接權力后，還要在利益相關者之間進行權力再分配?！?/p>

“如果沒有利益相關者參與，只是政府和學校之間的簡單放權，特別容易造成收收放放的循環(huán)怪圈。因為這個權力系統(tǒng)是封閉的，不是開放的。”

建立新的治理框架，創(chuàng)新監(jiān)管和服務

2019年全國教育工作會議上，教育部黨組書記、部長陳寶生在談到激發(fā)辦學活力時說：“對放下去的權力也不能搞‘自由落體，學校‘活起來不是不要規(guī)矩，要通過改革和法治的辦法，創(chuàng)新監(jiān)管和服務方式?！?/p>

這是新時代對教育管理部門提出的新要求。

“加強宏觀管理，減少微觀干預;加強間接指導，減少直接安排”是諸多受訪者的心聲。

張志勇認為，建立新的治理框架關鍵有兩點：

一是政府對學校的治理，首先要明確權力的邊界，要依法把給學校的權力規(guī)范清楚?！拔医ㄗh實行清單管理：其一權力清單，明確有哪些權力;其二負面清單，即禁止做什么;其三責任清單，政府所授予學校的公共服務職責是什么，必須要完成”。

二是管理方式要變革，要從行政化管理轉向專業(yè)化管理?！肮_化治理、第三方評價、百姓滿意度評價等，都可以成為新的管理方式”。

什么是公開化治理？以山東進行大班額考核為例，“山東的大班額考核是強利害考核，分值納入政府科學發(fā)展觀考核。山東省有1萬多所學校，省教育廳就算有三頭六臂也查不過來?！睆堉居抡f，今年3月起，山東將公開所有學校的最大班額是哪個班、有多少學生，讓全社會的老百姓去監(jiān)督。

山東省濰坊市教育局多年堅持“自我革新”，局長徐友禮有兩個觀點：“一方面，自覺擺正教育行政部門與學校的關系、學校與教師的關系、學校與學生及家長的關系。特別是遵守好契約精神，在對學校的考核、學校內(nèi)部崗位聘任、教學質(zhì)量評價等方面，在平等協(xié)商基礎上，發(fā)揮好參與的力量。另一方面，放權是放活而不是放任，更不是一放了之，必須加強監(jiān)管。這種監(jiān)管不是傳統(tǒng)的‘管本位，而是著重管住、管好底線。”

濰坊市教育局建立起重大決策協(xié)商聽證和會議文件效能評估制度，針對學校的檢查驗收、評比達標由原來的57項壓縮到7項，文件、會議下降了47.8%;堅持主管部門管底線、風險、規(guī)則、標準、程序，每年一度的學?？己耍攸c把住8個方面38項指標的“必須做好、不得出現(xiàn)”的辦學底線，在此基礎上考核改革創(chuàng)新，用民主、公開和強有力的黨的建設保證“放活而不甜”。

王烽建議，“可以采用項目式或者契約式的放權”。先由學校制訂提升計劃，等于學校與教育局進行約定。按照計劃，教育局把學校希望的權力放給學校。過一段時間，教育局再根據(jù)計劃進行評估，“這樣管理方式更個性，也更利于實現(xiàn)普遍的學校質(zhì)量提升”。

對于教育行政部門的服務，劉希婭呼吁：“更新管理理念，從過去的‘管住學校變成‘以學校為主體;根據(jù)學校的不同情況，提供相應的資源配置、組織支持和情感跟進;在學校改革遇到困難時，能組織專業(yè)力量給予指導和幫助。”她說，特別是當學校遭遇非教育教學類的困擾時，學校是非常無助的，期待相關部門能研究出一套科學的機制。

采訪中，很多受訪者也提到，放權的前提是有—支合格、甚至是優(yōu)秀的校長隊伍。否則，可能會出現(xiàn)學校不敢接、不愿接、接不好的情況。

“校長職級制”是大家提到最多的配套制度。

“有很多地方，遴選校長的權力在組織部門。用調(diào)配一般干部的方式去調(diào)配校長，是不行的。”王烽說，校長隊伍也要實現(xiàn)新陳代謝，回歸專業(yè)本色。

“從濰坊的探索實踐來看，應當牢固樹立依靠好校長、好機制辦出好教育的理念。”徐友禮介紹，濰坊的校長職級制由一系列制度組成，包括公開遴選、后備人才、職級評定、績效薪酬、任期交流、優(yōu)秀校長延期退職、教育局長任職資格等。目前，濰坊全市1137名校長全部按照業(yè)績、能力評定相應職級。

聚焦到專業(yè)活力的釋放上：尊重人，解放人，成就人

學?；盍H僅來源于放權嗎？

“一定不能誤解，認為激發(fā)活力就是學?？梢耘渲酶嗟呢斦Y源，能夠擴大辦學規(guī)模，能夠給教師更多的福利待遇。”全國政協(xié)委員、江蘇省錫山高級中學校長唐江澎說，“未來趨勢應該是在規(guī)范建立起來后，學校把心思和智慧都集中到辦學、聚焦到專業(yè)活力的釋放上。”

他理解，學校活力是“學生校園生活更為豐富，姿態(tài)更為多樣，樣態(tài)更為鮮活;教師發(fā)展更為充分，有著學者般的成長氛圍;課程不斷優(yōu)化，學校品位不斷提升”。

學校有活力的關鍵，是每個教師、學生都有活力。

夏青峰總結自己帶領學校團隊的心得體會：“要充分調(diào)動師生的積極性、主動性、創(chuàng)造性，促進他們的自主成長?！?/p>

“學校管理中，首先是規(guī)定底線，有哪些東西是不可以觸碰的;其次是價值引領，不斷引領師生確立自己的志趣，每個人心中都有夢想;再次是分層激勵，根據(jù)不同的人群，形成不同的目標引領和獎勵措施;最后是精準支持，以師生成長過程中的困難、問題為導向，根據(jù)不同人不同情況提供有效的支持?！?/p>

劉希婭所在的重慶謝家灣小學從課程改革入手，激發(fā)教師的專業(yè)活力和職業(yè)成就感。

她笑言，外面誤傳教師被關在學校里，一個假期搞出一套校本教材?！皩嵡槭鞘裁?？每天我都得催著老師趕緊下班，每天有好多人自發(fā)留下來加班、研發(fā)課程，因為他們能找到一種專業(yè)的價值感、成就感，愿意去琢磨。我們學校十幾年來沒有一個老師做有償家教，他們在學校沉心靜氣，然后看著孩子改變，感覺很有價值。很多同行也來借鑒、共同研究，他們覺得自己在專業(yè)上也有話語權。”

學校做的就是給教師專業(yè)發(fā)展搭建平臺，為他們創(chuàng)造體驗專業(yè)成就感的機會和氛圍。

“還有一點，學校每一項重大決策都是由教代會決定的。關系教師切身利益的事情，大家共同決策?！?/p>

盡管校長治校風格千差萬別，但也不是無規(guī)律可循。張志勇總結為三句話：尊重人、解放人、成就人?！艾F(xiàn)代學校制度建設、激活學校辦學活力，其出發(fā)點都源于這三個規(guī)律”。

當下，在要求既嚴守標準與規(guī)范、又依法有序開展工作的環(huán)境中，這三個規(guī)律如何發(fā)揮作用，學校活力又如何得以最大煥發(fā)？

“一個沒有秩序、沒有約束的環(huán)境，是沒有辦法進行改革創(chuàng)新的?！睆堉居抡f，依法治教、底線管理、規(guī)范辦學，不是在約束改革，而是在為改革創(chuàng)造空間。底線之上，就是創(chuàng)造的空間、改革的空間和施展個人才華的空間。在這個空間里，學校尊重每個人，解放每個人的創(chuàng)造性，成就每個人的事業(yè)，學校自然便會充滿生機與活力。