作者簡(jiǎn)介：趙奉軍，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。現(xiàn)任杭州師范大學(xué)阿里巴巴商學(xué)院副教授，兼任復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心研究員和南京大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究中心研究員。主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在前期專欄中，筆者曾談到我國(guó)的土地制度極富有中國(guó)特色。在這種制度下，個(gè)人無(wú)論是市民還是農(nóng)民，都不能獲得土地的所有權(quán)。不過(guò)，雖然不能獲得土地所有權(quán)，但是土地的收益權(quán)尤其是增值收益，至少在城市，基本上是歸屬居民個(gè)人的。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施的改善和人均收入的提高，一些地段身價(jià)百倍，一部分居民由此獲得的財(cái)產(chǎn)性收入高得嚇人。但在城市的近郊農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)地及用途轉(zhuǎn)變后的增值收益究竟如何分配，一直是個(gè)難題。

從理論上看，農(nóng)地原有用途和轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后的價(jià)格決定機(jī)制是完全不一樣的。前者由農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格決定，而后者由節(jié)約的通勤或運(yùn)輸成本決定。而農(nóng)產(chǎn)品基本上是生活必需品，其需求價(jià)格和收入彈性都很低。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口及收入增加帶來(lái)的需求上升，農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地的價(jià)格也會(huì)上漲，但漲幅遠(yuǎn)比不上用途轉(zhuǎn)變后的農(nóng)地。而傳統(tǒng)的看法是，地主對(duì)土地價(jià)值的提高尤其是用途轉(zhuǎn)變后的農(nóng)地價(jià)格提高幾乎沒有貢獻(xiàn)，按照穆勒的說(shuō)法是：“地主即使在睡覺時(shí)，土地價(jià)格都在上漲”。這看上去是很不公平的，應(yīng)該通過(guò)政策性手段來(lái)捕獲這種增值而不能任由地主支配。從英國(guó)的穆勒到美國(guó)的亨利·喬治再到我國(guó)的孫中山，都有這種思想。其中亨利喬治明確提出了“單一土地稅”的想法和政策，希望通過(guò)這種稅收最終實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有“漲價(jià)歸公”的主張。

應(yīng)該說(shuō)社會(huì)主義國(guó)家土地公有制，從根本上消除了土地食利階層，在土地制度層面建立了漲價(jià)歸公的制度基礎(chǔ)，有學(xué)者稱之為“世界上最先進(jìn)的土地制度”。但理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。如前所述，城市居民賣房過(guò)程中的巨額增值收益何時(shí)歸過(guò)公？連20%的增值稅事實(shí)上都做不到，何來(lái)全部“漲價(jià)歸公”？原因無(wú)他，存量利益調(diào)整，無(wú)論是地還是房，都是相當(dāng)困難的，這是中國(guó)改革的一個(gè)教訓(xùn)。即使將來(lái)城市住房普遍征收房產(chǎn)稅，也只能做到部分實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”（按照每年1%的稅率和5%的年利率，房產(chǎn)的20%的產(chǎn)權(quán)其實(shí)已經(jīng)歸屬政府，相應(yīng)的漲價(jià)部分的20%也歸屬政府）。所以，真正實(shí)現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”的其實(shí)是城市的增量用地。

城市的增量用地從哪里來(lái)？除了少部分城市內(nèi)部土地整治收儲(chǔ)，絕大部分來(lái)自城市近郊的農(nóng)地。城市近郊的農(nóng)地，在城市規(guī)模擴(kuò)大后土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這種價(jià)格的上漲幅度其實(shí)遠(yuǎn)高于城市CBD的漲幅。由于1998年的土地管理法的規(guī)定，農(nóng)地只能由政府壟斷征收，支付價(jià)格按照原有用途補(bǔ)償。由此造成了巨大的紛爭(zhēng)。

支持者認(rèn)為土地按照原有用途補(bǔ)償天經(jīng)地義，農(nóng)民不應(yīng)該奢望獲得土地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益，并且只有按照原有用途補(bǔ)償，政府才能捕獲增值收益用于公共設(shè)施和城市建設(shè)。比如武漢大學(xué)賀雪峰教授就認(rèn)為：“中國(guó)在快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，就可以相對(duì)輕松地征地，就可以將農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益用作公共財(cái)政來(lái)建設(shè)良好的讓所有人都受益的基礎(chǔ)設(shè)施，從而也就真正可以做到“地盡其利、地利共享”。這種土地制度是“世界上最先進(jìn)的土地制度，征地制度如果要進(jìn)行修改的話，只需要打一些小補(bǔ)丁完善一下就好，完全沒有必要大修”。

這種觀點(diǎn)我想地方政府是非常受用的。但這里面有諸多問(wèn)題：

第一，是否需要考慮公平？既然城市居民的房產(chǎn)近20年都沒有做到漲價(jià)歸公，為何如此厚此薄彼？我們可以在實(shí)證上論證為何在農(nóng)地征收上能做到漲價(jià)歸公，又為何在城市做不到漲價(jià)歸公。做不到公平對(duì)待可能情有可原，但給這種不公平定性為“世界上最先進(jìn)的土地制度”是不是“過(guò)度自信”了？

第二，即使按照效率優(yōu)先，兼顧公平或者干脆說(shuō)這種制度帶來(lái)了城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，實(shí)踐證明其最先進(jìn)也是有問(wèn)題的。這是典型的錯(cuò)誤歸因。兩件事物同時(shí)或前后發(fā)生，并不能有效證明現(xiàn)行土地制度就是最優(yōu)或“最先進(jìn)的”。如果不是這樣一種土地制度，中國(guó)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就一定沒有今天的成就？歷史和現(xiàn)實(shí)都不能假設(shè)，我們沒法知道反事實(shí)推論的結(jié)果，但至少?gòu)膰?guó)際比較來(lái)看，答案也是可疑的？

第三，由于地方政府壟斷征收，農(nóng)地入市實(shí)際上只有一個(gè)合法的出口就是被征收，即使是不考慮用途轉(zhuǎn)變的收益，買方壟斷下的價(jià)格也不是市價(jià)。地價(jià)低于市價(jià)會(huì)帶來(lái)更多的土地需求，那地方政府作為一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”肯定多征地，學(xué)界這么多年來(lái)反思“人口城鎮(zhèn)化”遠(yuǎn)低于“土地城鎮(zhèn)化”，這也是一個(gè)重要原因。如果真正做到了“地盡其利，地利共享”，又怎么會(huì)出現(xiàn)筆者在前期專欄中所提到的某些地區(qū)需要1000多年才能解決農(nóng)民工市民化的尷尬？

第四，作為個(gè)人和集體的農(nóng)民究竟有沒有“不賣”的權(quán)利？在賀雪峰教授看來(lái)，“中國(guó)土地本來(lái)就是公有制的，任何人都沒有權(quán)利不同意土地征收。”這可能也有爭(zhēng)議。因?yàn)橹袊?guó)的公有制是兩種公有制并存，征收集體農(nóng)地時(shí)，如果集體中的任何個(gè)人都沒有權(quán)利反對(duì)征收，那集體作為一個(gè)整體有沒有權(quán)利反對(duì)？如果也沒有權(quán)利，那集體所有究竟在哪里體現(xiàn)呢？我記得周其仁教授在評(píng)述相關(guān)問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為農(nóng)民有“不賣”的權(quán)利。正因?yàn)橛胁毁u的權(quán)利，那補(bǔ)償就要讓農(nóng)民覺得值。至于這個(gè)補(bǔ)償究竟是多少才讓農(nóng)民覺得值，那需要雙方平等協(xié)商。對(duì)于公共項(xiàng)目協(xié)商不成的可以走司法途徑裁決。

我們要承認(rèn)，在一個(gè)政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府充當(dāng)著制度變革的發(fā)動(dòng)機(jī)。包括土地制度在內(nèi)的任何制度如果無(wú)法獲得政府的支持或首肯，要改革幾乎是不可能的。即使是我們引以為傲的小崗村的承包制，稱之為農(nóng)民首創(chuàng)，但如果細(xì)究歷史，也與當(dāng)時(shí)政治層面的新變化有關(guān)。政府的目標(biāo)是多元的，有穩(wěn)定的大局和社會(huì)安定、也有財(cái)政收入、還有土地資源的合理配置、甚至有地方政府官員的政績(jī)。目前這種所謂的“世界上最先進(jìn)的土地制度”僅僅是方便了政府捕獲土地增值，僅此而已。也正因?yàn)槿绱?，政府改革土地制度的?dòng)力不足。學(xué)者的使命不是為此給政府提供安慰劑，而是指出改革的方向和空間。要知道，這種土地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益處理并不僅僅是中國(guó)一國(guó)遇到的問(wèn)題，橫向國(guó)際比較來(lái)看，在實(shí)踐層面，針對(duì)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益分配，也出現(xiàn)了“土地發(fā)展權(quán)”和“土地發(fā)展稅”（developmenI land tax）之類的概念和做法。另外，權(quán)利這種東西本身是演化的，在過(guò)去的實(shí)踐中事實(shí)上沒有的權(quán)利在未來(lái)完全有可能出現(xiàn)，與時(shí)俱進(jìn)，才能永葆先進(jìn)。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，2015年開始，國(guó)家在33個(gè)地區(qū)實(shí)施“三塊地”制度改革，其中一塊地就涉及到農(nóng)地征收的補(bǔ)償問(wèn)題，同時(shí)第二塊地集體建設(shè)用地入市也涉及到破除地方政府壟斷征收的問(wèn)題。農(nóng)地征收已經(jīng)不再是以往嚴(yán)格按照原有用途農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的若干倍，而是在縮小征地范圍的同時(shí)引入了協(xié)商機(jī)制，雖然仍然是“按照被征收土地的原用途”，但現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)“兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人合理風(fēng)險(xiǎn)土地增值收益，給予公平合理補(bǔ)償”。在集體建設(shè)用地人市方面也有了大動(dòng)作，包括近兩年在全國(guó)10多個(gè)城市實(shí)施的集體建設(shè)用地作為租賃房入市等。改革的方向是同地同權(quán)同價(jià)。在新修訂的《土地管理法》（征求意見稿）中，這些做法都將會(huì)上升到法律條文。筆者對(duì)此當(dāng)然樂(lè)觀其成，畢竟完全寄托于政府征收既不公平也未必有效率，還是要發(fā)揮兩個(gè)積極性（政府的和市場(chǎng)的）。在集體用地入市過(guò)程中，政府主要通過(guò)稅費(fèi)或市地重劃的形式來(lái)部分實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”從而為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資，而不再通過(guò)“中間商賺差價(jià)”。政府角色的變化將有助于提高土地資源的配置效率，并有助于實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。