張 超，廖玉芳，肖鐵英

(湖南省氣象科學(xué)研究所 氣象防災(zāi)減災(zāi)湖南省重點實驗室,湖南 長沙 410118)

0 引言

中國是世界上自然災(zāi)害種類較多、活動較頻繁、危害較嚴(yán)重的國家之一，其中氣象災(zāi)害所造成的經(jīng)濟損失占自然災(zāi)害造成經(jīng)濟總損失的71%左右,居自然災(zāi)害首位[1]。在快速城市化和全球氣候變化背景下，各類災(zāi)害發(fā)生頻次與破壞力加劇[2], 如何提升重大氣象災(zāi)害的防御與應(yīng)對能力，是各界重點關(guān)注的問題。

李貴鮮[3]指出要增強責(zé)任意識，強化綜合防御，形成政府和社會共擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)工作的新格局。崔和平[4]從法律法規(guī)、政府的角度提出，要建立現(xiàn)代化管理模式、發(fā)展新型社會安全保障，來構(gòu)建災(zāi)害防御及救援體系。祝燕德等[5]通過對2008年冰雪災(zāi)害預(yù)警與響應(yīng)過程的回顧，指出部門預(yù)警、政府牽頭，部門聯(lián)動、全民參與仍是目前抗災(zāi)救災(zāi)的有效方式，并根據(jù)當(dāng)前的抗災(zāi)救災(zāi)體系存在的缺陷提出了建立氣象災(zāi)害防御體系的基本架構(gòu)。2010年，為加強氣象災(zāi)害的防御，避免、減輕氣象災(zāi)害造成的損失，保障人民生命財產(chǎn)安全，國務(wù)院頒布了《氣象災(zāi)害防御條例》[6]。隨后，山東、浙江、廣東、上海等省從政府主導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、氣象災(zāi)害敏感單位主體責(zé)任等方面著手，完善了氣象災(zāi)害防御責(zé)任體系，頒布了適應(yīng)各省的氣象災(zāi)害防御條例，引導(dǎo)和鼓勵社會多元主體廣泛參與氣象災(zāi)害防御工作[7-9]。2018年廣東省政府為了加強對電力、交通、車站、學(xué)校、景區(qū)等氣象災(zāi)害防御重點單位的管理，頒布了《廣東省氣象災(zāi)害防御重點單位氣象安全管理辦法》[10]，通過確定重點單位，提高重點單位氣象災(zāi)害風(fēng)險防范意識，以點帶面增強全社會抵御氣象災(zāi)害的綜合防御能力，進一步完善了相應(yīng)部門間的快速聯(lián)動機制。許多專家[11-15]也在一些氣象災(zāi)害應(yīng)對的實戰(zhàn)中總結(jié)出了許多經(jīng)驗和教訓(xùn)，為進一步提升災(zāi)害應(yīng)對能力提出了很好的思路和建議。

本文詳細(xì)回顧和分析2018年12月27日至2019年1月2日湖南出現(xiàn)的大范圍持續(xù)性低溫雨雪冰凍天氣的應(yīng)對過程，并在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)成功應(yīng)對此次過程的經(jīng)驗，為今后的重大氣象災(zāi)害應(yīng)對工作提供科學(xué)依據(jù)和有效支撐。

1 低溫雨雪冰凍天氣過程影響概述

(1)低溫雨雪冰凍天氣過程概述

2018年12月27日至2019年1月2日，湖南出現(xiàn)大范圍低溫雨雪冰凍天氣，降雪縣(市)達87.6%，其中59.8%的縣(市)達大雪，24.1%的縣(市)為暴雪，累計最大降雪量24.8mm(臨湘)，其中12月29日晚到30日的暴雪天氣為2011年以來最強，強降雪主要集中在湘北；85.5%的縣(市)出現(xiàn)積雪(圖1)，湘中以北大部分地區(qū)最大積雪深度在8cm以上，洞庭湖區(qū)的南縣積雪深度達20cm(12月30日)。省內(nèi)62.9%的縣(市)出現(xiàn)冰凍(圖2)，15.5%縣(市)達中等冰凍強度標(biāo)準(zhǔn)[16],冰凍主要出現(xiàn)在湘中及以南地區(qū),郴州市冰凍持續(xù)時間最長(6d)，汝城縣電線積冰厚度最厚(10mm)。過程最低氣溫湘東南-3℃～-1℃，其他地區(qū)-6℃～-4℃，其中湘北局部-8℃～-6℃(臨澧，-8.3℃，12月30日)，張家界、石門、慈利等15縣(市)日最低氣溫達到《湖南極端冰凍事件監(jiān)測方法與判別標(biāo)準(zhǔn)》(DB43/T 838—2013)。

圖1 2018年12月27日至2019年1月2日湖南各縣(市)最大積雪深度Fig.1 Distribution of maximum snow cover depth in Hunan from Dec.

圖2 2018年12月27日至2019年1月2日湖南各縣(市)冰凍等級Fig.2 Distribution of frozen grade in Hunan from Dec.27, 2018 to Jan.2, 2019

(2)低溫雨雪冰凍天氣的影響

根據(jù)湖南省民政廳統(tǒng)計，此次過程造成全省13個市(州)71縣(市、區(qū))不同程度受災(zāi)(郴州除外)，受災(zāi)人口77.85萬人，緊急轉(zhuǎn)移安置人口3994人，需緊急生活救助人口38911人，農(nóng)作物受災(zāi)面積56.76千公頃，絕收4.25千公頃，倒房53戶129間，嚴(yán)重?fù)p房95戶233間，直接經(jīng)濟損失6.01億元，其中農(nóng)業(yè)損失3.53億元。全省27條高速公路、15條國省干道出現(xiàn)積雪或結(jié)冰，7條主干道被迫實行臨時交通管制，京港澳高速岳陽段通行緩慢，332個收費站一度被迫臨時交通管制(只出不進)，民航部門啟動藍(lán)色預(yù)警，黃花機場、桃源機場、邵陽機場相繼短暫停飛，長沙高鐵南站35列動車組列車晚點10分鐘以上，10趟列車被迫停運。

2 低溫雨雪冰凍天氣應(yīng)對回顧

2.1 氣象預(yù)報預(yù)警服務(wù)

(1)預(yù)報

湖南省氣象局12月24日發(fā)布《氣象專題報告》，指出“自27日開始有一次低溫雨雪冰凍天氣過程”。26日發(fā)布《重大氣象信息專報》，明確“受強冷空氣影響，27日晚至31日湖南將出現(xiàn)大范圍低溫雨雪冰凍天氣，最低氣溫降至-4℃左右，湘中以北部分地區(qū)將出現(xiàn)大雪，局地暴雪”。27日再次發(fā)布《氣象專題報告》，特別強調(diào)“最強時段為29日晚～30日，湘中以北部分地區(qū)將出現(xiàn)大雪，局地暴雪”。并從26日開始，每日滾動發(fā)布《氣象專題報告》報送省委、省政府、省應(yīng)急管理廳及相關(guān)單位，對持續(xù)低溫雨雪冰凍天氣過程進行跟蹤服務(wù)。

(2)預(yù)警

2018年12月27日20時至2019年1月2日，湖南省氣象部門共發(fā)布低溫雨雪冰凍橙色預(yù)警5期、暴雪黃色預(yù)警1期、大霧藍(lán)色預(yù)警1期。通過省級突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)12379發(fā)送通道，向省內(nèi)相關(guān)責(zé)任人發(fā)送預(yù)警短信119批次41.58萬人次，聯(lián)合三大運營商向社會公眾群發(fā)預(yù)警信息共計2608萬人次，首席預(yù)報員接受省級媒體采訪17次，通過湖南氣象網(wǎng)、湖南省天氣微博每日滾動發(fā)布全省天氣實況。

2.2 應(yīng)急響應(yīng)啟動與解除

12月28日10時湖南省氣象局啟動氣象災(zāi)害(低溫雨雪冰凍)Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，29日16時提升至Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)，31日10時調(diào)整為Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)；12月31日17時，省應(yīng)急廳、省減災(zāi)辦根據(jù)《湖南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，啟動湖南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急Ⅳ級響應(yīng)。2018年1月3日9時解除氣象災(zāi)害(低溫雨雪冰凍)Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。

2.3 省委、省政府主導(dǎo)

12月26日，副省長在湖南省氣象局向省委省政府報送的《重大氣象信息專報》上作出批示，要求氣象部門及時提供準(zhǔn)確的預(yù)報，各地各部門及早安排加強防范，以最大限度減輕災(zāi)害損失。同日省安委辦、省應(yīng)急管理廳緊急下發(fā)《關(guān)于進一步做好今冬明春低溫雨雪冰凍災(zāi)害天氣防范工作的通知》。28日晚，湖南省省委副書記、省長到省高速公路集團全省高速聯(lián)網(wǎng)運行監(jiān)測指揮中心，督導(dǎo)調(diào)度全省低溫雨雪冰凍天氣防范應(yīng)對工作，要求各級各部門強化風(fēng)險預(yù)警預(yù)判，快速反應(yīng)、系統(tǒng)施策，確保交通安全、消防安全、能源安全、生產(chǎn)安全和民生安全，并率隊赴基層檢查沿路各地道路保暢、民生保安情況。30日上午，省委書記赴省公安廳指揮情報中心了解全省道路交通安全情況，召開全省市州委書記(市州長)視頻會議調(diào)度全省抗擊冰雪工作，并通過視頻連線慰問勉勵奮戰(zhàn)在應(yīng)對雨雪冰凍災(zāi)害一線的交警、路政人員和廣大干部群眾；省委常委、常務(wù)副省長到省政府總值班室，通過視頻系統(tǒng)了解各市州和應(yīng)急、氣象、交警、高速公路、機場、電力等省直有關(guān)部門應(yīng)對工作情況，調(diào)度部署全省抗擊冰雪工作。31日上午省政府組織召開應(yīng)急視頻調(diào)度會，實行抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)工作協(xié)同推進。

2.4 部門聯(lián)動

12月26日下午，湖南省氣象局組織召開氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)部門聯(lián)動會議，省政府總值班室、省應(yīng)急管理廳、省公安廳交警總隊、省高速公路集團有限公司等10個部門參加會議，對即將來臨的低溫雨雪冰凍天氣過程可能帶來的影響進行會商研判，編發(fā)《氣象災(zāi)害防御部門聯(lián)動簡報》。自此，氣象局各業(yè)務(wù)單位根據(jù)決策部門的需求，制作發(fā)布《重大氣象信息專報》《氣象專題報告》《氣象災(zāi)害預(yù)警》《湖南省氣象災(zāi)害監(jiān)測》等多樣化氣象服務(wù)產(chǎn)品，每天通過“氣象防災(zāi)部門聯(lián)絡(luò)”等微信群向交通、高速、交警、電力等部門發(fā)送最新的天氣實況和預(yù)報信息的同時，針對性地開展各類專業(yè)專項氣象服務(wù)，例如：向保險公司、鐵路部門發(fā)布《保險重大天氣專題預(yù)報》《高鐵重大天氣專題預(yù)報》，通過微信服務(wù)群第一時間提供最新的天氣實況、預(yù)報信息并及時解答客戶咨詢；向交通、高速發(fā)布《交通氣象服務(wù)專題》，特別提示高海拔地區(qū)的路段、橋梁、隧道洞口路段的結(jié)冰影響；向省電力總公司、水電公司、水庫、水利發(fā)布《電力行業(yè)重大天氣專題預(yù)報》；聯(lián)合湖南衛(wèi)視、經(jīng)視等媒體開展抗擊冰雪系列宣傳活動，電視頻道全天字幕滾動提示，推出專題節(jié)目45期，依托芒果V視頻開展“迎戰(zhàn)風(fēng)雪溫暖跨年”網(wǎng)絡(luò)直播4次，瀏覽量超過28萬。省交警總隊、省民政廳、省工業(yè)和信息化廳每天定時在群內(nèi)反饋全省道路通行、最新災(zāi)情、電線線路覆冰等情況，做實互聯(lián)互通，信息共享。

省應(yīng)急管理廳啟動視頻會商機制，每日組織氣象、交通、交警等部門加強低溫雨雪冰凍天氣的預(yù)測分析、研判，定時連線市州調(diào)度災(zāi)情，會商應(yīng)對措施。為降低因受大范圍冰雪天氣影響，多趟高鐵晚點所帶來的旅客滯留風(fēng)險，迅速作出部署，緊急安排給長沙、岳陽、株洲、衡陽、郴州、湘潭、婁底、邵陽、懷化等市政府發(fā)函，商請各地政府安排部署省內(nèi)9市9縣落實屬地高鐵站至市內(nèi)公共交通工具延時運行，確保旅客不因交通問題滯留高鐵站。

公安部門加強應(yīng)急指揮，全面落實包保責(zé)任制，重點關(guān)注全省高速公路危險物品運輸車輛和7座以上客運車輛運行安全。僅30日大雪當(dāng)天，全省出動警力3900余人，警車9870臺次，啟動交警執(zhí)法站703個，設(shè)置臨時執(zhí)勤點2071個，全力以赴保暢通。至31日下午，全省陸續(xù)解除臨時交通管制，未發(fā)生較大以上交通事故。

交通運輸部門緊急調(diào)用6.1萬個麻袋、1411臺機械車輛、近萬件救生衣，7843噸砂石備用。

29日湖南電網(wǎng)負(fù)荷首次突破三千萬大關(guān)，國網(wǎng)湖南電力迅速應(yīng)對，累計投入12800余人次、車輛2600余臺次開展冰情觀測、特巡和搶修；出動179個固定哨人員、啟用1485個流動哨，24小時監(jiān)視冰情，部分地區(qū)因災(zāi)斷電問題經(jīng)過搶修迅速得到解決。

省消防救援總隊緊急動員全省消防隊伍，全面啟動應(yīng)急戰(zhàn)備狀態(tài)，提前備好了應(yīng)急隊伍、車輛、裝備、物資。全省礦山、?；葘I(yè)救護隊和各民間救護隊伍也積極投入當(dāng)?shù)乇┓婪稇?yīng)對中。

長沙市教育局緊急把《關(guān)于進一步做好新一輪強冷空氣及低溫雨雪天氣應(yīng)對準(zhǔn)備工作的通知》下發(fā)到所有學(xué)校。區(qū)縣(市)教育局視情況調(diào)整本區(qū)域全部或部分學(xué)校的作息時間和2019年元旦放假時間，對學(xué)生確因天氣原因不能按時上課不追究遲到或曠課責(zé)任。

各地志愿者也迅速行動，據(jù)湖南省文明辦不完全統(tǒng)計，僅12月30日，全省有1萬多支志愿者隊伍，超過45萬名志愿者，冒著大雪和嚴(yán)寒，奔赴抗擊冰雪第一線。

湖南交警發(fā)出提醒：根據(jù)天氣情況，請理性考慮出行計劃，盡量減少不必要的出行!

3 成效與經(jīng)驗

3.1 成效

暴雪冰凍與元旦假期同至，人流、車流量增加和能源需求、物質(zhì)需求的增加，必然對災(zāi)害影響產(chǎn)生放大作用，增加防范難度[17]。但由于應(yīng)對科學(xué)，通過了歲末年初這場冰冷的“暴雪大考”，湖南人交上了一張“溫暖答卷”。

一是確保了交通安全、消防安全、能源安全、生產(chǎn)安全和民生安全。此次低溫雨雪冰凍過程未造成大面積交通阻斷、未發(fā)生較大安全生產(chǎn)事故、大雪期間沒有接報旅游安全事件。部分地區(qū)因災(zāi)斷電問題經(jīng)過搶修迅速得到解決，12月31日下午長沙城區(qū)主干道全部暢通。2019年1月1日救援物質(zhì)運抵受災(zāi)最重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組等。

二是有效減輕了災(zāi)害影響。表1給出了2018年湖南出現(xiàn)的4次低溫雨雪冰凍天氣過程的影響結(jié)果，可以看出：1月24—31日的過程與本次過程在持續(xù)時間、影響范圍以及冰雪強度上比較接近，屬于同一強度的災(zāi)害過程，而且此次過程的降雪強度和積雪程度較之更甚，但造成的受災(zāi)人口和直接經(jīng)濟損失均不及1月24日—31日過程的一半，農(nóng)作物的受災(zāi)面積減少量更大，更值得提及的是本次過程無因災(zāi)死亡(含失蹤)人員。

表1 2018年4次雨雪冰凍天氣過程對比

3.2 經(jīng)驗

將此次低溫雨雪冰凍天氣按積雪、冰凍嚴(yán)重程度(范圍、強度)作為影響程度劃分為1、2、3、4級；將氣象服務(wù)方式作為服務(wù)導(dǎo)向作數(shù)字化處理：發(fā)布《氣象專題報告》為“1”，發(fā)布《重大氣象信息專報》及召開部門聯(lián)動會為“2”，啟動氣象災(zāi)害(低溫雨雪冰凍)Ⅳ級為“3”，提升氣象災(zāi)害(低溫雨雪冰凍)Ⅳ級為Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)為“4”。將政府主導(dǎo)劃分為2個階段：分管省領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)為“2”，省主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)為“3”。將部門聯(lián)動按部門聯(lián)動啟動、社會參與(部門、公眾參與)數(shù)字化成2、3，繪制成綜合圖(圖3)。可以看出有以下5個關(guān)鍵點。

圖3 低溫雨雪冰凍災(zāi)害應(yīng)對時序圖Fig.3 Time sequence diagram of the response of freezing rain and snow disaster

一是行動早。氣象部門服務(wù)早、政府主導(dǎo)早、部門聯(lián)動早。災(zāi)害性天氣從12月27日晚上開始自北向南發(fā)生發(fā)展，29日晚—31日上午為最強時段。氣象部門服務(wù)始于24日，政府主導(dǎo)部門聯(lián)動始于26日，防御行動較災(zāi)害性天氣發(fā)生時間早近2天。

二是應(yīng)對科學(xué)。省委、省政府針對災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后3個階段采取不同的主導(dǎo)方式，在災(zāi)害性天氣發(fā)生前的關(guān)注期由分管省領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)(預(yù)防)，災(zāi)害臨發(fā)期由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)(防災(zāi)、減災(zāi))，災(zāi)害發(fā)生期省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)(防、抗、救結(jié)合)，災(zāi)害減弱期由分管省領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)(救災(zāi))。

三是溝通到位。部門聯(lián)動會做實了部門間的互聯(lián)互通，信息共享；部門會商增強了冰雪災(zāi)害應(yīng)對措施的針對性；媒體的宣傳報道密切了政府與民眾的溝通，有利于減少公眾出行和激發(fā)眾多的志愿者參與到冰雪災(zāi)害防御中；省級突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的建立與使用、三大運營商的參與，大大增強了預(yù)警信息傳播的時效性和廣泛性。

四是服務(wù)方式創(chuàng)新。氣象部門根據(jù)災(zāi)害性天氣發(fā)生時間和強度選擇了不同的服務(wù)方式：首先是通過《氣象專題報告》向決策層進行服務(wù)，進而通過《重大氣象信息專報》、部門聯(lián)動會向決策層和聯(lián)動部門進行服務(wù)，在災(zāi)害發(fā)生前通過啟動應(yīng)急響應(yīng)向決策層、聯(lián)動部門、公眾進行服務(wù)，在災(zāi)害發(fā)生中通過預(yù)警、預(yù)警信號、各類針性專題材料服務(wù)于社會。

五是預(yù)報預(yù)警精細(xì)準(zhǔn)確。12月27日晚的冰凍、29-30日的大到暴雪與冰凍，湘中以北的雪、湘中以南的冰凍均是如約而至，為冰雪災(zāi)害防御應(yīng)對提供了重要的科學(xué)依據(jù)。

4 結(jié)論

在此次抗擊低溫雨雪冰凍災(zāi)害中，湖南省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮、綜合協(xié)調(diào)，氣象部門精準(zhǔn)預(yù)警預(yù)報，部門間有效聯(lián)動，各社會組織(單位)廣泛協(xié)同，廣大公眾積極參與配合，災(zāi)害應(yīng)對取得了很好的成效，獲得了寶貴的經(jīng)驗，為今后的災(zāi)害應(yīng)對工作提供了很好的范例。同時，我們也要看到在重大氣象災(zāi)害的應(yīng)對和防御中，獲取的災(zāi)情信息精細(xì)化程度較低，特別是農(nóng)、林損失很少能精細(xì)到鄉(xiāng)村，精細(xì)到作物和林類，這些信息的積累是提升災(zāi)害風(fēng)險防范能力研究的基礎(chǔ)，通過發(fā)展高分衛(wèi)星災(zāi)害監(jiān)測技術(shù)可能是解決災(zāi)情精準(zhǔn)性獲取問題的一種有效途徑。