陳科霖

摘 要：列寧晚年所著的系列反思文章作為其政治遺囑，為完善無產(chǎn)階級政黨的黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督制度及紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提供了有益借鑒。列寧晚年權(quán)力制約監(jiān)督思想的核心是改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，從而實現(xiàn)對權(quán)力的有效控制。借鑒列寧的相關(guān)思想，當(dāng)前黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察體制的優(yōu)化路徑主要有：科學(xué)認(rèn)識和辯證處理鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)威與加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督之間的關(guān)系；進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)委的相對獨立作用；建立健全重大決策的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；開展廉政風(fēng)險管理，建立權(quán)力制約監(jiān)督的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：列寧；權(quán)力制約監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察；權(quán)力結(jié)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號：A82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2019）01-0078-06

黨的十九大報告指出，要“增強(qiáng)黨自我凈化能力”“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，并“深化國家監(jiān)察體制改革”。黨紀(jì)作為對黨員干部有效的制約制度，是國法監(jiān)督的“前哨”。紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)，違法必先違紀(jì)，因而黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督體制的改革與優(yōu)化便成為廉政治理長效機(jī)制的重要制度保障。列寧在晚年對黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的理論構(gòu)想對當(dāng)前我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革實踐有重要的借鑒價值與指導(dǎo)意義。

一、列寧晚年的權(quán)力制約監(jiān)督思想及其貢獻(xiàn)

列寧在進(jìn)入晚年后，特別是在去世的前一年，對黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督的設(shè)計尤為重視，他在生命最后時期的著作中，開展了大量的對黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，特別是無產(chǎn)階級政黨黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督及監(jiān)察體制改革方面的理論探索?！督o代表大會的信》（1922年12月23日）、《關(guān)于賦予國家計劃委員會以立法職能》（1922年12月27日）、《論我國革命》（1923年1月16日和17日）、《我們怎樣改組工農(nóng)檢查院》（1923年1月23日）與《寧肯少些，但要好些》（1923年3月2日）等五篇著作突出地反映了列寧晚年的權(quán)力制約監(jiān)督思想。就寫作這一系列文章的初衷，有學(xué)者指出，由于列寧病重，黨中央出現(xiàn)了不團(tuán)結(jié)和不穩(wěn)定的苗頭[1]，因此認(rèn)為列寧撰文的原因是基于黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的需要；亦有學(xué)者指出，由于蘇聯(lián)實行一黨制，在革命成功后，黨中央所能接受的各項監(jiān)督措施都極度弱化甚至消失[2]，因此認(rèn)為列寧撰文的原因是基于希望形成一種新的監(jiān)督機(jī)制的需要。結(jié)合當(dāng)時的歷史情境，上述兩種解釋都具有一定的合理性。我們認(rèn)為，列寧撰文的原因主要是希望形成穩(wěn)定的政治體制，從而使國家權(quán)力有序運(yùn)行，人民的意志能夠得到有效表達(dá)，黨內(nèi)的權(quán)力能夠得到有效制約。結(jié)合列寧晚年所撰寫的系列文章，我們可以尋找到列寧關(guān)于權(quán)力制約監(jiān)督的思想火花。

首先，由于黨內(nèi)權(quán)力的高度集中，因此有必要建設(shè)精干有力的監(jiān)察機(jī)關(guān)及其隊伍，并提升監(jiān)察人員自身的素質(zhì)。在《改組》一文中，列寧指出，“應(yīng)該把工農(nóng)檢查院的職員縮減到300～400人”“這些職員要經(jīng)過專門考查……還要經(jīng)過專門考驗”[3]780。與此同時，列寧亦強(qiáng)調(diào)，工農(nóng)檢查院的職員應(yīng)當(dāng)“高度熟練、經(jīng)過特別審查、非常可靠……要給他們很高的薪金”[3]781。在列寧晚年時期，很多黨員干部以功臣自居，并且反對黨已全部退出歷史舞臺，黨內(nèi)的官僚主義作風(fēng)卻日趨嚴(yán)重，從而使黨的內(nèi)部，特別是黨中央的權(quán)力難以受到制約與監(jiān)督。為此，列寧嘗試通過紀(jì)檢監(jiān)察的隊伍建設(shè)來促進(jìn)對黨內(nèi)權(quán)力的制約。但是在建國初期的蘇維埃俄國，封建農(nóng)奴社會的影響依然存在，人民的科學(xué)文化素質(zhì)普遍偏低，因此在列寧看來，必須“利用我們社會制度中真正的精華來建立新的人民委員部”，做到“寧可數(shù)量少些，但要質(zhì)量高些”[3]786。在具體的選拔環(huán)節(jié)，列寧要求吸收進(jìn)入中央監(jiān)察委員的工人，“應(yīng)當(dāng)是無可指責(zé)的共產(chǎn)黨員”，而被破例立刻委派的人員，則應(yīng)通過黨員的推薦以及相關(guān)考試，并且能夠在工作中做到相互配合，等等。[3]787-788由此可以看出，列寧選擇提升監(jiān)察人員素質(zhì)作為建設(shè)權(quán)力制約監(jiān)督體制的基礎(chǔ)，是符合當(dāng)時蘇維埃政權(quán)實際情況的正確選擇。

其次，在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性與監(jiān)督職能。如前所述之歷史背景，當(dāng)時的蘇維埃政權(quán)呈現(xiàn)出了愈發(fā)集權(quán)的特征，并且危害到蘇維埃政權(quán)的正常活動。正如列寧所指出的，“我黨中央全會已有發(fā)展成為黨的一種最高代表會議的趨勢”[3]779。那么如何破解執(zhí)政黨自身監(jiān)督的難題呢？列寧針對性地給出了這樣的制度設(shè)計，即“把中央全會完全變成黨的最高代表會議……有中央監(jiān)察委員會參加”[3]780——當(dāng)黨中央的組織結(jié)構(gòu)已不可避免地發(fā)生變化之時，并不是試圖重構(gòu)黨中央的組織結(jié)構(gòu)，而是將相對平行的監(jiān)督力量引入，從而加強(qiáng)執(zhí)政黨內(nèi)部的“外部監(jiān)督”。列寧進(jìn)一步闡述了這一思想，即“新的中央監(jiān)察委員……也像一般中央委員一樣……也應(yīng)享有中央委員的一切權(quán)利”，“工農(nóng)檢查院因此能獲得很高的……威信”，“我們的中央委員會就會同中央監(jiān)察委員會一起最終走上變成黨的最高代表會議的道路”。[3]780在列寧的制度設(shè)計中，黨中央是由黨的中央全會與黨的中央監(jiān)察委員會兩個相互制約實體組成。這里的“制約”，是指權(quán)力主體之間相互約束牽制的關(guān)系[4]，意即制約關(guān)系的雙方主體是平等的。在列寧的思想中，隨著中央監(jiān)察委員會體制的改變，黨的中央全會不再保持“一家獨大”的狀態(tài)，從而使其權(quán)力能夠更有效地受到制約；而對于中央監(jiān)察委員會而言，隨著其相對地位以及獨立性的提高，其監(jiān)察權(quán)的行使得到了更有效的保障，進(jìn)而能夠切實發(fā)揮自身的監(jiān)督作用。列寧逝世后斯大林放棄這一改革并導(dǎo)致的“大清洗”運(yùn)動與個人崇拜惡果，無疑從反面證明了列寧這一黨內(nèi)權(quán)力制約結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性。

再次，在權(quán)力運(yùn)行層面，應(yīng)當(dāng)使監(jiān)察機(jī)關(guān)深入到黨的決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)。在《改組》一文中，列寧指出，“中央監(jiān)察委員會應(yīng)有一定人數(shù)的委員出席這種會議”[3]782，即通過出席會議的形式使得中央監(jiān)察委員會成員能夠在具體的決策與執(zhí)行過程中將監(jiān)督嵌入。此外，列寧還就蘇共中央的日常運(yùn)行做出了制度安排：“凡與政治局會議有關(guān)的文件，一律應(yīng)在會議前24小時送交中央委員會和中央監(jiān)察委員會的各委員”[3]782、“中央監(jiān)察委員會委員必須……經(jīng)常檢查政治局的一切文件”[3]790、“應(yīng)該‘不顧情面，應(yīng)該注意不讓任何人的威信……來妨礙他們提出質(zhì)詢，檢查文件……使各項事務(wù)嚴(yán)格按照規(guī)定辦事”[3]782-783。列寧認(rèn)為，通過這樣的程序設(shè)計，可以使“純粹個人因素和偶然情況的影響減少”[3]782。在列寧的制度設(shè)計中，中央監(jiān)察委員會的主要職責(zé)是參與中央委員會的決策與提出質(zhì)詢，從而在動態(tài)的程序?qū)用鎸崿F(xiàn)對中央委員會的制約與監(jiān)督。這一設(shè)計是與前述權(quán)力結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的，只有在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面形成對中央委員會的制約，才能有效地在權(quán)力運(yùn)行的動態(tài)層面加以有效監(jiān)督。在《給代表大會的信》一文中，列寧指出要“增加中央委員的人數(shù)……要求工人階級出50～100個中央委員……這種改革會大大增強(qiáng)我們黨的鞏固性”[3]743，通過增加中央委員中基層代表的比例，將有助于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)，遏制黨內(nèi)過度極權(quán)的苗頭。與此同時，列寧還強(qiáng)調(diào)法治程序在權(quán)力運(yùn)行階段規(guī)制的必要性，在《國家計委》一文中，列寧便指出黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行存在的弊端：“應(yīng)該使國家計劃委員會的決定不被通常的蘇維埃審議程序推翻，改變決定要有特別程序……現(xiàn)在在這里把個人問題同原則問題過分緊密地牽扯在一起了”[3]750-751，因此法治化的制度建構(gòu)便顯得尤為必要。

列寧晚年的權(quán)力制約監(jiān)督思想的創(chuàng)新之處在于如何處理監(jiān)督機(jī)關(guān)（紀(jì)委）和決策執(zhí)行機(jī)關(guān)（黨委）的關(guān)系。各無產(chǎn)階級政黨在處理決策執(zhí)行監(jiān)督三者關(guān)系時，幾乎無一例外地采用了重決策執(zhí)行，而輕監(jiān)督的思路。從列寧在晚年對權(quán)力制約監(jiān)督的反思來看，無疑這是與共產(chǎn)主義運(yùn)動自身的特點有著密切的關(guān)系。那么為什么主要的無產(chǎn)階級政黨大多采取了這樣的權(quán)力制約監(jiān)督思路呢？這就需要從歷史中尋找答案。

二、黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革變遷

中國共產(chǎn)黨在長期的革命戰(zhàn)爭與社會主義建設(shè)過程中，形成了具有中國特色的社會主義紀(jì)檢監(jiān)察體制。黨在處理紀(jì)委與黨委的關(guān)系以及建構(gòu)黨和國家的紀(jì)檢監(jiān)察體制這一問題上的歷史變遷，是與黨的發(fā)展與執(zhí)政歷史緊密相關(guān)的。

在黨的革命戰(zhàn)爭時期，黨的生存、發(fā)展與壯大是黨所面臨的首要問題。大革命時期黨的組織機(jī)構(gòu)得到了空前壯大，但黨員質(zhì)量卻有所下降，特別是工人階級出身的黨的高級領(lǐng)導(dǎo)人如向忠發(fā)、顧順章等接連叛變之后，黨中央成立了中央監(jiān)察委員會與中共中央特別行動科（中央“特科”），專司黨內(nèi)監(jiān)察與政治保衛(wèi)工作，從而維護(hù)黨的純潔性，并增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力。但在白色恐怖的斗爭形勢下，中央監(jiān)察委員被派往各地領(lǐng)導(dǎo)黨的工作，無法集中辦公，加之革命形勢的突變，多半犧牲于“七一五”政變中，而黨中央無暇充實監(jiān)察委員會[5]，從而使黨的監(jiān)察委員會未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。于是，在《中央通告第二十六號——關(guān)于監(jiān)察委員會的問題》中，中共中央做出通告，“監(jiān)察委員會似已成為不必要的組織……決議監(jiān)察委員會之存廢問題須在第六次全國大會解決”[6]。在延安時期，黨的組織得到了空前壯大，純潔黨的隊伍，增強(qiáng)黨組織的戰(zhàn)斗力仍然是黨的工作的核心，因此黨中央于1942年至1945年展開了為期三年的整風(fēng)運(yùn)動，并形成了權(quán)力更加集中的領(lǐng)導(dǎo)體制。不可否認(rèn)的是，這種集中式的領(lǐng)導(dǎo)體制對于奪取革命勝利起到了重要的作用，但是相比之下，黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制卻未能同步進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)說這是在革命大背景下客觀環(huán)境所導(dǎo)致的。

解放初期，中央政治局適時地通過了《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，初步建立起黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雛形。但是建國初期的“高饒事件”以及在“三反”運(yùn)動中查處出的“劉青山、張子善案件”表明，黨的高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制難以真正實現(xiàn)對高級干部的監(jiān)督。為此，1955年3月黨的全國代表會議通過的《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，賦予了新的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以更高的地位、更廣的工作范圍、更大的權(quán)力[7]。應(yīng)當(dāng)說，在1955年后，特別是在黨的八大之后到“文化大革命”前夕，黨的監(jiān)察委員會在制度建設(shè)、組織建設(shè)與案件審查方面取得了顯著的成績。但是，“文化大革命”期間，由于林彪、“四人幫”等的破壞，使得黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制徹底癱瘓，特別是在此期間黨的九大與十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中，均刪去了有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)察制度的內(nèi)容。

在黨的十一屆三中全會上，鄧小平深刻回顧了這段“走彎路”歷史的根源，他指出，“我們需要集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中”[8]144。隨后，鄧小平更是指出，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象……全國各級都不同程度地存在這個問題。權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里……必然要犯各種錯誤……社會主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜，權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展。對這個問題長期沒有足夠的認(rèn)識，成為發(fā)生“文化大革命”的一個重要原因”[8]328-329。因此，黨中央決定恢復(fù)自八大以來形成的紀(jì)檢監(jiān)察體制，并重新設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會。在“文化大革命”之前，黨章中的規(guī)定均表述為“各級紀(jì)委（監(jiān)委）在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作”；而在1980年，根據(jù)“各省、市、自治區(qū)黨委紀(jì)委同志提議”，將紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制[9]，即地方紀(jì)委“受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”；至1982年十二大，黨章正式修改為現(xiàn)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，刪去了“同級領(lǐng)導(dǎo)為主”的表述。但是在實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以有效發(fā)揮作用，特別是在實踐中形成了“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難”的發(fā)展趨勢。在這種趨勢下，系統(tǒng)性、塌方式的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，并出現(xiàn)了周薄郭徐令蘇等一大批腐敗大案要案。

黨的十八大開啟了全面深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的新篇章。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，“改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能”，并明確了黨委的主體責(zé)任與紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。《決定》中特別強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主……各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。由此，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力結(jié)構(gòu)初步實現(xiàn)了在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的由“同級領(lǐng)導(dǎo)為主”向“上級領(lǐng)導(dǎo)為主”的轉(zhuǎn)化；而在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制層面，則明確了查辦案件的“上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”的提法，從而增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察部門在辦案中的獨立性。隨后在中央政治局會議通過的《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》（以下簡稱《方案》）中，對黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制提出了更為深入細(xì)致的改革路徑。在這項改革方案中，最為重要的是提出了“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”的改革任務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，在《方案》中，更加明確了黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的方向，即走向“上級領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。這一改革的意義首先在于權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化：在傳統(tǒng)的模式下，由于是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)檢監(jiān)察部門在執(zhí)紀(jì)辦案過程中易受到來自同級黨委的掣肘，在當(dāng)前中國的地方政府，長期面臨的問題是如何保證經(jīng)濟(jì)增長，而當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察工作影響到地方經(jīng)濟(jì)的增長之時，很容易受到地方黨委的干預(yù)；而當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)改為上級領(lǐng)導(dǎo)為主后，地方的紀(jì)檢監(jiān)察人員在隸屬關(guān)系與責(zé)任關(guān)系上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即不再純粹對地方黨委負(fù)責(zé)，而是向上級紀(jì)委負(fù)責(zé)，有利于擺脫地方黨委對紀(jì)委執(zhí)紀(jì)工作的干擾，從而促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的有效進(jìn)行。此外，這項改革還附加了權(quán)力運(yùn)行機(jī)制層面的相關(guān)優(yōu)化，即查辦案件明確“以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，而紀(jì)委書記、副書記的提名和考察則以“上級紀(jì)委會同組織部門為主”，從而在具體的權(quán)力運(yùn)行層面進(jìn)一步消除了受到干擾的可能，最大限度地增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察部門權(quán)力制約監(jiān)督的實效。

黨的十九大后，國家監(jiān)察體制改革被提上議事日程。從早期的由北京、山西、浙江三省市試點，到十九大后的全面鋪開，再到十三屆人大的立法與全面實施，都充分表明了黨和國家在深化權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制改革并始終實踐法治中國的堅定決心。國家監(jiān)察委的設(shè)立標(biāo)志著相對獨立的國家監(jiān)察權(quán)的誕生，我國的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了由“一府兩院”向“一府一委兩院”的歷史性轉(zhuǎn)換。黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的國家反腐敗機(jī)構(gòu)業(yè)已形成，紀(jì)委與監(jiān)察委在合署辦公中依紀(jì)監(jiān)督審查與依法調(diào)查職能分設(shè)、監(jiān)督協(xié)同，與司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡的體制機(jī)制正在形成。這一系列的變化表明，紀(jì)檢監(jiān)察體制歷史性變革的根源在于實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的重塑，通過科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制實現(xiàn)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，在最大程度上發(fā)揮反腐敗與廉政建設(shè)的有效性。

三、對當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制優(yōu)化的啟示

結(jié)合列寧晚年的權(quán)力制約監(jiān)督思想，我們可以看到，黨在當(dāng)前階段的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革與其在思路方面是較為相似的，即通過對紀(jì)檢監(jiān)察力量的建設(shè)與改革，從而增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的實效。當(dāng)前我國的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制兩個層面做了較大程度的推進(jìn)，通過成立監(jiān)察委員會整合了相關(guān)反腐敗工作機(jī)構(gòu)。反思和回顧列寧的相關(guān)論述，可以總結(jié)出以下幾點啟示：

第一，科學(xué)認(rèn)識和辯證處理鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)威與加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督之間的關(guān)系。無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)袖作為黨內(nèi)最有威信、最有影響、最有經(jīng)驗的成員，是經(jīng)過實際斗爭與黨內(nèi)民主程序雙重考驗產(chǎn)生的黨的核心人物。無產(chǎn)階級領(lǐng)袖既是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是黨的成員，需要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受黨的監(jiān)督。只有這樣才能保障黨的領(lǐng)導(dǎo)核心在思想、組織及行動上的權(quán)威性、科學(xué)性與先進(jìn)性。因此，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)威，有利于黨的健康發(fā)展，有利于黨的長遠(yuǎn)利益，有利于黨的長治久安。作為近9000萬人的大型政黨，黨內(nèi)法規(guī)作為制度化、規(guī)范化、法制化的規(guī)范手段，對確保黨的純潔有著重要的意義。特別是基層黨組織，經(jīng)常有“天高皇帝遠(yuǎn)”的錯誤認(rèn)識，由此導(dǎo)致的過度集權(quán)化是基層“微腐敗”，甚至是“小官巨貪”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要根源。為此，一方面需要鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)威，確保黨的大政方針及發(fā)展方向不動搖；另一方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)的權(quán)力制約監(jiān)督，從而實現(xiàn)黨自上而下的純潔、凈化與革新。

第二，強(qiáng)化紀(jì)委和監(jiān)察委的相對獨立作用，從而有利于紀(jì)檢監(jiān)察工作的有效開展。結(jié)合黨史與國際共運(yùn)史，我們可以看到，當(dāng)黨內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察力量相對健康發(fā)展之時，亦是黨的事業(yè)蒸蒸日上的階段；而當(dāng)黨內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察力量弱化之時，則是黨的事業(yè)面臨重大危機(jī)與挑戰(zhàn)之日。人類社會的歷史證明，對公權(quán)力的制約與監(jiān)督始終是預(yù)防與治理腐敗最為有效的手段。在列寧的反思之中，列寧意識到黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性是解決黨內(nèi)腐化風(fēng)險，保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的最有利手段。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制經(jīng)歷了由重建—雙重領(lǐng)導(dǎo)、本級為主—雙重領(lǐng)導(dǎo)、上級為主的發(fā)展階段，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上始終朝著相對分權(quán)化的方向發(fā)展。集權(quán)與分權(quán)是一個硬幣的兩面，正如民主與集中之間存在的張力，過分強(qiáng)調(diào)某一方都會導(dǎo)致不利的后果。長期以來，相對的權(quán)力集中是黨取得革命勝利，并實現(xiàn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大發(fā)展的重要保證——“集中力量干大事”，說的就是這樣的道理。但是我們依然要正視集權(quán)所帶來的廉政風(fēng)險，因此，對于我國紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革，下一步的重心依然是調(diào)整黨委與紀(jì)委的權(quán)力結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，適度增強(qiáng)紀(jì)委的相對獨立性，將有利于對黨內(nèi)權(quán)力的制約與監(jiān)督。這樣，在黨內(nèi)便能形成復(fù)合式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即在執(zhí)行層面，通過集權(quán)式的結(jié)構(gòu)設(shè)計，增進(jìn)黨的工作效率；而在決策層面，通過分權(quán)式的結(jié)構(gòu)設(shè)計，使紀(jì)檢監(jiān)察力量全方位參與重大事項的決策與執(zhí)行中來，從而增強(qiáng)制約實效；而在監(jiān)督層面，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部通過相對集中的權(quán)力設(shè)計，同樣可以增進(jìn)其工作效率，實現(xiàn)監(jiān)督力量的優(yōu)化。

第三，使紀(jì)檢監(jiān)察力量真正參與到重大決策中去，并建立健全重大決策的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。目前我國的重大行政決策的制約監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，主要因為缺乏對重大決策的決策問責(zé)。所謂“決策問責(zé)”，即“政府及其公務(wù)人員有義務(wù)就其決策行為向問責(zé)主體進(jìn)行責(zé)任回應(yīng)并據(jù)此接受決策失責(zé)懲罰的行為過程”[10]。這里的問責(zé)主體，應(yīng)該就是黨和國家的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。因此，紀(jì)檢監(jiān)察力量參與重大決策是十分必要的。

第四，開展廉政風(fēng)險管理，從源頭對腐敗的產(chǎn)生加以遏制?，F(xiàn)代社會已經(jīng)成為風(fēng)險社會，這是人們的普遍共識。由于經(jīng)濟(jì)社會體制的快速發(fā)展變化，權(quán)力腐敗的形式亦發(fā)生了諸多新的變化，從而增加了國家治理中的廉政風(fēng)險。列寧的相關(guān)探索明確告訴我們，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)在運(yùn)行機(jī)制層面的控制。為此，在反腐敗體制機(jī)制建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)主動構(gòu)建廉政風(fēng)險管理體系，將反腐敗工作融入日常管理之中。在廉政風(fēng)險管理機(jī)制設(shè)計中，要著力構(gòu)建廉政風(fēng)險的分析機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、防范機(jī)制、應(yīng)對機(jī)制與溝通機(jī)制[11]。通過多元協(xié)同的制度設(shè)計推進(jìn)反腐敗工作的前瞻化，增強(qiáng)廉政管理實效。

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責(zé)任編校 王學(xué)青