李明珠

一、我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的土地所有權(quán)制度

城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的二元化結(jié)構(gòu)是當(dāng)前我國(guó)土地所有權(quán)的具體表現(xiàn)形式。從權(quán)屬上看，我國(guó)土地所有權(quán)主要分為兩種屬性，分別是國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。土地屬于一種資源，包含可用于生產(chǎn)的自然資源。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，廣義視角下的土地被定義為涵蓋所有相關(guān)自然物質(zhì)，主要包括礦產(chǎn)資源（地下有開(kāi)采價(jià)值的物質(zhì)，如銅、鐵、云母、天然氣、石油、煤炭等。）、林業(yè)資源（又稱為森林資源，是以喬木為主要類型的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。）、草地資源（包括草原、人工草坪和天然草場(chǎng)）、水資源（主要是由地下水資源和地表水資源共同組成）和土地資源。雖然其中有許多為可再生資源，卻不被視為“取之不盡”。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市內(nèi)部（即市區(qū)內(nèi)）的所有土地都為國(guó)家所有。此外，在市郊區(qū)和農(nóng)村，對(duì)于這些區(qū)域的土地，除了法律條文所指定的部分土地資源屬于國(guó)家所有，其他土地均是集體所有;農(nóng)村自留地、田野、宅基地、閑置的農(nóng)田、荒地和自留山均屬于集體所有。”因而，國(guó)有土地所有權(quán)不僅包括國(guó)家對(duì)市區(qū)內(nèi)土地資源的所有權(quán)，而且包括對(duì)森林、礦產(chǎn)、水源、山嶺、荒地、草原與灘涂等土地所有權(quán)以及根據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)。

國(guó)有土地所有權(quán)之外的另一種土地所有權(quán)形式為集體土地所有權(quán)?！段餀?quán)法》第58條規(guī)定，“集體權(quán)所擁有的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)主要包括以下四種：

1、在法律文獻(xiàn)所規(guī)定的范圍內(nèi)，屬于集體權(quán)所擁有的土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、山嶺、草原、荒漠荒地與濕地灘涂;

2、所有集體權(quán)下的農(nóng)村房屋建筑、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施;

3、集體權(quán)下所擁有的教育教學(xué)基地、科研基地、文化園地、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和體育健身設(shè)施;

4、集體所有權(quán)下的證券、金錢和移動(dòng)性器物均屬于動(dòng)產(chǎn)。”

一般情況下，在國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地使用權(quán)的區(qū)分過(guò)程中，主要是根據(jù)《土地管理法》進(jìn)行依法界定，該法律文獻(xiàn)第8條規(guī)定：“位于市區(qū)的土地均屬于國(guó)家所有。在郊區(qū)和農(nóng)村，這一范圍內(nèi)的土地資源，除了法律文獻(xiàn)所指明的部分屬于國(guó)家所有，其余土地均為集體所擁有;農(nóng)田（包括閑置的農(nóng)田）、自留地、民居宅基地和自留山都屬于集體所有?！?/p>

根據(jù)當(dāng)前的法律文獻(xiàn)分析，集體土地通常是采用征收與征用的方式，向國(guó)有土地單向流轉(zhuǎn)?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“維護(hù)國(guó)家利益，推動(dòng)土地改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效開(kāi)發(fā)與合理利用，可以在法律所允許的范圍內(nèi)對(duì)土地資源進(jìn)行依法征收，而且，在土地征用過(guò)程中必須給予原來(lái)的使用者以合理的補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了滿足公共利益的基本需要，在對(duì)集團(tuán)所有權(quán)下的土地、單位、民房建筑以及其他不動(dòng)產(chǎn)的過(guò)程中必須遵守法律法規(guī)，依法執(zhí)行征收工作”通過(guò)合法的征收方式是集體所有權(quán)下的土地升級(jí)為國(guó)有土地資源，反之則不被允許。

二、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本定義

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的基本概念

據(jù)《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“對(duì)于建設(shè)用地，其使用權(quán)人依法享有國(guó)家所有權(quán)下的土地占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)，同時(shí)，依法享有利用該土地建設(shè)房屋建筑物、構(gòu)筑物與其他附屬設(shè)施的權(quán)利?！庇纱丝梢?jiàn)，城市土地雖然歸屬國(guó)家所有，但國(guó)家并不直接利用土地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。要最大限度地發(fā)揮土地的效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，國(guó)家就必須通過(guò)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，從而將國(guó)有土地交給自然人、法人或者其他組織來(lái)開(kāi)發(fā)利用。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本概念

集體建設(shè)用地使用權(quán)的基本定義特指在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村等地區(qū)，為集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資活動(dòng)或者集資活動(dòng)，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、開(kāi)展各項(xiàng)公益事業(yè)活動(dòng)以及興修公共設(shè)施等非農(nóng)業(yè)建設(shè)而開(kāi)發(fā)和利用土地資源的一種用益物權(quán)。據(jù)《土地管理法》第43條明確規(guī)定：“任何企業(yè)組織、單位或者個(gè)人在開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目的活動(dòng)中，都會(huì)涉及到土地資源的開(kāi)發(fā)和使用，而在具體使用過(guò)程中，企業(yè)組織、單位與土地使用人都必須依法提交申請(qǐng)以獲取相關(guān)權(quán)利，切忌非法交易;需要注意的是，在創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與開(kāi)展村民住宅施工過(guò)程中，均會(huì)涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下的土地資源的，在此環(huán)節(jié)，必須依法完成各項(xiàng)程序。”由此可見(jiàn)，使用土地資源開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地資源，并將原有集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有化。只有在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和修建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施、開(kāi)展公益事業(yè)活動(dòng)時(shí)，方能依法申請(qǐng)和使用集體土地資源。此外，《土地管理法》第60條規(guī)定，“在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織在開(kāi)發(fā)和利用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源的過(guò)程中，必須科學(xué)使用總體規(guī)劃方案來(lái)劃分用地面積，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)組織與其他單位分配土地資源，與此同時(shí)，必須嚴(yán)格審核其申請(qǐng)內(nèi)容，對(duì)于申請(qǐng)成功的企業(yè)、單位與個(gè)人，應(yīng)再次審核其批準(zhǔn)文件，查看文件內(nèi)容是否合理。對(duì)于占用農(nóng)用地的行為，必須按照本法第四十四條的規(guī)定依法辦理相關(guān)審批手續(xù)?！钡?1條也明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在開(kāi)發(fā)和利用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源的過(guò)程中，必須科學(xué)使用總體規(guī)劃方案來(lái)劃分用地面積，依法提交申請(qǐng)，地方政府和村委會(huì)必須嚴(yán)格審核其申請(qǐng)內(nèi)容，對(duì)于申請(qǐng)成功的企業(yè)、單位與個(gè)人，應(yīng)定期審核其批準(zhǔn)文件，查看文件內(nèi)容是否合理。對(duì)于占用農(nóng)用地的行為，必須按照本法第四十四條的規(guī)定依法辦理相關(guān)審批手續(xù)?！?/p>

另一方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)還包括宅基地使用權(quán)，它是指農(nóng)民為滿足住宅的需要無(wú)償取得和使用集體土地資源所形成的一種用益物權(quán)?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法享有集體所有權(quán)下的土地資源占有權(quán)和使用權(quán)，同時(shí)，有權(quán)利按照法律程序利用該范圍內(nèi)的土地建設(shè)住宅與相關(guān)附屬設(shè)施。”

（三）法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制性條款及例外條款

《土地管理法》第62條規(guī)定：“在農(nóng)村，如果村民為一戶，其所擁有的宅基地也僅有一處，而且，該用戶所擁有的宅基地面積不能超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)范圍。村民在建設(shè)住宅的過(guò)程中，不得任意擴(kuò)展住宅面積，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地資源利用總體規(guī)劃方案和法律標(biāo)準(zhǔn)要求，合理控制住宅面積，并盡量充分利用原來(lái)的宅基地，合理開(kāi)發(fā)本村的閑置土地。對(duì)于村民住宅用地建設(shè)，必須由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行嚴(yán)格審批，然后，由縣級(jí)政府予以批準(zhǔn);如果涉及到了農(nóng)田占用問(wèn)題，就必須根據(jù)本法第四十四條規(guī)定依法處理。如果村民在售賣與出租原來(lái)的住房之后再次申請(qǐng)宅基地，則不予以批準(zhǔn)。”

《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“獲取、行駛或者轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，必須結(jié)合土地管理法與國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定?！钡?55條規(guī)定：“對(duì)于已經(jīng)登記的宅基地，在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者已被消除的，必須及時(shí)進(jìn)行變更登記手續(xù)辦理或者及時(shí)注銷登記信息?！薄段餀?quán)法》第184條規(guī)定：“對(duì)于農(nóng)村耕地、自留地、宅基地與自留山等集體所有權(quán)下的土地使用權(quán)，不得進(jìn)行抵押，但是，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以進(jìn)行抵押的除外?！?/p>

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)相應(yīng)的法律規(guī)定在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定：“在城市規(guī)劃范圍內(nèi)所涵蓋的集體所有土地，經(jīng)過(guò)依法征用后方可轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，此時(shí)，國(guó)有土地的使用權(quán)能得以有償轉(zhuǎn)讓。”由此可見(jiàn)，我國(guó)集體所有權(quán)下的土地不能直接在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)流通市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須依法征轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之后，才能進(jìn)入流通市場(chǎng)。除此之外，國(guó)家還限制了集體土地的有償轉(zhuǎn)讓、出租，國(guó)家實(shí)行的土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這在制度上保證了農(nóng)業(yè)用地的安全，保證了糧食安全，但同時(shí)也造成了集體土地上部分權(quán)益的缺失。雖然《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中規(guī)定了依法征用集體土地后應(yīng)當(dāng)依法足額支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，然而，不可忽視的是，低價(jià)補(bǔ)償款的弊端日益顯露，進(jìn)而產(chǎn)生了各種糾紛與極大的社會(huì)爭(zhēng)議。

第一，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一味追求經(jīng)濟(jì)利益，就通過(guò)入股聯(lián)營(yíng)的方式將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓或者出租給其他企業(yè)組織進(jìn)行非法使用。合作或者聯(lián)營(yíng)合同上雖然有“入股”和“聯(lián)營(yíng)”等字樣，但是農(nóng)村集體組織并未曾參與企業(yè)組織的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，也不會(huì)分享其利潤(rùn)，不為其分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是一次性收取合同期限內(nèi)所規(guī)定的土地使用權(quán)對(duì)價(jià)的資金或者按約定進(jìn)行土地租金分期收取。

第二，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未依法履行用地申請(qǐng)與報(bào)批手續(xù)，而是直接將土地非法售賣、出讓與出租給企業(yè)組織或個(gè)人使用以獲取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而導(dǎo)致在具體過(guò)程中存在大量的隱形交易。一般情況下，大多數(shù)隱形交易均在政府及相關(guān)部門的監(jiān)管之外，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)用地被非法轉(zhuǎn)用與售賣，不利于依法落實(shí)土地利用總體規(guī)劃方案，也很容易出現(xiàn)各種土地糾紛。

第三，當(dāng)前法律在一方面會(huì)承認(rèn)此類建設(shè)用地屬于被動(dòng)流轉(zhuǎn)，另一方面又會(huì)對(duì)其主動(dòng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行禁止，這一點(diǎn)存在很大的矛盾。從法律視角來(lái)看，主動(dòng)流轉(zhuǎn)過(guò)程合法合理，方能使被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化。而且，《土地管理法》第63條的除外規(guī)定由于使用了“等情形”，是一種非窮盡性列舉。

第四，法律一方面禁止宅基地使用權(quán)的主動(dòng)流轉(zhuǎn)，另一方面又承認(rèn)其被動(dòng)抵押的合法性。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致此類集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓;如果轉(zhuǎn)讓不合法，抵押權(quán)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前宅基地使用權(quán)制度，與我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的現(xiàn)狀不相匹配。一方面，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程使大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，這些人口已經(jīng)不在原村集體組織中繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至有的戶籍也轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，從而實(shí)際喪失了其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份。但是，這些人口的宅基地仍然存在，并閑置和荒廢，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。另一方面，這些宅基地由于無(wú)法直接進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民也無(wú)法從中獲得收益。此外，大量城市人口為了自身需要，紛紛到農(nóng)村購(gòu)買住宅或者宅基地自建房屋，但是其權(quán)利卻得不到法律的保護(hù)。因此，多年來(lái)中央1號(hào)文件都特別強(qiáng)調(diào)改善和完善宅基地制度。

四、集體土地所有權(quán)的發(fā)展與完善

集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生是歷史的產(chǎn)物，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，弊端逐漸顯露。因此在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，正在開(kāi)展相應(yīng)的調(diào)整。

第一，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。目前，中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定集體建設(shè)用地不能直接有償出讓并設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，還是有在明知政策不允許的情況下依舊將集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，完善所有權(quán)的權(quán)能，制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善流轉(zhuǎn)程序，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立完善配套的制度等措施實(shí)屬必要。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)集體土地非法流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制與控制，進(jìn)行更加科學(xué)合理的規(guī)劃，因地制宜使土地物盡其用，充分發(fā)揮集體土地優(yōu)勢(shì)，完善土地利用權(quán)力，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，確保國(guó)家糧食安全。

第二，全面完善土地征收征用以及補(bǔ)償制度，嚴(yán)格限制征收農(nóng)村集體土地?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定國(guó)家為滿足公共利益需要而依法征用農(nóng)村土地的同時(shí)必須依法予以補(bǔ)償。在多年的工作實(shí)踐中，曾經(jīng)有不少被征收人問(wèn)我：公共利益的界定相對(duì)抽象，城市更新改造是否屬于公共利益？城市功能優(yōu)化升級(jí)是否屬于公共利益？房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)是否屬于公共利益？什么樣的惠澤度才能達(dá)到公共利益的范疇？或者，即使不屬于公共利益的項(xiàng)目，是不是絕對(duì)不能征收或者征用土地？對(duì)明確公共利益概念，作者有專題論述，在此不做贅言。土地征收征用隨之而來(lái)的問(wèn)題就是補(bǔ)償問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地補(bǔ)償款不能完全覆蓋失地農(nóng)民的長(zhǎng)期損失。因此，我們的各級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不斷與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整補(bǔ)償辦法，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍。而且對(duì)于失去耕地的農(nóng)民，政府幫助或采用各種方法促使他們?cè)倬蜆I(yè)，或開(kāi)拓就業(yè)渠道，或培訓(xùn)上崗，或鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、自主創(chuàng)業(yè)，以解失地農(nóng)民的后顧之憂。

第三，加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，優(yōu)化村委會(huì)集體職能。健全農(nóng)村基層組織自治制度，加強(qiáng)村民自治建設(shè)，一方面能夠深入貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》，輔助基層政權(quán)組織切實(shí)優(yōu)化管理農(nóng)村事務(wù)處理方式，確保依法行政。另一方面，能夠使農(nóng)村基層組織工作程序更為完善，將基層組織與工作人員的職權(quán)行為步入法制化，使其依法履行個(gè)人權(quán)利與責(zé)任。