王文濱

摘 要：近年探索推進行政許可權(quán)相對集中的實踐路徑，將擁有法定行政機關(guān)的行政職權(quán)分離交給專門設(shè)立的“行政審批局”來行使，涉及行政許可權(quán)法定主體變更和行政職能轉(zhuǎn)變。通過對行政審批局復(fù)議機關(guān)的構(gòu)想，明確其在行政復(fù)議程序中的基礎(chǔ)問題，同時探討相對集中實施行政許可模式下行政審批局在行政復(fù)議與行政訴訟之間制度的銜接問題。

關(guān)鍵詞：行政審批局;復(fù)議機關(guān);制度銜接

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）07 — 0097 — 04

引言

相對集中行政許可權(quán)是行政審批制度改革的重要內(nèi)容，為規(guī)范行政審批權(quán)行使，廣州、福建等地開始探索建立行政審批服務(wù)中心。隨著改革進一步發(fā)展，行政審批局模式出現(xiàn)，2008年4月，成都市武侯區(qū)在全國率先建立行政審批局，由于外部環(huán)境未能給予積極配合，中央政府缺少明確政策回應(yīng)，多數(shù)地方政府均采取觀望態(tài)度?！?〕直到2014年，“一枚印章管到底”的改革進路得到中央層面的肯定，對于行政審批局模式改革也逐漸得到發(fā)展。這一新興事物，仍存在許多問題亟待解決，實踐與理論界對行政審批局的法律性質(zhì)沒有統(tǒng)一認識，故各地試點對于其主體地位的認識也隨之不同，這對于行政審批局模式下相對集中實施行政許可的改革難有助益。若不能找準其法律屬性，與之相關(guān)的救濟程序也難以發(fā)展，究竟該如何認定行政審批局的法律性質(zhì)？如何確定這一制度下復(fù)議機關(guān)和被申請人等行政復(fù)議程序中的基礎(chǔ)問題？如何實現(xiàn)復(fù)議程序和訴訟程序的對接從而更好地維護當事人的合法權(quán)益？這些都值得我們進一步思考。

一、行政審批局的法律性質(zhì)

對于行政審批局的法律性質(zhì)，學(xué)者認識不一，有認為是一級政府的派出機構(gòu)的，也有將之定性為事業(yè)單位的，或是行政服務(wù)中心的一種。立足現(xiàn)有法律規(guī)定和中國改革實情，應(yīng)將行政審批局認定為獨立行使行政職權(quán)、承擔行政責任的政府工作部門。

（一）行政審批局不是行政服務(wù)中心

從改革進程看，各地試點首先出現(xiàn)的是“行政服務(wù)中心”，當?shù)卣O(shè)立服務(wù)大廳，行政許可機關(guān)向其派駐工作人員，在服務(wù)大廳統(tǒng)一受理行政許可的申請，統(tǒng)一發(fā)放許可證件，提供統(tǒng)一的服務(wù)和規(guī)范化管理，但行政許可權(quán)仍然歸原行政機關(guān)所有，人員的編制和管理亦如此，就行政職權(quán)而言并沒有發(fā)生變化。而“行政審批局”模式是將原行政機關(guān)的行政許可權(quán)剝離劃入行政審批局行使，完成行政職權(quán)變更和行政主體的變化，由行政審批局對外實施行政行為，承擔法律后果。如此對比行政審批局與行政服務(wù)中心有所區(qū)別，不一定是行政服務(wù)中心的一種類別。

（二）行政審批局不是事業(yè)單位

行政審批局中不僅有事業(yè)編制，也有行政編制，且工作運行受各地方政府監(jiān)督。如江蘇省南通市行政審批局機關(guān)行政編制60名，事業(yè)編制62名。再如天津市濱海新區(qū)行政審批局從2019年公開的部門預(yù)算編制說明可知其中內(nèi)設(shè)13個職能處室屬行政部門編制，故認為它是事業(yè)單位的說法也過于武斷。

（三）行政審批局不是政府的派出機構(gòu)

行政審批局屬相對實施行政許可權(quán)的改革模式，源于行政許可法的規(guī)定。該法第26條被稱為“一個窗口對外”或者“多個部門聯(lián)合審批”，但未涉及行政許可權(quán)限變化因而不適用。據(jù)第25條規(guī)定，是“有關(guān)行政許可機關(guān)”將職權(quán)分離給“一個行政機關(guān)”來行使，該條規(guī)定也被認為是相對集中行政許可權(quán)的直接法律依據(jù)。盡管有觀點認為現(xiàn)今行政審批局的改革模式有違職權(quán)法定原則，但我國行政組織法本身就存在許多漏洞，在尚未有國家頂層設(shè)計和完善的行政組織法出現(xiàn)之前，至少可從行政許可法的角度認識行政審批局的法律性質(zhì)。我國正在進行大部制改革，這種政府部門之間職權(quán)或者主體的變更情況會隨著改革進一步變化，行政審批局模式改革實質(zhì)是行政組織法變革中的一環(huán)，首先要逐漸完善行政組織法的基本問題，才能從根本上解決行政審批局的職權(quán)法定問題，同時回應(yīng)我國整個行政機關(guān)的組織運行問題。

故行政審批局的定性是一級政府工作部門，符合《行政許可法》第25條規(guī)定，可明確它不是政府部門的派出機構(gòu)、更不是事業(yè)單位，而是政府獨立的工作部門，擁有獨立行政編制，獨立對外承擔法律責任。

二、行政審批局復(fù)議機關(guān)的構(gòu)想

行政審批局試點之初集中在市縣級，地方講究因地制宜，故對于行政審批局的復(fù)議機關(guān)的構(gòu)想，需要有合理性和價值性分析，故可從典型地方（如天津、成都、江蘇等地）試點以起到一定的示范性作用，為今后的發(fā)展提供相應(yīng)的指導(dǎo)。

根據(jù)試點情況，其層級設(shè)置主要有三種：地市級、縣級、各類開發(fā)區(qū)。如江蘇省南通市行政審批局屬地級市的行政審批局，承擔市場準入和投資建設(shè)兩大領(lǐng)域行政許可事項。再如河北省承德市興隆縣行政審批局，屬縣級行政審批局，包括17個部門承擔的行政審批事項?；趯π姓徟中再|(zhì)分析，行政體系中上下級之間有明確的主管部門，但現(xiàn)實情形并非如此。故行政審批局復(fù)議機關(guān)的構(gòu)想以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，并結(jié)合現(xiàn)有改革狀況設(shè)置至少三個層級：縣級行政審批局、地級市行政審批局以及省級行政審批局。試點本就是圍繞縣級以及地市級展開的，因此需要補充論述的在于省級行政審批局設(shè)立有無必要，是否可行。從兩個方面展開：

第一，建立省級行政審批局是必要的。根據(jù)中央編辦、國務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》的要求，要明確行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議被申請人。但該方案對于復(fù)議機關(guān)和復(fù)議被申請人僅有原則性規(guī)定，難以直接適用行政復(fù)議法中的規(guī)定，故實踐中一般依據(jù)行政訴訟法處理行政爭議。

在原告江蘇省江建集團有限公司訴被告南昌市行政審批局、第三人江蘇省江建集團有限公司南昌分公司工商行政登記一案中，雙方經(jīng)協(xié)商后原告向法院提出撤訴申請，法院認為符合法律規(guī)定，故予以準許，本案行政爭議得到解決?！?〕該案雖屬行政訴訟案件，但借助本案涉及的行政法律關(guān)系我們可以進一步探討地級市行政審批局復(fù)議機關(guān)和被申請人的確定問題，并對涉及的行政復(fù)議制度問題做出回應(yīng)。本案中原告對應(yīng)行政復(fù)議程序中的申請人，被告則為被申請人，申請人依照行政復(fù)議法第15條對復(fù)議機關(guān)進行選擇，即同級人民政府或上一級主管部門，即被申請人的“上一級主管部門”或南昌市行政審批局的“同級人民政府”提出申請，但因為“上一級主管部門”難以確定，故只能向同級人民政府即南昌市人民政府申請復(fù)議，這無疑變相縮小了當事人的救濟途徑，同時也加大政府工作壓力。因為制度運行上的固有缺陷，目前為止當事人恐怕也難以走行政復(fù)議的救濟程序而只能向法院起訴，這與法治國家倡導(dǎo)的行政救濟基本原則和精神相悖。

依目前“審管分離”的改革情況，原擔任許可職能的部門負責管理工作，包括本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)政策、行業(yè)標準等的制定和實施等?！?〕劃轉(zhuǎn)職能后由審批局負責具體行政審批事項，但這些工作職能劃分沒有涉及監(jiān)督管理問題。如江蘇南通市行政審批局的做法是由原工商局在審批局工作過程中發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用，事實上對外不發(fā)生效力也不能成為南通市行政審批局相關(guān)行政爭議的監(jiān)管主體。再如天津市濱海新區(qū)，成都市武侯區(qū)在相關(guān)文件中都提到了“行政審批局對審批行為的后果承擔法律責任”。但是對于審批、監(jiān)管應(yīng)承擔什么樣的責任，以及二者之間的責任如何劃分，卻沒有明確規(guī)定?！?〕為保證各級行政審批局的工作領(lǐng)導(dǎo)、信息交流、行政職權(quán)控制與管理問題，在省級建立行政審批局確有必要，能夠與該地方的縣級、地級市行政審批局形成一套較為完整的組織體系，完善相應(yīng)的復(fù)議監(jiān)管制度。

第二，建立省級行政審批局是可行的。借助趙勇與南通市工商行政管理局撤銷上訴一案〔5〕可予以闡明，該案中公司的設(shè)立登記事項是由原南通市工商局做出，但因為行政主體和職權(quán)上的變化，企業(yè)登記事項由南通市行政審批局負責，故為本案適格被告，法院對趙勇錯列被告經(jīng)勸解不變更的情況下駁回趙勇的上訴。結(jié)合現(xiàn)有改革情況，增設(shè)省級行政審批局不僅能夠回應(yīng)現(xiàn)實需要，也能對其管轄下的行政復(fù)議申請做出處理，領(lǐng)導(dǎo)下級行政審批中的復(fù)議工作?；谶@種制度和機構(gòu)配置上的一致性和行政事項的專業(yè)性，上下級部門較為熟悉業(yè)務(wù)，通過設(shè)置完整的行政審批局，處理相關(guān)行政審批事項更加具體明確，對專業(yè)性問題處理更為及時。此外，通過制作相對應(yīng)的權(quán)力清單和職責清單，根據(jù)憲法第三條第四款確立地方主動性與積極性的原則性規(guī)定，地方各級政府能夠謹守憲法規(guī)定和法律規(guī)范，并進一步完善相應(yīng)的頂層設(shè)計和配套制度，隨著各地改革程度地進一步加深，逐步在省級設(shè)立行政審批局。

三、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

行政審批局模式改革不僅需要法律層面和實踐中的雙重保障，更需要考慮制度上的完整性。行政救濟制度不僅包括行政復(fù)議，還有行政訴訟以及行政賠償與國家賠償制度，行政審批局模式的改革制度，自當考慮它與行政訴訟等其他制度的銜接問題。我國對于行政組織的研究以行政主體為核心概念，因而不論是理論研究還是法律規(guī)定都可以在行政主體的基礎(chǔ)上找到相通之處，基于前述對行政審批局復(fù)議機關(guān)的構(gòu)想，以此為橋梁為訴訟程序中的適格被告作準，依行政訴訟法第26條規(guī)定，完成兩種制度銜接的同時，漸與行政賠償和國家賠償制度相融。

（一）復(fù)議機關(guān)與適格被告的對接

具體行政訴訟案件中，適格被告是起訴條件之一，若不能找到合適被告將面臨法院駁回起訴的處理結(jié)果。正是因為行政審批局職能轉(zhuǎn)化之特性，許多原告在起訴時往往因被告不適格而難以保障具體權(quán)益，正如本文中所提及的趙勇與南通市工商行政管理局撤銷上訴案。對于職權(quán)剝離后的行政審批局與職能部門間的關(guān)系如何厘清并且被公眾周知，還需要一定的宣傳手段?？梢灾?quán)力清單向權(quán)責清單轉(zhuǎn)化，在權(quán)力清單中增加具體的責任事項和追責情形。這種細化不僅明確權(quán)力邊界，同時為判斷審批局是否違反法律規(guī)定提供根據(jù)。此外其公示作用讓當事人明確行政審批局的職責權(quán)限以及應(yīng)承擔的法律義務(wù)，在提起訴訟時找準適格被告。

依訴訟法第26條規(guī)定要找準案件適格被告就離不開復(fù)議機關(guān)的認定。針對復(fù)議改變、復(fù)議不作為等案件，按照省、市、縣不同的層級予以劃分，通過明確復(fù)議機關(guān)，由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)或主管人員承接具體的出庭應(yīng)訴工作，解決行政審批局制度運行中的銜接問題。例如在周建明與如皋市行政審批局、南通市行政審批局行政復(fù)議二審行政裁定案件〔6〕中，申請人周建明不服如皋市行政審批局（縣級市）做出的268號規(guī)劃許可證而向南通市行政審批局提起復(fù)議申請，要求確認如皋市行政審批局作出的268號許可證的行為違法并予以撤銷，但南通市行政審批局在行政復(fù)議程序中維持了該決定，申請人不服復(fù)議結(jié)果向法院提起訴訟。該案就屬行政復(fù)議維持而引發(fā)的行政訴訟案件，應(yīng)當以復(fù)議機關(guān)和原機關(guān)做共同被告，按照前述理論予以處理。此外行政訴訟法第十四條至二十四條是法院關(guān)于管轄問題的規(guī)定，都離不開被告的確定，這也就是本文談?wù)撁鞔_的復(fù)議機關(guān)意義所在。

（二）復(fù)議與訴訟程序上的對接

據(jù)我國行政訴訟法第44條規(guī)定可知，我國行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接關(guān)系為“自由選擇為一般原則，復(fù)議前置、復(fù)議終局為例外原則”?！?〕在行政審批局模式制度框架下當事人如何充分利用這種程序銜接關(guān)系以更好維護自身合法權(quán)益就顯得尤為重要。

行政審批局模式的改革中仍然面臨一個較為尷尬的問題，行政審批局雖然被分離出來但處理的事項仍以非專業(yè)性為主，同時原職能部門的專業(yè)性事項仍由其管理控制，這顯然與精簡機構(gòu)的改革思路相悖。以南通市行政審批局為例，其法人辦事服務(wù)涉及的行政審批事項為市場準入中的設(shè)立登記、變更、注銷等事項，個人辦事服務(wù)中教育服務(wù)、交通出行、社保保險等，對于專業(yè)性較強的如自然資源所有權(quán)或使用權(quán)、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的行政事項就仍歸原職能部門管理。隨著改革不斷深化，審批事項也逐漸向?qū)I(yè)化審批事項轉(zhuǎn)化，于當事人而言在不違反法律規(guī)定的情況下選擇適當救濟程序，法院才能盡可能發(fā)揮司法監(jiān)督的力量，上下級行政審批局部門之間的監(jiān)督和管理終究只是一種內(nèi)部監(jiān)督。此外對于行政復(fù)議不予受理的案件，前提也應(yīng)當是找準復(fù)議機關(guān)對案件程序的選擇享有較大自主權(quán)。2018年11月8日，申請人糜長穩(wěn)因不服被申請人無錫市濱湖區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的無錫九林電氣科技有限公司登記行為，向無錫市行政審批局遞交行政復(fù)議申請。無錫市行政審批局經(jīng)查明后認為不屬于無錫市行政審批局受理的復(fù)議申請，故決定不予受理并告知申請人可向有管轄權(quán)的法院提起訴訟〔8〕。對于此類案件，明顯是當事人對于復(fù)議機關(guān)認定問題不清而錯失一次行政救濟的機會，如此又自然流入行政訴訟程序中，增加法院案件處理的壓力。因此對于這類案件，當事人若能夠明確復(fù)議機關(guān)進而選擇合理有效的救濟程序不僅能夠減輕行政救濟程序的壓力，對于法院和政府工作部門而言，也是提高法治化程度的一種有效方法。

四、結(jié)論

改革并非一蹴而就，實際中出現(xiàn)的任何問題都是對理論制度的檢驗，我們在探索政府職能轉(zhuǎn)變，推行大部制改革背景下的機構(gòu)變革中，應(yīng)當時刻明確行政法治理論中的基本原則，做到“法定職責必須為”、“法無授權(quán)不可為”，完善應(yīng)有的救濟制度。現(xiàn)行行政審批局模式下的相對集中實施許可，不再是行政許可實施機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的集合，而是抽離原有職能主體的權(quán)限劃歸獨立的政府工作機構(gòu)來行使，對于設(shè)立省級行政審批局的設(shè)想是在原有市縣層級設(shè)立行政審批局上的進一步發(fā)展，從理論與實踐分析中是可行且必要的，但因為涉及原有體制的變化，對原有的救濟制度也有可能造成一定影響，司法作為公平的最后一道防線，若能讓行政機關(guān)內(nèi)部自行糾錯、自我監(jiān)督，借助行政復(fù)議程序?qū)Ξ斒氯说暮戏?quán)利予以保護，就能在一定程度上緩解司法壓力，也能夠在需要司法介入的情況下解決行政復(fù)議和行政訴訟的銜接問題，在推進建法治政府的同時防患于未然。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕宋林霖.“行政審批局 ”模式：基于行政組織與環(huán)境互動的理論分析框架〔J〕.中國行政管理，2016，（06）：22-28.

〔2〕南昌鐵路運輸法院行政裁定書（2018）贛7101行初1143.

〔3〕李建法，郭麗英，陳曉.行政審批局模式的運行維度分析〔J〕.河北工程大學(xué)學(xué)報，2018，（09）：50-51.

〔4〕姜書彬.相對集中行政許可權(quán)之“行政審批局”模式探析〔J〕.機構(gòu)與行政，2016，（06）：20.

〔5〕趙勇與南通市工商行政管理局撤銷上訴案江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書（2018）蘇06行終78號.

〔6〕江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書（2016）蘇06行終748.

〔7〕楊紅.行政復(fù)議與行政訴訟研究〔D〕.蘇州大學(xué)，博士學(xué)位論文：90-91.

〔8〕無錫市行政審批局行政復(fù)議不予受理決定書〔2018〕錫行審行復(fù)（不）字1號.

〔責任編輯：張 港〕