樊宇航 何華沙 陳毅

摘 要：構(gòu)建科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系，可以有效衡量網(wǎng)絡(luò)治理的現(xiàn)狀，對(duì)明確未來(lái)網(wǎng)絡(luò)治理工作任務(wù)和要求有著重要的指導(dǎo)意義。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的內(nèi)涵，本文從黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律五個(gè)方面出發(fā)，涉及三級(jí)指標(biāo)，探討設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系，并從指標(biāo)權(quán)重的確定、數(shù)據(jù)的采集、無(wú)量綱化三個(gè)方面闡釋如何運(yùn)用指標(biāo)體系，力圖構(gòu)建一套具有理論和實(shí)踐價(jià)值的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)綜合治理;評(píng)估;指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：G203 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1002-7408（2019）010-0078-07

網(wǎng)絡(luò)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分[1]。黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[2]，正式提出網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)命題。2018年5月，中央召開首次全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議，對(duì)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的具體內(nèi)容作了闡釋。網(wǎng)絡(luò)綜合治理已成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的基本原則和方針。

治理評(píng)估是“治理”的題中之義，構(gòu)建治理指標(biāo)體系是對(duì)“治理”的本源回歸[3]。自本世紀(jì)初“治理”概念引入中國(guó)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者日益重視對(duì)治理的評(píng)估，參照“世界治理指標(biāo)”等治理評(píng)估體系，不斷探索針對(duì)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、符合中國(guó)國(guó)情的治理評(píng)估體系。當(dāng)前，不少學(xué)者就如何構(gòu)建有效的網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系、提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力作了研究，但尚沒有關(guān)于如何評(píng)估網(wǎng)絡(luò)綜合治理實(shí)際能力方面的成果。鑒此，本文擬就如何設(shè)計(jì)兼具理論意義和應(yīng)用價(jià)值的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系，從框架設(shè)計(jì)和測(cè)評(píng)應(yīng)用兩部分展開探討，以期對(duì)衡量網(wǎng)絡(luò)治理現(xiàn)狀、把握網(wǎng)絡(luò)治理方向、明確網(wǎng)絡(luò)治理要求有所幫助。

? ? ?一、國(guó)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系概述

伴隨著“治理”概念的提出，國(guó)外就開始了“治理評(píng)估”方面的研究，產(chǎn)生了諸多治理評(píng)估指標(biāo)體系。世界銀行的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，比較常用的治理評(píng)估指標(biāo)體系就有近140種[3]。從目前來(lái)看，世界銀行主導(dǎo)開發(fā)的“全球治理指標(biāo)”（WGI），是衡量國(guó)家治理水平最為著名的指標(biāo)體系?！叭蛑卫碇笜?biāo)”于1996年首次發(fā)布，從話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)制、政局穩(wěn)定和暴力避免、政府的有效性、管制質(zhì)量、法治、防止腐敗6個(gè)維度劃分治理[4]。1999年，考特等人開展了“世界治理調(diào)查”（WGS），這項(xiàng)指標(biāo)在“治理績(jī)效指標(biāo)”的基礎(chǔ)上，新增了“治理過(guò)程指標(biāo)”。

自本世紀(jì)初“治理”概念引入中國(guó)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者日益重視對(duì)治理的評(píng)估，參照“世界治理指標(biāo)”等廣為熟知的治理評(píng)估體系，不斷嘗試針對(duì)不同層級(jí)、不同領(lǐng)域，設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情的治理評(píng)估體系。俞可平團(tuán)隊(duì)于2012年提出的中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是國(guó)內(nèi)學(xué)界最有影響力的治理評(píng)估指標(biāo)。該體系包括一個(gè)一級(jí)指標(biāo)即中國(guó)社會(huì)治理指數(shù)（CSGI），六個(gè)二級(jí)指標(biāo)即人類發(fā)展、社會(huì)公平、公共服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全和社會(huì)參與，六個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架。每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下分設(shè)若干三級(jí)指標(biāo)，共有35個(gè)三級(jí)指標(biāo)，其中客觀指標(biāo)29個(gè)、主觀指標(biāo)6個(gè)。中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的測(cè)評(píng)方法，主要是參考聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展指數(shù)（HDI）的測(cè)量方法，其基本思路是先對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化，再根據(jù)專家打分法形成的每個(gè)指標(biāo)權(quán)重，最終合成社會(huì)治理指標(biāo)體系[5]。實(shí)際上，這也是當(dāng)前國(guó)內(nèi)多數(shù)治理指標(biāo)體系采用的測(cè)評(píng)方法。隨后，眾多學(xué)者立足某一具體領(lǐng)域或省市，構(gòu)建了治理評(píng)估指標(biāo)體系。比如，何增科（2015）基于善治的要求，提出了善治城市評(píng)估的理論框架。其包括三級(jí)指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)是城市善治指數(shù);二級(jí)指標(biāo)結(jié)合城市治理過(guò)程，包括民主治理的過(guò)程、城市政府的質(zhì)量、城市治理的績(jī)效、公眾的滿意度評(píng)級(jí)4個(gè)方面[6]。史云貴等（2016）以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大治理理念為指導(dǎo)思想，設(shè)計(jì)了農(nóng)村治理效能評(píng)價(jià)體系，包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層民主政治建設(shè)、社會(huì)安全與秩序、公共服務(wù)四大類12個(gè)考察對(duì)象，采用分值量化方式，由縣鄉(xiāng)政府部門、同級(jí)人大、村自治組織、社會(huì)組織、村民、專家等進(jìn)行評(píng)價(jià)[7]。

各級(jí)政府也積極設(shè)計(jì)開發(fā)了不少治理評(píng)估指標(biāo)體系。黨的十六大提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局成立課題組，于2005年開始運(yùn)行“全面建設(shè)小康社會(huì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系”，由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)和23個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其中，一級(jí)指標(biāo)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文化教育、資源環(huán)境;每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)若干二級(jí)指標(biāo)。隨著“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，不少省市對(duì)照治理現(xiàn)代化的要求，圍繞治理體系和治理能力兩方面，設(shè)計(jì)了治理發(fā)展指標(biāo)。如，北京2016年制定的《北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)治理規(guī)劃》，構(gòu)建了包含9項(xiàng)社會(huì)服務(wù)、4項(xiàng)社會(huì)管理、4項(xiàng)社會(huì)動(dòng)員、4項(xiàng)社會(huì)環(huán)境、3項(xiàng)社會(huì)關(guān)系、4項(xiàng)黨的建設(shè)的社會(huì)治理主要發(fā)展指標(biāo)[8]。上海隨后發(fā)布的《上海市社會(huì)治理“十三五”規(guī)劃》，圍繞社會(huì)活力、城市管理、社會(huì)安全、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)文明等，提出了該階段社會(huì)治理發(fā)展指標(biāo)。

總體而言，國(guó)外社會(huì)治理指標(biāo)體系對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界的影響是不言而喻的。WGS設(shè)計(jì)的一級(jí)指標(biāo)治理過(guò)程和治理績(jī)效，對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界具有啟示意義。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究以理論指導(dǎo)見長(zhǎng)，從學(xué)理層面剖析社會(huì)治理內(nèi)涵，將指標(biāo)分解為治理過(guò)程、治理績(jī)效，或治理主體、治理方式、治理績(jī)效，進(jìn)而提出不同社會(huì)治理領(lǐng)域的一些核心原則。政府部門的探索較好地貼合了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多用于績(jī)效考核，操作性很強(qiáng)，但是往往在理論完備性和前瞻性上仍有提升空間。所以，設(shè)計(jì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系需要結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究以及地方經(jīng)驗(yàn)，把握理論引領(lǐng)的學(xué)術(shù)價(jià)值的同時(shí)，注意地方創(chuàng)新的實(shí)踐應(yīng)用。

? ? ?二、網(wǎng)絡(luò)綜合治理及其評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

伴隨著國(guó)家問(wèn)題從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也向“治理”轉(zhuǎn)變。2016年，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“依法加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間治理，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，做強(qiáng)網(wǎng)上正面宣傳，培育積極健康、向上向善的網(wǎng)絡(luò)文化”[9]。2017年，黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[2]，正式提出網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)命題。2018年5月，中央召開首次全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議，習(xí)近平指出，“要提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局”[10]。相比于“網(wǎng)絡(luò)治理”，“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”更加突出多主體共同參與、多手段共同使用。

圍繞網(wǎng)絡(luò)綜合治理，學(xué)界也作了一些研究。魏欽恭（2017）指出，網(wǎng)絡(luò)綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要綜合協(xié)調(diào)制度、組織、技術(shù)、資源和觀念模式等各方面[11]。葉春玲等（2017）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)綜合治理既不等同于現(xiàn)實(shí)社會(huì)綜合治理，也不簡(jiǎn)單等同于網(wǎng)絡(luò)和治理的機(jī)械組合，而是網(wǎng)絡(luò)發(fā)展進(jìn)程中面向網(wǎng)絡(luò)整體的綜合治理方式，在治理目標(biāo)上體現(xiàn)為“良序”指向，治理主體上體現(xiàn)為多方協(xié)同，治理手段上體現(xiàn)為多途規(guī)范[12]。葉強(qiáng)（2018）指出，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是包括法律規(guī)范體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系在內(nèi)的各類治理體系的總和[13]。

概括而言，黨的文獻(xiàn)表述已經(jīng)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律”的網(wǎng)絡(luò)綜合治理格局，將是引領(lǐng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展的基本思路。學(xué)界對(duì)“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”的定義，主要圍繞治理主體、治理客體、治理方式、治理目標(biāo)等方面展開。結(jié)合已有研究，基于黨的文獻(xiàn)的表述，本文將“網(wǎng)絡(luò)綜合治理”定義為：網(wǎng)絡(luò)綜合治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律之下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間各類問(wèn)題和矛盾進(jìn)行的全方位治理，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)秩序規(guī)范、網(wǎng)上內(nèi)容健康向上、網(wǎng)絡(luò)空間清朗清凈，切實(shí)維護(hù)公民、企業(yè)、國(guó)家等的合法權(quán)益。

筆者基于上述內(nèi)容，立足網(wǎng)絡(luò)綜合治理的理論與實(shí)踐、治理評(píng)估的理論與實(shí)踐，以習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理的論述——黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律——為指引，嘗試構(gòu)建符合網(wǎng)絡(luò)治理基本理念、涵蓋多元治理主體、體現(xiàn)治理能力和效果的評(píng)估體系。

（一）目標(biāo)設(shè)計(jì)

本研究的根本目的在于以“評(píng)”促“治”，全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。具體而言，包括三個(gè)方面：第一，立足網(wǎng)絡(luò)綜合治理的概念，對(duì)影響我國(guó)網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力的多方面因素進(jìn)行全面評(píng)估與考量，并以此為基礎(chǔ)，提出評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系和能力現(xiàn)狀的維度和要素。第二，構(gòu)建科學(xué)、合理的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系，為第三方客觀、公正地評(píng)估網(wǎng)絡(luò)綜合治理現(xiàn)狀提供依據(jù)。第三，為準(zhǔn)確、全面描述我國(guó)各地網(wǎng)絡(luò)綜合治理現(xiàn)狀提供技術(shù)支撐，找尋網(wǎng)絡(luò)綜合治理的薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）設(shè)計(jì)原則

為了充分體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理水平，評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建必須依據(jù)的一定的原則。

首先，既借鑒全球治理評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，又立足我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)際。歐美國(guó)家和一些國(guó)際組織在治理評(píng)估體系的構(gòu)建方面起步較早，構(gòu)建了不少量化指標(biāo)，體現(xiàn)了人類共同的規(guī)律和價(jià)值[14]，為我國(guó)制定相關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系提供了一定的借鑒。同時(shí)，國(guó)家治理具有很強(qiáng)的實(shí)踐特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)20多年的探索和改革，我國(guó)已經(jīng)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律”的網(wǎng)絡(luò)治理體制，各地也圍繞網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行了多方面的創(chuàng)新，形成了不少具有當(dāng)?shù)靥厣慕?jīng)驗(yàn)。這些都為我們構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系提供了借鑒。

其次，既做到一級(jí)指標(biāo)的完備、穩(wěn)定，又做到二級(jí)指標(biāo)有特色、可拓展。根據(jù)黨的重要文件的表述，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系可以概述為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律”。從黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律五個(gè)方面，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了邏輯上的完整且獨(dú)立互斥，能夠引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理的方向。在穩(wěn)定的一級(jí)指標(biāo)之下，進(jìn)行分解形成二級(jí)指標(biāo)。

最后，既反映當(dāng)前實(shí)際情況，又能夠引導(dǎo)未來(lái)治理方向。能夠真實(shí)反映當(dāng)前各地網(wǎng)絡(luò)綜合治理的能力現(xiàn)狀，是指標(biāo)體系構(gòu)建的首要目標(biāo)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)綜合治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，指標(biāo)體系既要體現(xiàn)與國(guó)家治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)相一致的政策，又要體現(xiàn)黨的文獻(xiàn)政策提出的戰(zhàn)略部署，以規(guī)范和引導(dǎo)未來(lái)發(fā)展的行為和方向。

（三）指標(biāo)設(shè)計(jì)方法

指標(biāo)體系構(gòu)建遵循以下路徑： 確定領(lǐng)域?qū)咏Y(jié)構(gòu)—— 分解領(lǐng)域?qū)觾?nèi)涵——初步選取指標(biāo)——二次篩選指標(biāo)——調(diào)整指標(biāo)體系——確定指標(biāo)體系。具體而言：

首先，采用文獻(xiàn)分析法確定網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估框架，梳理學(xué)術(shù)界對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)研究的文獻(xiàn)、黨和政府關(guān)于網(wǎng)絡(luò)綜合治理的表述，確定一級(jí)指標(biāo)包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的學(xué)理分析和黨政機(jī)關(guān)治理實(shí)踐要求，確定評(píng)估指標(biāo)體系的二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。

其次，確定總體框架后，一方面采用德爾菲法，通過(guò)專家問(wèn)卷，征詢專家意見，篩選指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重;另一方面，邀請(qǐng)國(guó)家網(wǎng)信辦和上海、北京、廣東網(wǎng)信部門的工作人員對(duì)指標(biāo)及指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系，以形成相對(duì)科學(xué)合理、可操作的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系。

（四）指標(biāo)體系的框架與內(nèi)容

在上述目標(biāo)、原則、方法下，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系框架，包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)、32個(gè)三級(jí)指標(biāo)（見表1）。

首先，黨委領(lǐng)導(dǎo)?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”一級(jí)指標(biāo)的基本要求是對(duì)黨組織在網(wǎng)絡(luò)綜合治理中頂層設(shè)計(jì)、總攬全局、協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。本文用五個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量黨委領(lǐng)導(dǎo)水平，分別為重視程度、網(wǎng)信機(jī)構(gòu)建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建、媒體融合發(fā)展、網(wǎng)軍隊(duì)伍建設(shè)。其中，黨委重視程度直接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)綜合治理的政治權(quán)威，該項(xiàng)指標(biāo)具體體現(xiàn)為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）委常委會(huì)專題研究網(wǎng)絡(luò)綜合治理工作的次數(shù)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）委書記對(duì)網(wǎng)絡(luò)綜合治理作出批示的次數(shù)。網(wǎng)信辦是代表黨委具體推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的部門，其機(jī)構(gòu)建設(shè)情況直接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)綜合治理水平，本級(jí)指標(biāo)主要是考察地市級(jí)網(wǎng)信委覆蓋率和網(wǎng)信辦（具有獨(dú)立編制）覆蓋率?；ヂ?lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.9%，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨組織覆蓋率反映了在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。媒體融合發(fā)展是中央作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略部署，直接關(guān)系主流輿論陣地的鞏固，媒體融合發(fā)展?fàn)顩r由報(bào)紙融合度、廣播融合度、電視融合度以及新媒體作品獲中國(guó)新聞獎(jiǎng)數(shù)量四項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“要牢牢把握正確輿論導(dǎo)向，唱響主旋律，壯大正能量，做大做強(qiáng)主流思想輿論”，加強(qiáng)網(wǎng)上輿論引導(dǎo)離不開一支強(qiáng)有力的網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍，網(wǎng)軍隊(duì)伍占網(wǎng)民比體現(xiàn)了網(wǎng)上輿論引導(dǎo)能力。

其次，政府管理?！罢芾怼币患?jí)指標(biāo)基本要求是對(duì)政府治理網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)作用、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)綜合治理的良性互動(dòng)等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，用互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理、網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、網(wǎng)民教育、公眾網(wǎng)絡(luò)治理體驗(yàn)來(lái)衡量該指標(biāo)。其中，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行備案制度，未取得許可或者未履行備案手續(xù)的，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。根據(jù)工信部關(guān)于開展基礎(chǔ)管理的規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)管理情況由網(wǎng)站備案率和備案主體信息準(zhǔn)確率兩方面體現(xiàn)。依法治網(wǎng)是網(wǎng)絡(luò)治理的必然要求，法律手段也是網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)指標(biāo)主要包括以下次級(jí)指標(biāo)：網(wǎng)絡(luò)普法率，普法對(duì)象占當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)民總數(shù)的比例;網(wǎng)絡(luò)刑事案件萬(wàn)人發(fā)案率，即當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)刑事案件數(shù)量占當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)民數(shù)量（以萬(wàn)計(jì)）的比例，用來(lái)反映一個(gè)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治安情況;網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量占比，在涉網(wǎng)部門中，有行政執(zhí)法權(quán)的主要是公安網(wǎng)安部門和網(wǎng)信辦，因此該指標(biāo)具體表現(xiàn)為網(wǎng)安和網(wǎng)信執(zhí)法人員數(shù)量占當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)民數(shù)量比;網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)指標(biāo)通過(guò)熱點(diǎn)輿情事件數(shù)量體現(xiàn)，即全年一個(gè)地區(qū)發(fā)生的網(wǎng)上熱點(diǎn)輿情事件;網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)反映各地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道發(fā)布政務(wù)信息、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、推動(dòng)協(xié)同治理的能力;網(wǎng)民素養(yǎng)教育是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，本指標(biāo)通過(guò)中國(guó)好網(wǎng)民工程覆蓋網(wǎng)民比例體現(xiàn);公眾網(wǎng)絡(luò)治理滿意度，主要圍繞網(wǎng)民對(duì)政府治理能力的評(píng)價(jià)，以及對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)狀的感知體現(xiàn)。

再次，企業(yè)履責(zé)。企業(yè)是網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，在網(wǎng)絡(luò)治理中擔(dān)負(fù)著第一道關(guān)口的重要角色。習(xí)近平指出，要壓實(shí)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的主體責(zé)任，決不能讓互聯(lián)網(wǎng)成為傳播有害信息、造謠生事的平臺(tái)。“企業(yè)履責(zé)”一級(jí)指標(biāo)，其基本要求是對(duì)企業(yè)履行主體責(zé)任的情況等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，主要包括網(wǎng)站內(nèi)容生態(tài)情況、企業(yè)違法情況、企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任情況、公眾滿意度。其中，網(wǎng)站內(nèi)容生態(tài)是企業(yè)履職情況的直接表現(xiàn)。企業(yè)違法情況，體現(xiàn)為被行政處罰網(wǎng)站占備案網(wǎng)站的比例。

復(fù)次，社會(huì)監(jiān)督。奧斯特羅姆認(rèn)為，特定的公益物品和服務(wù)可以超過(guò)特定政府管理限制而通過(guò)多個(gè)協(xié)作主體來(lái)提供[15]。其基本要求是對(duì)社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)治理的體制機(jī)制、社會(huì)組織依法自治、社會(huì)活力、自治秩序等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，包括網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)志愿者隊(duì)伍、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織建設(shè)三項(xiàng)指標(biāo)。其中，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)指標(biāo)由三項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成：開通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)通道網(wǎng)站占備案網(wǎng)站比、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)數(shù)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)處置率。網(wǎng)絡(luò)志愿者是社會(huì)監(jiān)督的主要力量，主要由網(wǎng)絡(luò)文明志愿者占網(wǎng)民總數(shù)的比例來(lái)體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織是指在網(wǎng)信領(lǐng)域開展工作并在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)[16]，該指標(biāo)體現(xiàn)為萬(wàn)名網(wǎng)民擁有網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織數(shù)量。

最后，網(wǎng)民自律。我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模8.54億[17]，廣大網(wǎng)民是網(wǎng)絡(luò)綜合治理的主力軍，必須自覺提升網(wǎng)民治理參與意識(shí)，提升自律性?；疽笫菍?duì)網(wǎng)民遵守相關(guān)法律法規(guī)、自覺參與網(wǎng)絡(luò)治理狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括網(wǎng)民違法情況和網(wǎng)民素養(yǎng)。網(wǎng)民違法情況包括被行政拘留網(wǎng)民比例、被刑事拘留網(wǎng)民比例，網(wǎng)民素養(yǎng)主要體現(xiàn)為網(wǎng)民法治意識(shí)和網(wǎng)絡(luò)治理參與意識(shí)。

? ? ?三、網(wǎng)絡(luò)治理能力指標(biāo)體系的運(yùn)用

網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力指數(shù)測(cè)評(píng)方法主要借鑒聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展指數(shù)、俞可平等人制定的中國(guó)社會(huì)治理指數(shù)，基本思路是根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的上、下限閾值計(jì)算單個(gè)指標(biāo)指數(shù)（即無(wú)量綱化），指數(shù)一般分布在0-100之間，再根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重合成某一個(gè)方面的指數(shù)，進(jìn)而最終合成網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力指數(shù)。

（一）指標(biāo)權(quán)重的確定

網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力指數(shù)是從黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律五個(gè)維度測(cè)量的綜合指數(shù)，每一維度都構(gòu)成具體方面的分指數(shù)，每個(gè)分指數(shù)又由若干個(gè)指標(biāo)合成。因此，確定每一個(gè)指標(biāo)的權(quán)重是關(guān)鍵。

在一級(jí)指標(biāo)層面，多中心治理理論認(rèn)為，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等主體應(yīng)當(dāng)共同參與社會(huì)治理，不同主體在治理過(guò)程作用的發(fā)揮并沒有大小區(qū)別。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局。因此，在一級(jí)指標(biāo)分布上，采取平均分布方式，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律五項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重均為20%。

每個(gè)一級(jí)指標(biāo)均包含一定數(shù)量的二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步由若干三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，這樣勢(shì)必需要對(duì)各級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，才能進(jìn)行加總計(jì)算。二、三級(jí)指標(biāo)采用層次分析法確定權(quán)重。層次分析法是20世紀(jì)70年代美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩蒂提出的，用于解決結(jié)構(gòu)復(fù)雜、準(zhǔn)則多且不易量化的決策問(wèn)題。層次分析法采用定性與定量相結(jié)合的方法，利用決策者的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，判斷指標(biāo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的相對(duì)重要性，最終確定各方案的優(yōu)劣次序。在本研究中，為便于理解和操作，直接設(shè)計(jì)咨詢問(wèn)卷，邀請(qǐng)科研領(lǐng)域、實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)＜野凑罩匾源蚍?，然后轉(zhuǎn)化為兩兩比較的判斷矩陣，專家打分以算術(shù)平均值的形式進(jìn)行判斷矩陣合并，然后進(jìn)行計(jì)算。

（二）指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集

本研究需要收集的數(shù)據(jù)來(lái)源于四個(gè)方面：官方年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、地方部門提供的客觀數(shù)據(jù)、權(quán)威研究數(shù)據(jù)、抽樣調(diào)查獲取的主觀評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。

1.官方年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。主要是直接從相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)年鑒獲取的數(shù)據(jù)，包括二級(jí)指標(biāo)：網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)情況、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織情況;三級(jí)指標(biāo)：政府網(wǎng)站數(shù)量、政府網(wǎng)站合格率、網(wǎng)站備案率、備案主體信息準(zhǔn)確率、獲得2018年互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任獎(jiǎng)的數(shù)量。

2.地方部門提供的客觀數(shù)據(jù)。本研究需要統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中，很大部分來(lái)自于地方黨政部門提供的數(shù)據(jù)。包括二級(jí)指標(biāo)：黨委重視情況、網(wǎng)信機(jī)構(gòu)建設(shè)情況、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建情況、網(wǎng)民違法情況;三級(jí)指標(biāo)：網(wǎng)評(píng)員數(shù)量占當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)民數(shù)量比重、網(wǎng)絡(luò)普法率、網(wǎng)絡(luò)刑事案件萬(wàn)人發(fā)案率、行政復(fù)議糾錯(cuò)率、中國(guó)好網(wǎng)民工程覆蓋網(wǎng)民比、被行政處罰網(wǎng)站占備案網(wǎng)站的比例、開通舉報(bào)通道網(wǎng)站占備案網(wǎng)站的比例、網(wǎng)絡(luò)志愿者隊(duì)伍建設(shè)情況。

3.權(quán)威研究數(shù)據(jù)。當(dāng)前針對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的某些方面，有不少統(tǒng)計(jì)指數(shù)，有些數(shù)據(jù)將直接從這些已有研究獲取，比如媒體融合發(fā)展情況。

4.抽樣調(diào)查獲取的主觀評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。主觀評(píng)價(jià)來(lái)自于普通網(wǎng)民，采用隨機(jī)抽樣的方式獲取樣本，并使用結(jié)構(gòu)化的問(wèn)卷采集數(shù)據(jù)。包括二級(jí)指標(biāo)：網(wǎng)絡(luò)治理滿意度情況、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)履責(zé)程度滿意度、網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)情況;三級(jí)指標(biāo)：網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法滿意度。

（三）指標(biāo)無(wú)量綱化

采集到的數(shù)據(jù)有著不同的數(shù)量單位和形式，有的是絕對(duì)數(shù)值，有的是百分比等相對(duì)數(shù)值。對(duì)這些單位各異的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，就需要把不同形態(tài)的實(shí)際數(shù)值轉(zhuǎn)化為可以直接運(yùn)算、比較的統(tǒng)一形態(tài)數(shù)值，即無(wú)量綱化。無(wú)量綱化也叫做數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，是通過(guò)數(shù)學(xué)變換來(lái)消除原始標(biāo)量量綱影響的方法[14]。無(wú)量綱化的具體辦法很多，本文根據(jù)指標(biāo)類型的不同，分為三種。

1.定性指標(biāo)。主要是網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制落實(shí)情況。對(duì)于符合條件的直接記為1，不符合條件的記為0 。

2.主觀指標(biāo)。包括公眾網(wǎng)絡(luò)治理滿意度、公眾對(duì)企業(yè)履責(zé)滿意度、社會(huì)監(jiān)督的有效性、網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)。采用百分制，0-30分記為0，30（含）-50記為0.2，50（含）-70記為0.4，70（含）-85記為0.6，85（含）-95記為0.8，95（含）以上記為1。

3.其他指標(biāo)。無(wú)量綱化的具體辦法很多，本文采用的是參考所有測(cè)評(píng)單位在基期年份（本文為2018年）相應(yīng)指標(biāo)最大值和最小值加以確定。將第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值記為Xi，權(quán)重為Wi，上限閥值為Xmax，下限閥值為Xmin，無(wú)量綱化后的指數(shù)為Zi。

基于此方法，在具體得出每一個(gè)指標(biāo)的無(wú)量綱化的指數(shù)后，將指標(biāo)的無(wú)量綱化指數(shù)Zi乘以權(quán)重Wi再相加，即可得出該指標(biāo)指數(shù)，也即統(tǒng)計(jì)分析可以直接應(yīng)用的數(shù)據(jù)，以便下一步的結(jié)果分析。

? ? ?結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)綜合治理是國(guó)家治理的一個(gè)重要組成部分，如何增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展活力，有效提升網(wǎng)絡(luò)治理水平，是當(dāng)前一項(xiàng)重要課題?！霸u(píng)估”是治理的題中之義，構(gòu)建科學(xué)的治理評(píng)估指標(biāo)體系是推進(jìn)治理的一個(gè)重要方式。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外治理評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，基于黨的文獻(xiàn)有關(guān)表述，按照一級(jí)指標(biāo)完備穩(wěn)定，二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)有特色、可拓展的原則，構(gòu)建一套既有學(xué)術(shù)價(jià)值又有實(shí)踐意義的網(wǎng)絡(luò)綜合治理評(píng)估指標(biāo)體系。但是，囿于經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，該指標(biāo)沒能選取若干省市進(jìn)行測(cè)評(píng)、檢驗(yàn)，這是今后應(yīng)當(dāng)加快努力的一個(gè)方向。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蔡志強(qiáng)，張雪君.治理現(xiàn)代化目標(biāo)下網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系構(gòu)建[J].中國(guó)黨政干部論壇，2018（3） ∶ 49.

[2] 習(xí)近平.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm.

[3] ?彭瑩瑩.社會(huì)治理指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)用[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（2） ∶ 88-89.

[4] 全球治理指標(biāo)[EB/OL].http：//www.govindicators.org.

[5] “中國(guó)社會(huì)管理評(píng)價(jià)體系”課題組，俞可平.中國(guó)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[J].中國(guó)治理評(píng)論，2012（2） ∶ 2-29.

[6] 何增科.城市治理評(píng)估的初步思考[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4） ∶ 6.

[7] 史云貴，孫宇辰.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與運(yùn)行論析[J].公共管理與政策評(píng)論，2016，5（1） ∶ 17-25.

[8] 北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)治理規(guī)劃[EB/OL].北京市社會(huì)建設(shè)網(wǎng)，http：//www.bjshjs.gov.cn/412/2016/11/18/113@26803.htm.

[9] 習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2016-04/25/c_1118731366.htm.

[10]習(xí)近平.在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上的講話[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2018-04/21/c_1122719824.htm.

[11]魏欽恭， 馮仕政. 建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系 提升社會(huì)綜合治理能力[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2017-12-15.

[12]葉玲春，汪業(yè)周，李朝祥.整體性視域下網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的構(gòu)建邏輯[J].南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（12） ∶ 12-16.

[13]葉強(qiáng).論新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)綜合治理法律體系的建立[J].情報(bào)雜志，2018（5） ∶ 135-140.

[14]俞可平.中國(guó)治理評(píng)估框架[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008（6） ∶ 1-9.

[15]文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M].上海：三聯(lián)出版社，1999 ∶ 26.

[16]中央網(wǎng)信辦.網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織“同心圓”工程實(shí)施方案[Z].

[17]第42次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2018-08/20/c_1123296882.htm.

【責(zé)任編輯：黎 峰】