姜露露

（徐州華城規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司）

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。然而霧霾籠罩、交通擁堵、垃圾圍城、就業(yè)困難、住房緊張、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源短缺等突出的城市病在一定程度上影響了城市發(fā)展進(jìn)程。其問(wèn)題的根源在于大城市吸引了大量人口來(lái)工作、生活，集聚了太多的功能和資源，且城市發(fā)展失衡帶來(lái)的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。為解決城市病等突出問(wèn)題，讓城市更宜居，2015年12月中央召開(kāi)了城市工作會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“一個(gè)尊重、五個(gè)統(tǒng)籌”，為當(dāng)前混亂不堪、各自為政、盲目擴(kuò)張的城市發(fā)展指明了方向，為“城市病”開(kāi)出了“藥方”，是今后很長(zhǎng)一段時(shí)期城市發(fā)展的指導(dǎo)思路和要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。本文就 “統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展宜居性”，以徐州市為例，探索從城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)角度推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)安全等方面的實(shí)踐路徑。

2 統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大城市布局的意義

從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度，在城鄉(xiāng)全域，生產(chǎn)空間指集中連片工業(yè)用地（大型獨(dú)立工礦業(yè)）、區(qū)域性交通設(shè)施及公用設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)；生活空間指城鎮(zhèn)居民點(diǎn)（除工業(yè)園區(qū)）；生態(tài)空間指自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)地等。城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，生產(chǎn)空間指生產(chǎn)性為主的商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地（B）、工業(yè)用地（M）、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地（W）等；生活空間指居住用地（R）、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地（A）、生活性為主的商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（B）等。鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)，生產(chǎn)空間指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；生活空間指集中居民點(diǎn)的住宅、公共服務(wù)、 公益設(shè)施等用地；生態(tài)空間指自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)地等。

城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。要增強(qiáng)城市內(nèi)部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。要控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能將城市生產(chǎn)、生活、生產(chǎn)空間統(tǒng)籌好，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，提高城市宜居性。

3 生產(chǎn)空間集約高效，推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展

3.1 編制功能片區(qū)規(guī)劃，梳理城市發(fā)展資源

促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效，有利于提高區(qū)域的生態(tài)承載力，促進(jìn)生態(tài)意識(shí)形成和生態(tài)制度的建設(shè)，有利于形成人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的格局，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。徐州市通過(guò)功能片區(qū)規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)建設(shè)探索及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等措施提高生產(chǎn)空間集約程度，推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展。城市是都市活動(dòng)密集投射中心，重要功能片區(qū)的劃分，對(duì)于優(yōu)化盤整土地、繁榮現(xiàn)代商貿(mào)、發(fā)展公共交通、強(qiáng)化科技文化旅游，促進(jìn)城市再生長(zhǎng)，打造城市新產(chǎn)業(yè)，樹立城市新形象起到重要的作用。徐州市通過(guò)對(duì)城市發(fā)展集聚區(qū)的梳理，規(guī)劃確定“2+6+15”重要功能片區(qū)，“2”即雙心，包括老城區(qū)中心、新城中心，承擔(dān)城市商業(yè)中心和城市行政、商務(wù)中心職能?！?”即六組團(tuán)，指以自然山體、河流、林地等綠色空間和鐵路為自然邊界，形成的金山橋片區(qū)、壩山片區(qū)、翟山片區(qū)、銅山片區(qū)、九里山片區(qū)、城東新區(qū)六個(gè)組團(tuán)?！?5”指結(jié)合現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，劃定?5片功能集聚區(qū)，以此配置城市要素，激發(fā)城市內(nèi)在活力。功能集聚區(qū)包括4片現(xiàn)代物流區(qū)，1片金融服務(wù)，2片科技服務(wù)區(qū)，4片現(xiàn)代商貿(mào)商務(wù)區(qū)，2片文化旅游區(qū)，2片健康養(yǎng)老區(qū)。功能集聚區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)能有效實(shí)現(xiàn)同類產(chǎn)業(yè)的高度集聚，建立與資源、環(huán)境、生態(tài)相適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局和規(guī)模，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的生態(tài)化，并使生態(tài)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉（見(jiàn)圖1）。

圖1 15片功能集聚區(qū)

3.2 重視特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘城市發(fā)展特色

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的靈感其實(shí)來(lái)自于國(guó)外，是指以產(chǎn)業(yè)為核心，將生產(chǎn)、生活、生態(tài)相融合的一個(gè)特定區(qū)域。如瑞士的達(dá)沃斯小鎮(zhèn)、法國(guó)的普羅旺斯小鎮(zhèn)，這些小鎮(zhèn)都有著共同的特點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)富有特色，文化獨(dú)具韻味，生態(tài)充滿魅力。實(shí)踐表明，特色是小鎮(zhèn)的DNA，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)有利于推動(dòng)“產(chǎn)、城、人、文”融合，為破解空間資源瓶頸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善人居環(huán)境、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供了有力的抓手，對(duì)探索新型小城鎮(zhèn)之路有重要意義。

針對(duì)區(qū)域發(fā)展不均衡；物的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理；城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求洋，缺乏文化傳承和地域特色等小城鎮(zhèn)建設(shè)村莊的問(wèn)題，在對(duì)城市發(fā)展資源進(jìn)行梳理的同時(shí)，徐州市吸取國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，充分挖掘徐州市發(fā)展特色，提出規(guī)劃建設(shè)基金小鎮(zhèn)、文博小鎮(zhèn)、光伏特色小鎮(zhèn)、旅游特色小鎮(zhèn)、中國(guó)大蒜之鄉(xiāng)小鎮(zhèn)、銀杏旅游小鎮(zhèn)、物流小鎮(zhèn)等特色產(chǎn)業(yè)類小鎮(zhèn)概念，并從地塊整理、經(jīng)濟(jì)扶持、政策保障等方面提出支持策略，將工作落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)、徐州市名片的創(chuàng)建。

3.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為生產(chǎn)發(fā)展提供保障

城市基礎(chǔ)設(shè)施，是為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件，保障城市存在和發(fā)展的各種工程及服務(wù)的總稱，包含設(shè)施、產(chǎn)品（服務(wù)）和產(chǎn)業(yè)三種形態(tài)?；A(chǔ)設(shè)施是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的重要保障條件。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是推動(dòng)城市生產(chǎn)生活發(fā)展的重要保障，也是城市運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐。目前徐州正處于老工業(yè)基地振興、資源枯竭型城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略期，為實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展，需要突出“共享、網(wǎng)絡(luò)、適度、統(tǒng)籌、集約、和諧”，著重把握“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約利用、遠(yuǎn)近結(jié)合、主動(dòng)引導(dǎo)、持續(xù)發(fā)展”的原則。為保證城市發(fā)展，徐州市開(kāi)展了海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃，西部新城海綿城市建設(shè)示范區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，城市供水專項(xiàng)規(guī)劃，城市排水（雨水）防洪綜合規(guī)劃，徐州市中心城區(qū)綜合管線及管廊專項(xiàng)規(guī)劃（見(jiàn)圖2），徐州市環(huán)境衛(wèi)生、電力、燃?xì)?、供熱、通信工程等專?xiàng)規(guī)劃，從實(shí)際出發(fā)，按照城市發(fā)展需求提供穩(wěn)固的保障。

4 生活空間宜居適度，實(shí)現(xiàn)生活富裕

4.1 完善公服規(guī)劃，提升生活生態(tài)質(zhì)量

公共服務(wù)設(shè)施是由公共、服務(wù)和設(shè)施三個(gè)詞語(yǔ)或者是公共服務(wù)與設(shè)施兩個(gè)詞語(yǔ)構(gòu)成的合成詞，是這些詞語(yǔ)含義的整合。公共服務(wù)是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。完善的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)是保障城市發(fā)展、提高綜合素質(zhì)的關(guān)鍵因素，為此，徐州市編制了中心城區(qū)公共文化設(shè)施布局規(guī)劃，幼兒園布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，中、小學(xué)布點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、公共體育設(shè)施布局規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃、派出所布局規(guī)劃、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)（街坊中心）布局規(guī)劃、社區(qū)綜合服務(wù)中心布局規(guī)劃、加油（氣）站布局規(guī)劃、新能源汽車充電設(shè)施規(guī)劃、公共廁所建設(shè)和管理專項(xiàng)規(guī)劃。各項(xiàng)公共服務(wù)規(guī)劃給居民生活帶來(lái)了便利，為城市發(fā)展打通脈絡(luò)，提供水、土、空氣、醫(yī)療、教育、交通等各項(xiàng)服務(wù)，為城市形象的改善提供了有力支撐。

4.2 注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合

圖2 綜合管廊空間布局圖

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是阻礙城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的障礙，為破除這個(gè)障礙，國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)政策和措施，規(guī)劃是排頭兵。徐州市目前共有建制鎮(zhèn)97個(gè)，2326個(gè)行政村，10342個(gè)自然村?！督K省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2020）》中規(guī)劃建設(shè)“一帶兩軸，三圈一極”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。徐州位于兩軸之一的“沿東隴海城鎮(zhèn)軸”及三圈之一的“徐州都市圈”范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌至關(guān)重要?！缎滦统擎?zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》在城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)方面，將城鎮(zhèn)分為“區(qū)域中心城市—縣域中心城市—中心鎮(zhèn)（含現(xiàn)代新型小城市）—重點(diǎn)鎮(zhèn)—新型城鎮(zhèn)社區(qū)”五級(jí)，形成了“1+5+30+30+130”的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系。規(guī)劃提出建設(shè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、市政基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境、文物、傳統(tǒng)文化保護(hù)和管理機(jī)制九個(gè)方面的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各類城鎮(zhèn)發(fā)展。

另外，徐州市優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃已編制完成，本輪優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃并非簡(jiǎn)單提出村莊的保留和撤并，而是基于上版規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的基礎(chǔ)之上，按照國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化任務(wù)要求，在新的時(shí)代背景下，根據(jù)各自然村莊的區(qū)位、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌特色、設(shè)施配套等現(xiàn)狀，在實(shí)施評(píng)估與綜合分析的基礎(chǔ)上，將自然村莊進(jìn)行分類引導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，全市開(kāi)展試點(diǎn)村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋。這些規(guī)劃成果能有效推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。

4.3 兼顧人文規(guī)劃，重拾城市歷史形象

任何一座城市都有屬于自己的歷史人文信息，在城市發(fā)展演變過(guò)程中，很多歷史遺跡、人文訊息遺失，對(duì)現(xiàn)有歷史人文資源的挖掘是重塑城市形象，提高居民歸屬感的重要舉措。徐州市是1986年國(guó)務(wù)院公布的第二批家級(jí)歷史文化名城。徐州采礦業(yè)歷史悠久，目前隨著產(chǎn)業(yè)更替正積極探索礦區(qū)、塌陷地的整治保護(hù)策略，將工業(yè)遺產(chǎn)打造成徐州特色名片，實(shí)現(xiàn)從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶變。按照《徐州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》的重點(diǎn)保護(hù)、分層保護(hù)和積極保護(hù)的原則，構(gòu)建市域、歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)和歷史地段、文物保護(hù)單位和歷史建筑四個(gè)層面的保護(hù)體系。從城市整體山水格局保護(hù)、楚王墓群保護(hù)、大運(yùn)河徐州段保護(hù)、戶部山、狀元府歷史文化街區(qū)及興化寺及周邊地區(qū)等歷史城區(qū)的保護(hù)、礦業(yè)遺址和鐵路遺址保護(hù)以及傳統(tǒng)曲藝文化、傳統(tǒng)工藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的保護(hù)入手，保存和挖掘現(xiàn)有徐州歷史信息，為城市發(fā)展、居民生活提供歷史存在感、幸福感和財(cái)富感，增加城市名片認(rèn)識(shí)度。

5 生態(tài)空間山清水秀，保障生態(tài)安全

5.1 完善規(guī)劃體系，推動(dòng)城市生態(tài)轉(zhuǎn)型

為保障城市生態(tài)安全，徐州市從塌陷地治理措施中跳出來(lái)，從規(guī)劃層面編制了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，綠線規(guī)劃、城市河道藍(lán)線規(guī)劃、生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃、山林紅線劃定規(guī)劃、云龍風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、城市清風(fēng)廊道規(guī)劃等，完善規(guī)劃體系以推動(dòng)城市生態(tài)轉(zhuǎn)型。圍繞建設(shè)“和諧徐州，效益徐州”和區(qū)域性特大城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，完善城市規(guī)劃體系，構(gòu)建良好的城市空間格局，即“三區(qū)環(huán)繞、山體滲入、雙心五組團(tuán)”的城市生態(tài)空間結(jié)構(gòu)；規(guī)劃注重徐州山、水、城相融的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展各片區(qū)、各組團(tuán)核心的公園規(guī)劃建設(shè)，實(shí)施城市核心區(qū)松動(dòng)計(jì)劃，構(gòu)建宏觀、中觀、微觀層次清晰的城市生態(tài)體系（見(jiàn)圖3）。同時(shí)，考慮到煤炭挖掘塌陷等影響，修復(fù)城市生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化土地利用效率；倡導(dǎo)生態(tài)文明理念的樹立，加強(qiáng)綠地系統(tǒng)建設(shè)，綠色公共交通和慢行體系建設(shè)，為生態(tài)格局的穩(wěn)定提供保障。

5.2 各方齊心運(yùn)作，保障城市山清水秀

生態(tài)空間格局的穩(wěn)定和維護(hù)不是一方之力而能為之的，需要多方面多部門的共同努力，才有可能實(shí)現(xiàn)“天更藍(lán)，地更綠，水更清”。關(guān)于天更藍(lán)，主要從空氣質(zhì)量入手，一方面建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，成立空氣提升工作機(jī)構(gòu)，制定空氣提升工作政策；另一方面加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級(jí)，加大重點(diǎn)行業(yè)大氣污染治理力度。對(duì)于空氣污染主要來(lái)源之一的交通工具，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理，推廣電動(dòng)汽車的使用；加強(qiáng)建筑工地?fù)P塵管理以及道路保潔揚(yáng)塵污染；加強(qiáng)秸稈綜合利用與禁燒工作，優(yōu)化和完善空氣質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)才是監(jiān)督改善空氣質(zhì)量的關(guān)鍵因素。關(guān)于地更綠，主要是從綠地系統(tǒng)建設(shè)角度來(lái)著手，以“生態(tài)園林、科技園林、人文園林”為目標(biāo)。加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)體系和高效服務(wù)體系建設(shè)，通過(guò)生態(tài)修復(fù)、綠地建設(shè)工作，增加城市綠量，推動(dòng)城市園林綠化向建設(shè)“宜居宜業(yè)，幸福舒適的綠色低碳之都”。關(guān)于水更清，從污染源頭抓起，主要措施是控源截污，清淤貫通，提升水質(zhì)，生態(tài)修復(fù)，尾水資源化利用及導(dǎo)流。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的進(jìn)步，城市化進(jìn)程也在逐步加快，城市規(guī)劃如何做好，對(duì)城市的主導(dǎo)作用已經(jīng)成為了發(fā)展的必然。在做好城市規(guī)劃的同時(shí)，堅(jiān)決抵制一些破壞環(huán)境和違背生態(tài)發(fā)展的事情，以發(fā)展的觀點(diǎn)做出合理規(guī)劃。整體上來(lái)看，生產(chǎn)空間的集約高效發(fā)展、生產(chǎn)方式的綠色化，有助于美好生態(tài)空間的建設(shè)，而良好的生態(tài)環(huán)境也必然帶來(lái)生活空間的和諧宜居，讓人們生活的幸福指數(shù)得以提高……“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”共融共贏，是形成循環(huán)不止、生生不息的城市系統(tǒng)的深層密匙，三者之間呈現(xiàn)一種相互依存、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。努力把握好三者間的內(nèi)在聯(lián)系，才能切實(shí)提高城市發(fā)展的宜居性。