劉鐵龍，李曉春，劉 濤

（陜西省江河水庫工作中心，陜西 西安 710016）

1 陜西省渭河水量調(diào)度的發(fā)展歷程

1.1 起步階段（2006年～2009年）

2006年，根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》要求，渭河作為黃河水量調(diào)度重要組成部分，納入黃河水量統(tǒng)一調(diào)度管理，拉開了陜西省渭河水量調(diào)度的序幕。在水資源供需矛盾突出、法令法規(guī)與體制機制不健全的情況下，為做好渭河水量調(diào)度工作，同年，陜西省水利廳出臺《渭河水量調(diào)度管理暫行辦法》，初步對渭河水量統(tǒng)一調(diào)度提出了規(guī)范性要求。2008年3月1日，省政府頒布施行《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》，確立了流域與區(qū)域管理相結(jié)合的調(diào)度管理體制，對渭河水量統(tǒng)一調(diào)度的范圍、原則、調(diào)度計劃與方案的制定、各級政府及部門的責(zé)任等進行了明確規(guī)定。該階段渭河水量調(diào)度的初步目標是保證渭河干流各重點國控、省控斷面一定基流，確保渭河不斷流。

這個階段為渭河水量統(tǒng)一調(diào)度的起步階段，水量調(diào)度以防止渭河斷流為主要目標，通過協(xié)調(diào)上下游、左右岸用水，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標，規(guī)范化調(diào)度初見規(guī)模，但同時也存在基礎(chǔ)工作薄弱、管理手段落后、調(diào)度精細化程度不高、體制機制不完善等問題。

1.2 發(fā)展完善階段（2009年～2012年）

為進一步規(guī)范和細化渭河水量調(diào)度工作，提高渭河水量調(diào)度水平，陜西省水利廳依據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》和《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合陜西省渭河水量調(diào)度工作實際，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，2010年編制了《陜西省渭河應(yīng)急水量調(diào)度預(yù)案》，2011年1月1日印發(fā)實施《陜西省渭河水量調(diào)度實施細則》，渭河水量調(diào)度法規(guī)體系不斷完善，為有效實施渭河水量調(diào)度提供重要保障。

這一階段規(guī)范化管理不斷深入，調(diào)度范圍不斷向全流域拓展，規(guī)定了干流及主要支流各重點控制斷面最小下泄流量指標和達標保證率，水量調(diào)度年度調(diào)度計劃和月、旬調(diào)度方案不斷細化，調(diào)度責(zé)任制進一步落實，用水計劃與資料報送進一步規(guī)范，流域計劃用水制度全面建立，著手開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)研究前期工作調(diào)研。

1.3 管理提升階段（2012年至今）

2013年1月1日省政府頒布實施了《陜西省渭河流域管理條例》，進一步確立了渭河水量調(diào)度的法律地位，水量調(diào)度步入了科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化管理階段。隨著十八大生態(tài)文明建設(shè)的大力推進，2016年，省水利廳對渭河寶雞段實施生態(tài)調(diào)度試點，將林家村斷面最小流量指標由2 m3/s提高到5 m3/s，生態(tài)調(diào)度成效顯著，在此基礎(chǔ)上，陜西省水利廳印發(fā)了《陜西省基于生態(tài)流量保障的水量調(diào)度方案》，水量調(diào)度工作從防斷流調(diào)度逐步提升到生態(tài)水量調(diào)度。

這一階段，調(diào)度管理單位對渭河水量調(diào)度以來存在的問題進行了詳細總結(jié)、分析，聯(lián)合中國水科院、黃科院、西安理工大學(xué)等開展了《渭河可調(diào)水量分析與調(diào)度機制研究》等大量的基礎(chǔ)研究，將河流生態(tài)需水納入水量調(diào)度范圍，嚴格計劃用水制度，進一步優(yōu)化調(diào)度目標，有力地協(xié)調(diào)了上下游生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，實現(xiàn)了“三水統(tǒng)籌”和渭河干流連續(xù)十四年不斷流、也未出現(xiàn)小流量預(yù)警事件目標，達到了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度的要求，維護了渭河健康生命，為流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了有效支撐。

2 渭河水量調(diào)度實施效果評估

2.1 渭河水量調(diào)度社會效果分析

2.1.1 遏制斷流保證了河道生態(tài)基流

1980年以來，渭河有一半以上年份斷流，20世紀90年代渭河斷流現(xiàn)象明顯加劇，斷流頻次增加，斷流時間延長，斷流長度也逐漸增加；2006年渭河實施統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面至今未出現(xiàn)斷流情況，斷流情況明顯得到遏制。

在不考慮水量調(diào)度情況下，2006年～2015年渭河華縣斷面每年都將出現(xiàn)斷流，10年平均斷流天數(shù)為4 d，因此，若不進行水量統(tǒng)一調(diào)度，渭河斷流現(xiàn)象雖受來水影響有所緩解但仍將持續(xù)斷流。

2006年渭河實施統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面至今未出現(xiàn)斷流情況。從華縣斷面各級日均流量統(tǒng)計情況看，2006年實施渭河統(tǒng)一調(diào)度后，華縣斷面日均最小流量均大于12 m3/s，全年日均流量小于25 m3/s的天數(shù)明顯趨減，全年日均流量大于20 m3/s的保證率達到95%。在2009年～2010年渭河陜西省入境實測徑流量偏少的情況下，華縣出境斷面非汛期最小流量為47.3 m3/s，全年日均流量大于50 m3/s的天數(shù)達到286 d，極大的保證了河道生態(tài)基流要求。

2.1.2 有效滿足渭河控制指標要求

經(jīng)過對渭河流域調(diào)度以來調(diào)度期平均耗水量與調(diào)度控制指標對比分析（見表1），渭河流域調(diào)度期平均耗水量占調(diào)度控制指標的81%，其中渭河干流調(diào)度期平均耗水量占調(diào)度控制指標的82%，涇河調(diào)度期耗水量占調(diào)度控制指標的82%，北洛河調(diào)度期耗水量占調(diào)度控制指標62%。調(diào)度期耗水量均滿足黃委下達的控制指標要求。

表1 渭河流域調(diào)度以來調(diào)度期平均耗水量與調(diào)度控制指標對比分析表 單位：萬m3

2006年～2016年調(diào)度期，渭河流域陜西省入境控制站北道、楊家坪、雨落坪三站實測入境水量平均為6.21億m3，同期出境控制站華縣斷面平均實測水量21.92億m3，超出渭河流域陜西省出境控制指標19.74億m3的11.02%。其中，在2008年～2011年以及2015年～2016年調(diào)度期渭河入境水量未達到黃委會要求的入省控制指標的情況下，根據(jù)實時水情、雨情、旱情、墑情、水庫蓄水量及用水情況，對已下達的月水量調(diào)度方案作出調(diào)整，制訂并下達旬水量調(diào)度方案，在必要時下達實時調(diào)度指令，通過精細調(diào)度，同期渭河出陜水量均滿足入黃水量控制指標要求，且超出指標要求比例最大達31.5%（2009年～2010年）。

2.1.3 有效統(tǒng)籌了各部門用水

渭河水量統(tǒng)一調(diào)度促進了各部門用水優(yōu)化分配和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)水改造，保障了城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排滿足了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水，實現(xiàn)了“三水”統(tǒng)籌。由于渭河流域水量調(diào)度后來水和調(diào)度前來水有所不同，為便于進行對比，先考慮調(diào)度前后來水與各部門耗水之間關(guān)系，按照來水條件統(tǒng)一的情況進行分析計算，再根據(jù)調(diào)度前后各部門耗水趨勢計算出調(diào)度前后耗水量變化情況。經(jīng)對比分析計算，統(tǒng)一來水條件下，渭河實施水量調(diào)度后平均地表總耗水量（不含北洛河）較調(diào)度前增加0.08億m3，其中農(nóng)業(yè)平均耗水量由調(diào)度前的10.64億m3減少到10.63億m3，工業(yè)平均耗水量由調(diào)度前的2.87億m3減少到1.39億m3，生活和生態(tài)耗水量由調(diào)度前的1.60億m3增加到3.17億m3[1]。

2.2 渭河水量調(diào)度生態(tài)環(huán)境效果分析

2.2.1 緩解和改善了渭河干流水環(huán)境狀況

根據(jù)2001年～2016年陜西省環(huán)境狀況公報，經(jīng)對陜西省渭河干流13個水質(zhì)監(jiān)測斷面水質(zhì)變化情況進行統(tǒng)計，調(diào)度前13個斷面中10個斷面平均水質(zhì)為劣V類；調(diào)度后渭河干流監(jiān)測斷面中平均22.8%達到Ⅱ類～Ⅲ類，29.7%的斷面水質(zhì)達到Ⅳ～Ⅴ類，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面?zhèn)€數(shù)減少到6個。總之，實施渭河水量調(diào)度后尤其是2011年后渭河干流河流水質(zhì)持續(xù)改善，主要污染物濃度明顯持續(xù)下降。

2.2.2 主要控制斷面生態(tài)流量得到保障

經(jīng)對調(diào)度前后林家村、魏家堡、咸陽、臨潼、華縣5個控制斷面生態(tài)基流情況進行分析，在渭河干流調(diào)度前后來水變化不大的情況下，林家村、魏家堡、咸陽、臨潼、華縣等斷面水量調(diào)度后非汛期平均流量較水量調(diào)度前統(tǒng)計時段內(nèi)的平均流量提高了34%～117%，滿足了河道低限生態(tài)流量要求，尤其是魏家堡斷面增加了117%，華縣斷面調(diào)度后非汛期較調(diào)度前平均增加約28%，實現(xiàn)了連續(xù)10年尤其是枯水年份不斷流，保障了河道的生態(tài)基流，較好地兼顧了工農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)環(huán)境用水。

2.2.3 調(diào)度河段水功能區(qū)水質(zhì)得到改善。

根據(jù)《陜西省水資源公報》（2008—2016年），渭河平均評價河長957 km，其中平均水質(zhì)達到Ⅱ類～Ⅲ類的河長占54.2%，Ⅳ～Ⅴ類平均河長占22.3%，劣Ⅴ類水質(zhì)河長占23.5%。渭河水量調(diào)度改變了非汛期水量的年內(nèi)分配，非汛期水質(zhì)得到明顯改善，渭河水質(zhì)狀況整體持續(xù)好轉(zhuǎn)，水體功能得到一定的改善。2008年～2016年渭河干流水功能區(qū)水質(zhì)評價情況見表2。

表2 2008年～2016年渭河干流水功能區(qū)水質(zhì)評價情況

2.3 渭河水量調(diào)度經(jīng)濟效益分析

經(jīng)初步分析，陜西省渭河流域?qū)嵤┧拷y(tǒng)一調(diào)度10余年來，初步估算產(chǎn)生的總經(jīng)濟效益約為778.55億元，年均效益70.78億元。其中工業(yè)總供水效益為491.49億元，城鎮(zhèn)綜合生活總供水效益為249.26億元，河道內(nèi)生態(tài)供水總效益為37.8億元[1]。

2.4 渭河水量調(diào)度管理效果分析

渭河水量調(diào)度遵循總量控制、斷面流量控制、分級管理、分級負責(zé)的原則，實行年度水量調(diào)度計劃與月、旬水量調(diào)度方案和實時調(diào)度指令相結(jié)合的調(diào)度方式。自2006年實施渭河水量調(diào)度以來，以用水總量和斷面流量雙控制為核心，以關(guān)中九大灌區(qū)和黑河金盆水庫統(tǒng)一調(diào)度為重點，加強需水分析和計劃用水管理，強化調(diào)度責(zé)任落實，初步建立了流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，不斷完善了水量調(diào)度規(guī)章制度，構(gòu)建了完善的水量調(diào)度協(xié)調(diào)協(xié)商與監(jiān)督檢查和情況通報機制，加強調(diào)度管理與監(jiān)督檢查，將水量調(diào)度工作納入最嚴格水資源管理制度考核，不斷提高調(diào)度方案執(zhí)行力，實現(xiàn)了渭河連續(xù)十年不斷流、水環(huán)境得到改善、最小流量和總量控制指標達到黃委規(guī)定要求的階段目標。目前渭河流域內(nèi)已基本建立了計劃用水制度，調(diào)度所涉及的八市區(qū)、關(guān)中九大灌區(qū)和黑河金盆水庫管理單位均能按要求執(zhí)行水量調(diào)度計劃，做好各自管轄范圍內(nèi)的水量調(diào)度工作，及時上報年度、月度用水計劃建議、水工程運行計劃建議和實際用水量，渭河水量調(diào)度運行機制基本流暢。

3 存在問題及改進措施

3.1 存在主要問題

3.1.1 統(tǒng)一調(diào)度手段單一，調(diào)度方案執(zhí)行力有待加強

目前渭河水量調(diào)度手段和目標較為單一，主要以按照調(diào)度指標控制用水為主要手段，依靠行政手段推動，以保護河道最小流量為目標，缺乏控制性水利工程進行有效調(diào)蓄，且受上游來水和流域旱情影響較大，控制旱情無太多有效手段。調(diào)度以來，灌區(qū)用水與生態(tài)用水矛盾突出，個別地市和灌區(qū)仍存在多年超指標用水現(xiàn)象，調(diào)度方案執(zhí)行力有待進一步提高。

3.1.2 統(tǒng)一管理的體制尚未理順，科學(xué)管理的機制還不健全

1）流域與區(qū)域管理相結(jié)合的體制還不健全。流域與區(qū)域之間業(yè)務(wù)聯(lián)系單一，結(jié)合不夠緊密，缺乏對區(qū)域的管理手段，流域管理的職責(zé)職能未得到完全落實，作用還不能充分發(fā)揮。

2）現(xiàn)行的灌區(qū)管理體制和用水機制不利于節(jié)水和保證生態(tài)基流。一直以來對農(nóng)業(yè)灌溉不征收水資源費，加之，灌區(qū)管理單位屬于自收自支單位，其經(jīng)費來源主要靠農(nóng)灌用水收入，灌區(qū)為了盡可能獲得較多的收益來保障職工工資和福利，往往將河道來水盡可能全部蓄滯、利用，鼓勵多用水，在一定程度上難以兼顧河道下游用水和河道生態(tài)流量。斗口以下末級渠系投入嚴重不足，灌溉方法仍采用傳統(tǒng)的大水漫灌方式，水量損失嚴重。3.1.3 渭河水量調(diào)度管理基礎(chǔ)薄弱，能力建設(shè)有待加強

1）水量調(diào)度所需水量信息采集、傳輸、接受、處理等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。主要表現(xiàn)在：監(jiān)測站點不足，現(xiàn)狀僅利用現(xiàn)有的17處水文監(jiān)測站對取水情況進行監(jiān)測，監(jiān)測還不夠全面，退水監(jiān)測、墑情監(jiān)測、遠程監(jiān)控及水量調(diào)度信息系統(tǒng)建設(shè)幾乎處于空白，用水統(tǒng)計主要依靠地方或單位匯總報送，精度、時效和全面性難以適應(yīng)調(diào)度管理的需要，水量調(diào)度工作常常處于被動狀態(tài)，需要盡快推動渭河水量調(diào)度系統(tǒng)工程建設(shè)。

2）人員、經(jīng)費、裝備和執(zhí)法能力不足，監(jiān)管乏力，隊伍建設(shè)滯后，人員配備不合理，專業(yè)性和能力不強。目前，參與水量調(diào)度的省屬灌區(qū)管理單位沒有專門的水資源管理人員，都是由從事灌溉供水等工程技術(shù)崗位的人員兼任，還應(yīng)加強人員培訓(xùn)，加大基礎(chǔ)投資，加強水資源管理的軟硬件建設(shè)。

3.2 建議

1）嚴格落實水量調(diào)度責(zé)任制

全面落實以行政首長和主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的水量調(diào)度責(zé)任制，制定保障措施，建立和完善水資源管理和考核制度，把落實用水總量控制、斷面流量控制等主要控制性指標的實現(xiàn)，納入各市區(qū)政府部門、渭河流域主要灌區(qū)以及相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系之中，并加大水量調(diào)度考核指標權(quán)重，切實提高渭河水量調(diào)度計劃、方案、指令的權(quán)威性和執(zhí)行力。

2）嚴格控制引水發(fā)電

水電站發(fā)電對河流流量過程造成較大影響，發(fā)電用水與灌溉供水存在一定的結(jié)合關(guān)系，為減小發(fā)電引水對河流流量過程的影響，應(yīng)要求枯水期發(fā)電服從灌溉要求，除灌溉引水外不考慮單獨的發(fā)電引水。可調(diào)整林家村樞紐、魏家堡水電站、交口抽渭等工程及涇河、洛河梯級電站的運行調(diào)度規(guī)則，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。

3）建立完善生態(tài)水量調(diào)度補償機制

陜西省渭河流域生態(tài)調(diào)度方案實施以來，主要水文斷面流量基本達到低限生態(tài)流量目標，渭河干流生態(tài)環(huán)境有了一定程度的改善。為保證生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟持續(xù)協(xié)同發(fā)展，確保實現(xiàn)渭河生態(tài)環(huán)境水量調(diào)度目標，應(yīng)本著公平、互利、和諧發(fā)展和“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，盡快建立補償主客體之間的利益機制、協(xié)調(diào)機制、補償資金的測算、分攤機制、補償標準等制度框架，研究提出完善的生態(tài)補償機制，以保證生態(tài)水量調(diào)度的持續(xù)推進。