張樂(lè) 童星

〔摘要〕 現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜程度高，蘊(yùn)含著多重安全風(fēng)險(xiǎn)。人們通過(guò)制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)構(gòu)建了安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)以確保系統(tǒng)的正常與高效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)具有結(jié)構(gòu)立體性、功能復(fù)合性和機(jī)制聯(lián)動(dòng)性等特征，風(fēng)險(xiǎn)治理效果尚可。天津港事故卻暴露出現(xiàn)有安全防護(hù)網(wǎng)依然存在著重大的結(jié)構(gòu)性漏洞。這表現(xiàn)在：該風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)封閉的治理“黑箱”，各子系統(tǒng)間存在著功能性（機(jī)制）聯(lián)結(jié)缺失，綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范存在“缺環(huán)”和“斷鏈”現(xiàn)象，導(dǎo)致安全監(jiān)管信息孤島效應(yīng)和日常治理效力的遞減。缺少了制度和機(jī)制的有效約束，有關(guān)組織和個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)治理能力急劇下降，安全責(zé)任意識(shí)由淡化變?yōu)楣室?，風(fēng)險(xiǎn)治理的行動(dòng)由努力減緩轉(zhuǎn)為刻意放縱與違規(guī)。最終，安全防護(hù)網(wǎng)被徹底洞穿，釀成特別重大災(zāi)難事故。只有從制度安排和機(jī)制運(yùn)行上系統(tǒng)化地“查缺補(bǔ)漏”，才能實(shí)現(xiàn)真正的安全。

〔關(guān)鍵詞〕 風(fēng)險(xiǎn)治理;日常風(fēng)險(xiǎn);安全防護(hù)網(wǎng);治理結(jié)構(gòu)洞

〔中圖分類號(hào)〕C916.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）05-0119-10

日常風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理相輔相成，共同構(gòu)成“結(jié)構(gòu)-功能”完備的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理體系。從世界各國(guó)的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，安全風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)絡(luò)的日常治理子系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)間比應(yīng)急管理子系統(tǒng)要早得多，其相關(guān)制度、機(jī)制理應(yīng)更加完善高效。但是，由于21世紀(jì)以來(lái)全球性治理危機(jī)和國(guó)內(nèi)巨災(zāi)事故頻發(fā)，使得整個(gè)社會(huì)將關(guān)注的焦點(diǎn)和資源都更多地投向了突發(fā)事件應(yīng)急救援領(lǐng)域，中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系在結(jié)構(gòu)和功能上得到了快速優(yōu)化，應(yīng)急管理水平有了顯著提升，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越式發(fā)展②，應(yīng)急管理尤其是政府主導(dǎo)的動(dòng)員型救災(zāi)體系的建設(shè)呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)式的單向度發(fā)展勢(shì)態(tài)③，反而讓風(fēng)險(xiǎn)先期預(yù)警與防范和日常監(jiān)管與糾正顯得“次要和滯后”了。國(guó)內(nèi)每一次重特大風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，人們的反思從來(lái)不缺位，但這些痛定思痛更多的是“懲前毖后”式的問(wèn)責(zé)，鮮有“防微杜漸”式的建設(shè)性探究。因此，有必要借助風(fēng)險(xiǎn)研究的“連續(xù)統(tǒng)-全過(guò)程”理論視角④，從風(fēng)險(xiǎn)治理的日常維度入手，描述災(zāi)害事故發(fā)生前的事態(tài)，通過(guò)分析復(fù)雜系統(tǒng)的安全防護(hù)網(wǎng)來(lái)揭示風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)性漏洞，實(shí)現(xiàn)“織網(wǎng)堵漏”的政策目標(biāo)。

本文采用案例研究法，選取2015年震驚中外的天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故（以下簡(jiǎn)稱天津港事故）作為典型案例，使用內(nèi)容分析和比較分析技術(shù)，以國(guó)務(wù)院天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查組（以下簡(jiǎn)稱事故調(diào)查組） 的調(diào)查報(bào)告文本和其他文獻(xiàn)資料為基礎(chǔ)，闡釋復(fù)雜系統(tǒng)的安全防護(hù)網(wǎng)及其風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)洞。

2015 年 8 月 12 日，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海國(guó)際物流有限公司（以下簡(jiǎn)稱瑞海公司）危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，造成165人遇難，8人失蹤，798 人受傷住院治療，304 幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個(gè)集裝箱受損。截至當(dāng)年 12 月 10 日，核定的直接經(jīng)濟(jì)損失為 68.66 億元人民幣。⑤事故還造成了區(qū)域內(nèi)短時(shí)的環(huán)境污染和人身健康傷害，其長(zhǎng)期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果未正式公布，但可以預(yù)計(jì)也將是嚴(yán)重的。經(jīng)國(guó)務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，天津港事故是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

一、現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性與高風(fēng)險(xiǎn)性

現(xiàn)代港口是國(guó)家工業(yè)化水平的一個(gè)象征，也是社會(huì)系統(tǒng)高度復(fù)雜性的體現(xiàn)。港口是水陸聯(lián)運(yùn)的“咽喉”，是現(xiàn)代水運(yùn)交通和物流系統(tǒng)的樞紐，其作為海運(yùn)的終始點(diǎn)、生產(chǎn)要素的集散地和國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易的連接點(diǎn)的功能無(wú)可替代。通常的港口有三大構(gòu)成要素：水域、碼頭岸線和陸域。水域又可分為港外水域（錨地、航道、防波堤）和港內(nèi)水域（制動(dòng)水域、停泊水域、港池、碼頭前水域等）;陸域則包括作業(yè)系統(tǒng)和服務(wù)保障系統(tǒng)。⑥就最常見(jiàn)的集裝箱港口而言，其作業(yè)系統(tǒng)就包括泊位、堆場(chǎng)、岸壁集裝箱卸橋、堆場(chǎng)裝卸機(jī)械、水平運(yùn)輸機(jī)械、集疏運(yùn)系統(tǒng)、信息商務(wù)系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)等多個(gè)龐雜的子系統(tǒng)。⑦

風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與實(shí)踐都表明，社會(huì)系統(tǒng)越復(fù)雜，其蘊(yùn)含的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就越多，系統(tǒng)中的“熵增”現(xiàn)象就越明顯，風(fēng)險(xiǎn)管理的難度也就越大。⑧天津港是中國(guó)北方最大的綜合性港口，擁有各類泊位總數(shù)173個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)以上泊位119個(gè);2015年，天津港貨物吞吐量突破5.4億噸，世界排名第四位。⑨讓如此龐大復(fù)雜的現(xiàn)代港口長(zhǎng)期安全運(yùn)轉(zhuǎn)并非易事，尤其是當(dāng)這類大型綜合港口經(jīng)常性地存儲(chǔ)、裝卸、運(yùn)輸大量危險(xiǎn)貨物的時(shí)候，就更是如此。此次事故中，涉事的瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)危險(xiǎn)貨物種類高達(dá)111種，其中危險(xiǎn)指數(shù)在1-3級(jí)的高易燃易爆貨物就有18種，總重量高達(dá)11383.79噸;而在事故發(fā)生前瑞海公司“運(yùn)抵區(qū)”的危險(xiǎn)貨物種類有72種，高危險(xiǎn)等級(jí)貨物有12種，各類危險(xiǎn)貨物總重量為4840.42噸。⑩這些危險(xiǎn)貨物具有易爆、易燃、 毒害、感染、腐蝕、放射性等危險(xiǎn)特性，在運(yùn)輸、儲(chǔ)存、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用和處置中容易發(fā)生事故，造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損毀或環(huán)境污染而需要特別防護(hù)。其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的工作疏漏或安全隱患都有可能造成難以挽回的損失。可見(jiàn)，現(xiàn)代港口系統(tǒng)的高度復(fù)雜性在危險(xiǎn)貨物屬性的作用下具備了高風(fēng)險(xiǎn)特征。從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的角度看，天津港事發(fā)區(qū)主要存在著火災(zāi)、爆炸、有毒有害氣體泄漏造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失等安全事故風(fēng)險(xiǎn)，以及由此產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和更大范圍的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，不得不謹(jǐn)慎防護(hù)。

二、復(fù)雜系統(tǒng)的日常安全防護(hù)網(wǎng)

有關(guān)港口建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)自然不是在天津港事故之后才開(kāi)始建設(shè)運(yùn)作的。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)針對(duì)港口系統(tǒng)的安全防護(hù)已經(jīng)相當(dāng)“完備”，包括有安全防護(hù)的網(wǎng)絡(luò)靜態(tài)構(gòu)成和動(dòng)態(tài)防護(hù)運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)層面。

（一）港口的安全防護(hù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)

中國(guó)現(xiàn)代港口的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)可分為8個(gè)縱橫交織的層級(jí)，包括法律層、國(guó)家行政法規(guī)層、國(guó)家部門(mén)規(guī)章層、地方法規(guī)層、地方政府規(guī)章層、國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層、相關(guān)工作規(guī)范層。天津港事故中，明文標(biāo)注適用的各類法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的條款數(shù)總量達(dá)108條，其中涉及9部法律的26個(gè)條款，7部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的15個(gè)條款，15部中央部門(mén)規(guī)章的36個(gè)條款，5部地方性法規(guī)的6個(gè)條款，10部地方政府部門(mén)規(guī)章或規(guī)范文件的12個(gè)條款，2部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的3個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條款，2部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的6個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條款，4部工作規(guī)范的4個(gè)條款。

港口建設(shè)與生產(chǎn)作業(yè)的每一層安全防護(hù)內(nèi)部又有多部法律法規(guī)或規(guī)章制度的要求構(gòu)成橫向的風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)。以國(guó)家法律層面為例，此次事故適用的法律包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《安全生產(chǎn)法》《港口法》《消防法》《特種設(shè)備安全法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境保護(hù)法》《行政許可法》和《公司法》等9部，這些法律分別或者聯(lián)合對(duì)港口項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)等諸多方面進(jìn)行了明確規(guī)定，以確保從事港口危險(xiǎn)貨物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的順利開(kāi)展。

由表1可知，此次事故中，適用的法律法規(guī)層規(guī)定條款數(shù)量多，而國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)條款少，呈現(xiàn)出頂層制度安全防護(hù)網(wǎng)“致密”，底層技術(shù)安全防護(hù)網(wǎng)“稀疏”的“倒三角錐”形態(tài)。但如果將頂層法律條款和底層技術(shù)條款的具體內(nèi)容對(duì)比，則結(jié)構(gòu)另有不同。比如，《港口法》第 15 條規(guī)定：建設(shè)港口工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，卻無(wú)細(xì)節(jié)要求。而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估導(dǎo)則》（HJ616-2011） 第 4 條則規(guī)定：環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估工作程序包括接受委托;對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行初步審核;現(xiàn)場(chǎng)考察建設(shè)項(xiàng)目選址及周圍環(huán)境、建設(shè)情況等;召開(kāi)專家評(píng)估會(huì);組織專家論證提出評(píng)審意見(jiàn)，提出技術(shù)評(píng)估報(bào)告的工作流程;提交技術(shù)評(píng)估報(bào)告等?？梢?jiàn)，同樣是關(guān)于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，法律只做粗線條原則性規(guī)定，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則給出詳細(xì)操作規(guī)程，呈現(xiàn)出底層防護(hù)網(wǎng)詳細(xì)可操作、頂層防護(hù)網(wǎng)原則指導(dǎo)性強(qiáng)的“正三角錐”形態(tài)（見(jiàn)圖1）。這樣一來(lái)，“正-倒三角錐”防護(hù)網(wǎng)絡(luò)相互匹配，共同構(gòu)成綜合安全防護(hù)網(wǎng)。

（二）安全網(wǎng)的動(dòng)態(tài)防護(hù)機(jī)制分析

安全防護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于安全網(wǎng)工作機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)為時(shí)序邏輯、運(yùn)作流程和行動(dòng)關(guān)聯(lián)等三個(gè)方面。

首先看時(shí)序邏輯，根據(jù)前文提及的相關(guān)法律法規(guī)的要求，港口危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)需要經(jīng)過(guò)企業(yè)工商登記注冊(cè)、立項(xiàng)備案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃許可、消防許可、建設(shè)許可、安全評(píng)價(jià)與許可、海關(guān)登記與許可、港口經(jīng)營(yíng)許可等審批工作;投產(chǎn)后，開(kāi)展監(jiān)管、督查、指導(dǎo)、巡查、命令和處罰等日常監(jiān)察、檢查工作;安全事故發(fā)生后依法依規(guī)開(kāi)展問(wèn)責(zé)處理工作。這三個(gè)階段分別從事前、事中和事后展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)治理與安全防護(hù)工作，形成完整的時(shí)序邏輯鏈條。

其次，安全防護(hù)網(wǎng)的運(yùn)作流程主要包括：對(duì)港口項(xiàng)目的申請(qǐng)審查、批準(zhǔn)和證照核發(fā)等行政許可行為;開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)及驗(yàn)收、規(guī)劃評(píng)價(jià)及驗(yàn)收、消防設(shè)計(jì)及驗(yàn)收、安全評(píng)價(jià)及驗(yàn)收等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的中介咨詢行為;日常檢查、綜合監(jiān)管、工作指導(dǎo)、責(zé)令停工、整改、吊銷許可證和沒(méi)收違法所得并罰款等行政執(zhí)法行為。

再次，安全網(wǎng)絡(luò)還通過(guò)相互的行動(dòng)關(guān)聯(lián)發(fā)揮綜合防護(hù)功能。例如在港口危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的審批階段，不同類型的行政主管部門(mén)和中介咨詢機(jī)構(gòu)在工作職責(zé)和權(quán)限上就存在“依存關(guān)系”，以發(fā)揮最大安防合力，如表2所示。瑞海公司想要從事危險(xiǎn)貨物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，先要取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，按照法定要求，后續(xù)的其他行政許可、審批都會(huì)查驗(yàn)工商執(zhí)照上注明的經(jīng)營(yíng)范圍。瑞海公司要在天津港進(jìn)行危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)建設(shè)，需要首先取得環(huán)境影響審批，而環(huán)保部門(mén)是否通過(guò)其環(huán)境影響審查，又依賴于中介機(jī)構(gòu)為其實(shí)施的環(huán)評(píng)活動(dòng)和編制的環(huán)評(píng)報(bào)告的科學(xué)水平。更為重要的是，環(huán)保行政機(jī)關(guān)審批通過(guò)的環(huán)評(píng)文件就具有了法律效力，成為其他行政審批許可的前置條件。同樣的，項(xiàng)目建設(shè)需要取得行政主管部門(mén)的規(guī)劃許可，瑞海公司得先委托測(cè)繪單位為其現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量繪制圖紙，而測(cè)繪單位則需要根據(jù)天津市和濱海新區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)展測(cè)繪工作，其繪制圖紙不得違背法定規(guī)劃，更不能擅自修改，這些工作最終又要在城鄉(xiāng)規(guī)劃行政部門(mén)的審核監(jiān)督下進(jìn)行。安全許可是該階段最重要的安全防護(hù)機(jī)制，瑞海公司要獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要通過(guò)安全生產(chǎn)許可，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)為其頒發(fā)許可的條件是企業(yè)已經(jīng)取得了工商執(zhí)照、立項(xiàng)備案、環(huán)境、規(guī)劃許可等行政審批，并通過(guò)安全評(píng)價(jià)。于是，瑞海公司需要委托中介機(jī)構(gòu)為其編制《安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇》，進(jìn)行安全預(yù)評(píng)價(jià)、安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)及審核。根據(jù)法律規(guī)定，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)查驗(yàn)瑞海公司已經(jīng)取得的行政許可和審批文件，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，科學(xué)地嚴(yán)肅地進(jìn)行安評(píng)工作。安監(jiān)行政部門(mén)最后對(duì)上述工作進(jìn)行把關(guān)審驗(yàn)，以確保安評(píng)報(bào)告科學(xué)、真實(shí)、可信。

此外，除了環(huán)境、規(guī)劃和安全評(píng)價(jià)許可三大防護(hù)機(jī)制的聯(lián)合作用外，施工、消防、海關(guān)和港口經(jīng)營(yíng)管理等部門(mén)也存在相互關(guān)聯(lián)的工作機(jī)制。如，審驗(yàn)消防設(shè)計(jì)文件時(shí)，需要提供施工許可;而頒發(fā)施工許可，需要核驗(yàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙，且需要通過(guò)安全條件審查。瑞海公司想要取得港口經(jīng)營(yíng)許可，應(yīng)先通過(guò)環(huán)評(píng)，并依法辦理工商登記;且正式經(jīng)營(yíng)前，先核發(fā)1年期的試運(yùn)行許可證。辦理海關(guān)行政許可，要審核企業(yè)的工商登記材料，并進(jìn)行監(jiān)管場(chǎng)所驗(yàn)收，再次核查公司經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)條件。

可見(jiàn)，一項(xiàng)看似簡(jiǎn)單的危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)際上要通過(guò)層層關(guān)口，以得到充分的安全保障。該安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)的工作機(jī)制表現(xiàn)為：以企業(yè)的安全自覺(jué)為基礎(chǔ)，以中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性的評(píng)價(jià)為保障，以行政主管部門(mén)的“互嵌性”安全審批為條件的復(fù)合型立體式安全防護(hù)。

三、日常風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)洞分析

復(fù)合型立體式的安全防護(hù)網(wǎng)無(wú)論如何致密，都難免存在“漏洞”，安全防護(hù)網(wǎng)的漏洞恰如不確定性導(dǎo)致的“風(fēng)險(xiǎn)”一樣客觀存在著。當(dāng)然，漏洞的客觀性不是發(fā)生重特大安全事故的借口。揭示漏洞是為了提醒有關(guān)部門(mén)重新審視自己建構(gòu)起來(lái)的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，弄清楚哪些漏洞是“天然”的，哪些漏洞是“人為”的，哪些漏洞是“意外性”的，哪些漏洞是“結(jié)構(gòu)性”的。通過(guò)對(duì)日常風(fēng)險(xiǎn)治理的漏洞分析，找出人為、故意、結(jié)構(gòu)性的漏洞并加以封堵才是根本之道。本文所謂的治理“結(jié)構(gòu)洞”就是指那些安全防護(hù)網(wǎng)中因考慮不周、延時(shí)滯后、制度性缺失、故意放任產(chǎn)生的“網(wǎng)眼”，它們是真正的風(fēng)險(xiǎn)之源，是風(fēng)險(xiǎn)治理的盲區(qū)、空當(dāng)、矛盾與缺陷。

（一）治理制度的漏洞

1.安全準(zhǔn)入制度的銜接性與條件性漏洞

?；菲髽I(yè)的安全準(zhǔn)入是以保證整個(gè)園區(qū)、周邊人員及環(huán)境的安全為目標(biāo)。類似瑞海公司在天津港從事的?；沸袠I(yè)，原有的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)設(shè)立了多層安全準(zhǔn)入制度，包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和詳細(xì)控制規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)、職業(yè)衛(wèi)生評(píng)價(jià)和消防安全評(píng)價(jià)等多重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政審批制度，還建立了工商注冊(cè)、港口經(jīng)營(yíng)、海關(guān)監(jiān)管等行政許可與資質(zhì)管理制度以防控風(fēng)險(xiǎn)。只不過(guò)現(xiàn)有的安全準(zhǔn)入制度之間缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和有效銜接機(jī)制，致使該安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)面積雖大，但節(jié)點(diǎn)之間的連接并不緊密，沒(méi)有形成一個(gè)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹胺答佇灾贫拳h(huán)”。盡管現(xiàn)行的法律規(guī)章要求項(xiàng)目立項(xiàng)備案需要通過(guò)環(huán)評(píng)，企業(yè)辦理海關(guān)許可證需要再次檢驗(yàn)工商經(jīng)營(yíng)資格等前置條件，但是不同準(zhǔn)入制度的“并行”與“先后”關(guān)系還需進(jìn)一步明確。比如，規(guī)劃許可放在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中最先進(jìn)行，一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目申請(qǐng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃不符，其應(yīng)該無(wú)法進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批。而項(xiàng)目一旦進(jìn)入環(huán)評(píng)，還要重新審核規(guī)劃許可情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則退回到上一個(gè)環(huán)節(jié)重新報(bào)批和審核。然而，現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)對(duì)此都無(wú)明確要求，沒(méi)有法條聯(lián)結(jié)，也無(wú)系統(tǒng)內(nèi)的反饋與銜接機(jī)制。

2.日常監(jiān)管制度的統(tǒng)一性漏洞與“信息孤島”

港口的危險(xiǎn)貨物大多涉及危險(xiǎn)化學(xué)品，它對(duì)安全管理制度的統(tǒng)一性要求極高。國(guó)內(nèi)的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理涉及綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管兩大體系，每一個(gè)體系內(nèi)部的縱向監(jiān)管環(huán)節(jié)多且橫向部門(mén)多。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)的各管理部門(mén)立法出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全要求不一致，出臺(tái)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)多，造成當(dāng)前危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管乏力以及企業(yè)安全管理要求模糊不清、標(biāo)準(zhǔn)不一、無(wú)所適從的狀況。由于中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的專門(mén)法律，其生產(chǎn)、運(yùn)輸和存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)的管理信息就無(wú)法整合匯總，容易造成監(jiān)管的“信息孤島”。全國(guó)缺乏統(tǒng)一的危險(xiǎn)化學(xué)品信息管理平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)治理部門(mén)之間沒(méi)有做到互聯(lián)互通，信息不能共享，不能實(shí)時(shí)掌握危險(xiǎn)化學(xué)品的去向和情況。此次事故中，天津港危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)事發(fā)前后就成了一個(gè)“信息孤島”，多個(gè)部門(mén)都無(wú)法準(zhǔn)確提供?；返臄?shù)量、種類和堆放位置，給應(yīng)急救援帶來(lái)極大困難，全社會(huì)為此付出的成本巨大。

3.處罰制度偏輕與社會(huì)監(jiān)督制度缺失

現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理違法行為處罰偏輕，單位和個(gè)人違法成本很低，不足以起到懲戒和震懾作用。作為事后風(fēng)險(xiǎn)治理的手段，現(xiàn)有的法律法規(guī)懲罰力度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管處罰輕的表現(xiàn)為：一是罰款額度相對(duì)很低。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件擅自開(kāi)工建設(shè)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款;《港口法》第46條規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，在港口建設(shè)危險(xiǎn)貨物作業(yè)場(chǎng)所的，可處5萬(wàn)元以下罰款。這些罰款額度與當(dāng)前動(dòng)輒過(guò)億的建設(shè)投資金額相比只能說(shuō)是九牛一毛，對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)毫無(wú)威懾性。二是以罰代刑的現(xiàn)象普遍存在。國(guó)務(wù)院事故調(diào)查報(bào)告顯示，各類規(guī)定涉及“罰款”的條款多達(dá)24處，只有交通運(yùn)輸部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的兩條規(guī)定中寫(xiě)明“給予某種處罰，……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。制度處罰力度輕，使得責(zé)任單位和個(gè)人在心理預(yù)期上存在挑戰(zhàn)制度權(quán)威性的可能，容易造成安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)“警示”功能的失靈。

《港口危險(xiǎn)貨物安全管理規(guī)定》和《港口危險(xiǎn)貨物重大危險(xiǎn)源監(jiān)督管理辦法（試行）》都還規(guī)定：危險(xiǎn)貨物港口經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重大危險(xiǎn)源辨識(shí)，確定重大危險(xiǎn)源級(jí)別，進(jìn)行分級(jí)管理，對(duì)本單位的重大危險(xiǎn)源登記建檔，并報(bào)送所在地港口行政管理部門(mén)備案;對(duì)涉及船舶航行、作業(yè)安全的重大危險(xiǎn)源信息，港口行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)。豈不知，重大危險(xiǎn)源危及的不僅僅是港口企業(yè)的安全，也會(huì)嚴(yán)重影響周邊居民和其他組織的安全，且此類重大事故造成的生態(tài)污染，多具有長(zhǎng)期性和擴(kuò)散性?，F(xiàn)行法律法規(guī)卻沒(méi)有把這些直接利益相關(guān)群體法定為“知情人”，重大危險(xiǎn)源信息不向社會(huì)公布，自然無(wú)法接受社會(huì)輿論監(jiān)督。相關(guān)研究早已揭示，?；吩O(shè)施附近的居民和機(jī)構(gòu)才是最核心的利益相關(guān)方，雖然公眾的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)感知同樣存在“鄰避效應(yīng)”，但從風(fēng)險(xiǎn)治理制度建設(shè)角度考慮，敏感的行業(yè)外監(jiān)督遠(yuǎn)比專業(yè)的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管更為有效，因?yàn)樗巷L(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)文化建構(gòu)規(guī)律。

（二）治理關(guān)系的漏洞

1.府際關(guān)系：縱向?qū)蛹?jí)多、效力遞減;橫向職責(zé)交叉、監(jiān)管弱化

在風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，復(fù)雜的府際關(guān)系組成的縱橫交錯(cuò)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)貌似強(qiáng)大，實(shí)則漏洞明顯。天津港事故中，被國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組明確問(wèn)責(zé)的中央和地方政府及其職能部門(mén)有24個(gè)，其中有多級(jí)科層關(guān)系的行政系統(tǒng)高達(dá)10個(gè)，每一個(gè)多層行政系統(tǒng)內(nèi)又有3-5層的上下級(jí)關(guān)系。以安監(jiān)系統(tǒng)為例，從國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局到天津市安全監(jiān)管局，再到濱海新區(qū)安全監(jiān)管局，其又下設(shè)第一分局，該分局還專門(mén)設(shè)立了一個(gè)天津港集裝箱物流園區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查站作為派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常安監(jiān)。按照立體安全防護(hù)網(wǎng)的設(shè)計(jì)初衷，多層級(jí)應(yīng)該帶來(lái)多重治理效力，但事實(shí)并非如此。風(fēng)險(xiǎn)治理體系內(nèi)部的管理層級(jí)越多，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)安全監(jiān)管的效力就越出現(xiàn)遞減。效力遞減表現(xiàn)為下級(jí)的行政效率過(guò)度依賴于上級(jí)的督促質(zhì)量。一旦上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)工作督促不力、領(lǐng)導(dǎo)無(wú)方，下級(jí)就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)、問(wèn)題失察。事故調(diào)查報(bào)告表明，被指對(duì)監(jiān)管對(duì)象違法違規(guī)行為負(fù)有“問(wèn)題失察”責(zé)任的地方黨委政府和具體行政部門(mén)有7個(gè)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)“工作指導(dǎo)不到位”的部門(mén)有6個(gè)。

從橫向的府際關(guān)系來(lái)看，海關(guān)系統(tǒng)、交通運(yùn)輸部、天津市政府以及天津港集團(tuán)公司對(duì)港區(qū)管理職責(zé)交叉，特別是對(duì)港口海關(guān)監(jiān)管區(qū)（運(yùn)抵區(qū)）安全監(jiān)管責(zé)任不明，致使瑞海公司違法違規(guī)行為長(zhǎng)期得不到有效糾正。橫向府際關(guān)系沒(méi)有理順，出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理多部門(mén)協(xié)調(diào)難的困境，雖歷經(jīng)多次國(guó)家和地方的管理體制改革，依然沒(méi)有解開(kāi)天津港區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理體制的困局。1984年體制改革后，天津港實(shí)行中央和地方政府“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主”的模式。2004年，天津港集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱天津港集團(tuán)公司）成立，原港務(wù)局職能移交天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)變成了“天津港自主多，地方管理變輔助”的格局。這一尷尬局面突出體現(xiàn)在天津港公安局及其下屬的消防支隊(duì)的建制上（見(jiàn)圖2）：天津港公安局是交通運(yùn)輸部派駐天津港的行政執(zhí)法和刑事司法機(jī)關(guān)，系國(guó)家為保衛(wèi)天津港水運(yùn)交通安全組建的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，受天津市公安局和交通運(yùn)輸部公安局雙重領(lǐng)導(dǎo);天津港公安局消防支隊(duì)是天津港公安局成立的專職消防隊(duì)伍，但編制并不屬于公安消防系統(tǒng)，其成員歸天津港集團(tuán)公司管理。如此一來(lái)，天津港的公安消防部門(mén)被多頭管理，而這些主管部門(mén)都沒(méi)有盡心對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，其針對(duì)火災(zāi)爆炸安全風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)工作的能力難以保障。事故調(diào)查組報(bào)告表明，天津港公安局消防支隊(duì)為瑞海公司違規(guī)出具消防設(shè)計(jì)審核意見(jiàn)書(shū)，對(duì)瑞海公司各種消防安全隱患視而不見(jiàn)，事故發(fā)生后應(yīng)急失當(dāng)，危險(xiǎn)化學(xué)品事故處置能力不強(qiáng)。

2.政企關(guān)系：政企不分，權(quán)力私相授受

企業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)治理的一線單位，政府職能部門(mén)則負(fù)有監(jiān)管督促企業(yè)落實(shí)其風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。從安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系的運(yùn)作邏輯來(lái)講，企業(yè)安全職責(zé)的執(zhí)行不能只依賴于自身的自發(fā)自覺(jué)，必須有獨(dú)立于企業(yè)之外的力量，尤其是具有強(qiáng)制性的國(guó)家力量進(jìn)行監(jiān)督?！扒?親”的政企關(guān)系是有效風(fēng)險(xiǎn)治理的前提之一。天津港事故發(fā)生前，天津港集團(tuán)公司與相關(guān)政府部門(mén)的關(guān)系卻屬于典型的“政企不分”，該大型國(guó)有企業(yè)竟然被違法賦予了相當(dāng)程度的政府職權(quán)。從圖2可以看出，天津港集團(tuán)公司內(nèi)設(shè)多個(gè)職能機(jī)構(gòu)，分別對(duì)接地方政府的公安、消防、安監(jiān)、國(guó)土規(guī)劃、交通運(yùn)輸管理等多個(gè)部門(mén)，且通過(guò)“特定途徑”獲得了只有行政機(jī)關(guān)才能擁有的一系列風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)限。事發(fā)前，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)、天津市建設(shè)管理委員會(huì)、濱海新區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局違法將多項(xiàng)行政職能委托天津港集團(tuán)公司行使，如濱海新區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局委托天津港集團(tuán)公司對(duì)港區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃許可初審，違反《行政許可法》第24條“行政許可主體只能是行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定;又如天津市交通委授權(quán)天津港集團(tuán)公司管理其公司范圍內(nèi)的港口工程招投標(biāo)備案、合同管理和施工許可證管理，負(fù)責(zé)全市水運(yùn)工程安全質(zhì)量監(jiān)督管理。結(jié)果，出現(xiàn)了令人不可思議的“治理”怪象：瑞海公司委托隸屬天津港集團(tuán)的天津港建設(shè)公司提出港口危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)建設(shè)申請(qǐng)，接著天津港公司建設(shè)部進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)初審，整個(gè)申報(bào)和建設(shè)過(guò)程的安全質(zhì)量監(jiān)督也由天津港內(nèi)部監(jiān)督站實(shí)施。盡管瑞海公司不屬于天津港集團(tuán)，但二者是經(jīng)濟(jì)合作共贏關(guān)系，讓其中一家企業(yè)代替政府審核另外一家企業(yè)的安全生產(chǎn)資質(zhì)，其漏洞之大一望而知。

3.政社關(guān)系：無(wú)法獨(dú)立的“紅頂中介”與公眾權(quán)利虛置化

與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的中介組織是介于市場(chǎng)和國(guó)家之間的較為特殊的社會(huì)力量，它們憑借自身的知識(shí)技術(shù)優(yōu)勢(shì)為有需求的企業(yè)提供真實(shí)可信的各類風(fēng)評(píng)報(bào)告，作為企業(yè)項(xiàng)目申報(bào)材料的主要依據(jù);同時(shí)將原有的政府監(jiān)管部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)職能承接過(guò)來(lái)，代替政府開(kāi)展相對(duì)獨(dú)立的第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，以保持風(fēng)評(píng)的客觀性和科學(xué)性。這看似完美的國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三方權(quán)責(zé)關(guān)系設(shè)計(jì)卻在現(xiàn)實(shí)中被嚴(yán)重扭曲，呈現(xiàn)出國(guó)家干預(yù)甚至控制市場(chǎng)與社會(huì)的“直線結(jié)構(gòu)”。天津港事故調(diào)查報(bào)告在整改建議中指出，要切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，杜絕“紅頂中介”現(xiàn)象，審批部門(mén)所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其所辦的企業(yè)，不得開(kāi)展與本部門(mén)行政審批相關(guān)的中介服務(wù)。而為瑞海公司提供安全評(píng)價(jià)的“中濱海盛安評(píng)公司”恰恰與公安、消防及安監(jiān)部門(mén)有著密切的合作關(guān)系（見(jiàn)圖3）。其實(shí)，“紅頂中介”是中介組織的變形和異化，是不健康政商關(guān)系的產(chǎn)物。事發(fā)前，中濱海盛是天津?yàn)I海新區(qū)安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃編制項(xiàng)目的唯一供貨商，該項(xiàng)目系天津?yàn)I海新區(qū)安監(jiān)局以單一來(lái)源采購(gòu)的方式采購(gòu)，中濱海盛被地方安監(jiān)部門(mén)認(rèn)定“能夠直接進(jìn)行關(guān)于安全生產(chǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作”。中濱海盛的前身是天津市橡膠工業(yè)研究所安全評(píng)價(jià)中心，2005年8月該中心改制，由天津海豚橡膠集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“海豚橡膠公司”）與天津市橡膠工業(yè)研究所及相關(guān)自然人共同出資，組建成立天津市海橡安全技術(shù)發(fā)展有限公司，并于同年11月取得安全評(píng)價(jià)乙級(jí)資質(zhì)。2008年，海豚橡膠公司與公安部天津消防研究所合作，遂改名為天津中濱海盛科技發(fā)展有限公司。該公司的股東有一家事業(yè)法人——國(guó)家消防工程技術(shù)研究中心，它的主管部門(mén)是公安部，依托單位正是公安部天津消防研究所。安評(píng)中介組織不僅與行政審批部門(mén)利益關(guān)聯(lián)，且該組織唯一具備“安評(píng)”資質(zhì)的專家竟然也供職于公安部天津消防研究所，自然人股東中更是有4人是國(guó)家消防工程技術(shù)研究中心的工作人員。國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)本應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)治理體系中相互監(jiān)督制衡的三方竟然“融為一體”，漏洞百出的安評(píng)報(bào)告“一路過(guò)關(guān)”也就毫不奇怪了。

政社關(guān)系的結(jié)構(gòu)性漏洞還表現(xiàn)為公眾合法權(quán)益的虛置化。事故調(diào)查報(bào)告多次提及相關(guān)企業(yè)和政府部門(mén)信息公開(kāi)方面的違法違規(guī)情形，如：在項(xiàng)目審批階段違反國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開(kāi)條例》和《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》，天津市交通委核發(fā)瑞海公司《港口經(jīng)營(yíng)許可證》《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》，批復(fù)瑞海公司危險(xiǎn)貨物經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的信息未向社會(huì)公開(kāi); 瑞海公司提供的項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告中的公眾參與意見(jiàn)篇章存在弄虛作假現(xiàn)象，天津市環(huán)境工程評(píng)估中心和天津市濱海新區(qū)環(huán)境局行政審批處在評(píng)估審核該報(bào)告時(shí)也未核實(shí)公眾參與意見(jiàn)情況及意見(jiàn)采納反饋。事故發(fā)生前，危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)改造與建成運(yùn)營(yíng)拉動(dòng)了本地GDP，給政府帶來(lái)了政績(jī)，更有官商勾結(jié)、利益輸送的違法行徑，瑞海公司、中介機(jī)構(gòu)、天津港集團(tuán)公司和濱海新區(qū)政府都在危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)改造項(xiàng)目中獲得了巨大經(jīng)濟(jì)利益。直到爆炸的那一刻，公眾尤其是居住在附近的居民對(duì)危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)的情況毫不知情。這都說(shuō)明，在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，公眾充其量只是法律文本意義上的權(quán)利人，他們的各項(xiàng)權(quán)益（知情權(quán)、同意權(quán)和監(jiān)督權(quán)）在現(xiàn)實(shí)中皆被忽略、冒用和虛置。

（三）治理能力的漏洞

1.主觀意識(shí)的放松乃至故意

日常風(fēng)險(xiǎn)治理的效果最終依賴于治理主體能力的大小。治理能力可分為安全意識(shí)和治理行為兩個(gè)維度。自發(fā)自覺(jué)的高度責(zé)任感和安全意識(shí)是任何組織及其成員理解安全價(jià)值、執(zhí)行安全規(guī)則、實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的保障;相反，低水平的安全意識(shí)甚至是主觀故意降低安全的自覺(jué)性則是風(fēng)險(xiǎn)治理能力弱的典型表現(xiàn)。事故調(diào)查報(bào)告中，對(duì)不同的責(zé)任主體使用了迥異的責(zé)任定性詞匯。通過(guò)對(duì)這些詞匯的梳理，我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理主體的安全意識(shí)存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題。調(diào)查組在認(rèn)定涉事企業(yè)瑞海公司的各項(xiàng)違法違規(guī)情形并定性時(shí)，使用的詞匯包括“無(wú)視”（2次）、“不顧”（2次）、“冒險(xiǎn)”（1次）、“很清楚……但”（1次）、“不了解”（1次）、“不知道”（1次）。這些定性詞可分為三類主觀心態(tài)：無(wú)知、僥幸和故意。涉事行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在事故發(fā)生前的主觀意識(shí)也被調(diào)查組一一揭露：天津市各級(jí)黨委政府及其多個(gè)職能部門(mén)存在“安全意識(shí)不強(qiáng)、規(guī)劃執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)”且“不認(rèn)真”（7次）的情形，天津市交通委和濱海新區(qū)安監(jiān)局第一分局存在“明知……而故犯”（3次）的嚴(yán)重情形，天津海關(guān)系統(tǒng)則有“放縱”（1次）的情形，天津市規(guī)劃、國(guó)土資源管理部門(mén)和天津港集團(tuán)公司則存在“不負(fù)責(zé)任”（3次）的情形，中介機(jī)構(gòu)中濱海盛公司更有“故意隱瞞”（1次）的違法情形。對(duì)涉事行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的這些定性詞也可分為三類主觀心態(tài)：缺乏、弱化和故意。

對(duì)比事故調(diào)查組關(guān)于瑞海公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)，如此嚴(yán)重的安全生產(chǎn)事故之所以沖破層層安全防護(hù)造成巨大的災(zāi)難后果，恰恰是在相關(guān)企業(yè)對(duì)于“危險(xiǎn)的無(wú)知”與職能部門(mén)“安全意識(shí)缺乏”的相互配合下，在企業(yè)“心存僥幸”與監(jiān)管機(jī)構(gòu)“放松心理”的相互呼應(yīng)下，在官商勾結(jié)“故意”共謀下而一步步變成現(xiàn)實(shí)的。監(jiān)管者與被監(jiān)管對(duì)象在對(duì)抗安全防護(hù)的主觀意識(shí)上如此“默契”，安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)心理意識(shí)層的漏洞只會(huì)越來(lái)越大，防護(hù)網(wǎng)的基底被洞穿。

2.客觀行動(dòng)的敷衍乃至刻意

風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的主觀心態(tài)會(huì)在其行動(dòng)上體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)對(duì)表3中不同主體在審查審批和日常監(jiān)管階段的行動(dòng)屬性分析，可以看到他們?cè)谥饔^意識(shí)的指引下，應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為不斷消弭，甚至刻意違背風(fēng)險(xiǎn)治理基本原則，致使安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)預(yù)警與糾錯(cuò)機(jī)制形同虛設(shè)，最終釀成特別重大安全事故。

由于安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)具有系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性特征，涉事企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)想要突破它同樣也要分階段分步驟實(shí)施。換言之，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體治理能力的弱化與喪失也是逐步顯現(xiàn)的。在風(fēng)險(xiǎn)治理的源頭——立項(xiàng)審批階段，瑞海公司、中介機(jī)構(gòu)和行政審批部門(mén)的行為特征是“以假亂真”：企業(yè)“假申請(qǐng)-真違法”，中介“假評(píng)估-真違規(guī)”，行政部門(mén)“假審查-真通融”。風(fēng)險(xiǎn)治理規(guī)則由人來(lái)制定、執(zhí)行，當(dāng)然也會(huì)被人更改、破壞。瑞海公司港口危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)項(xiàng)目在審批階段的層層“造假過(guò)審”，相關(guān)人員的違法違規(guī)行為是關(guān)鍵。瑞海公司實(shí)際控制人于某等從業(yè)多年，深知正規(guī)行政許可程序的復(fù)雜性、嚴(yán)謹(jǐn)性以及自家企業(yè)資質(zhì)的欠缺，就利用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)采取“送、請(qǐng)、托”的手段獲取合法的許可。同時(shí)，由于上述風(fēng)險(xiǎn)治理制度和治理關(guān)系漏洞的存在，提供安全設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)的中介與行政部門(mén)工作人員同瑞海公司的“造假”得以呼應(yīng)配合。結(jié)果，非正式的“利益-人情網(wǎng)”快速侵蝕并替代了正式的安全防護(hù)網(wǎng)的審查許可。

從“亡羊補(bǔ)牢”的角度講，即便是天津港的危險(xiǎn)貨物堆場(chǎng)改建項(xiàng)目在審批階段違法立項(xiàng)建設(shè)未能得到及時(shí)阻止與糾正，如果其在日常運(yùn)營(yíng)階段被依法監(jiān)管，仍然存在彌補(bǔ)漏洞、有效減輕風(fēng)險(xiǎn)及其危害的機(jī)會(huì)。遺憾的是，從瑞海公司注冊(cè)登記到特別重大安全事故發(fā)生時(shí)的兩年多時(shí)間里，日常風(fēng)險(xiǎn)防范的自查和外部監(jiān)管行為也發(fā)生了嚴(yán)重問(wèn)題。從表3可知，瑞海公司日常經(jīng)營(yíng)中的安全管理“亂”字當(dāng)頭：工作人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)安全培訓(xùn)就讓其無(wú)證上崗，危險(xiǎn)貨物違法存放，貨物運(yùn)輸裝卸違法作業(yè);相關(guān)行政部門(mén)對(duì)其的日常安全監(jiān)管“放任寬縱”：有法不依或是執(zhí)法不嚴(yán)，要么是不檢查或疏于檢查，要么去例行檢查卻對(duì)明顯的安全隱患視而不見(jiàn)，即便查實(shí)，也會(huì)出現(xiàn)查而不糾、糾而不嚴(yán)的現(xiàn)象。企業(yè)的“亂作為”與安全監(jiān)管部門(mén)的“不作為”相互配合，多個(gè)主體的風(fēng)險(xiǎn)治理能力幾乎喪失殆盡。

四、結(jié)論與討論

現(xiàn)代化港口系統(tǒng)復(fù)雜程度高且蘊(yùn)含多重安全風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)通過(guò)制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)構(gòu)建出一套安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)以確保該系統(tǒng)的正常高效運(yùn)作。中國(guó)目前的港口安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)具備了結(jié)構(gòu)立體性、功能復(fù)合性和機(jī)制聯(lián)動(dòng)性的特征，在長(zhǎng)期的應(yīng)用中也經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)，取得了良好的風(fēng)險(xiǎn)治理效果。天津港事故的發(fā)生，并非是該安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)無(wú)效的證據(jù)，否則出現(xiàn)事故的不會(huì)只有天津港一例;而是暴露出現(xiàn)有安全防護(hù)網(wǎng)依然存在著重大的結(jié)構(gòu)性漏洞。這表現(xiàn)在，雖然當(dāng)前的安全防護(hù)網(wǎng)覆蓋面廣且層次豐富，但該風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)采取行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的體制，容易造成封閉的“錐管狀”治理“黑箱”現(xiàn)象。在這個(gè)閉合的風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)間存在著功能性（機(jī)制）聯(lián)結(jié)缺失，綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范存在“缺環(huán)”和“斷鏈”現(xiàn)象，導(dǎo)致安全監(jiān)管的“信息孤島”效應(yīng)和日常治理效力的遞減。上述體制和機(jī)制上的結(jié)構(gòu)洞給那些注重經(jīng)濟(jì)利益而忽略安全危害的組織與個(gè)人以可乘之機(jī)。缺少了制度和機(jī)制的有效約束，組織及其成員個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)治理能力急劇下降，安全責(zé)任意識(shí)由淡化變?yōu)楣室?，風(fēng)險(xiǎn)治理的行動(dòng)由努力規(guī)避轉(zhuǎn)為刻意放縱與違反。最終，安全防護(hù)網(wǎng)被徹底洞穿，釀成特別重大災(zāi)難事故。

復(fù)雜系統(tǒng)的安全防護(hù)網(wǎng)和治理結(jié)構(gòu)洞本質(zhì)上是“一體兩面”，二者相伴而生，完全封堵治理結(jié)構(gòu)洞也是不可能完成的任務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)洞長(zhǎng)期存在與以下三個(gè)方面的因素有關(guān)：

1.事物本身的復(fù)雜化程度與管理設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)單化傾向之間存在難以克服的矛盾。風(fēng)險(xiǎn)成因的多樣性、復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)性以及風(fēng)險(xiǎn)后果的多重疊加性，使“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害（突發(fā)事件）-危機(jī)”的形成和演化的結(jié)構(gòu)關(guān)系異常復(fù)雜多變。但是，每次巨大災(zāi)難事故讓管理變得緊迫，“立竿見(jiàn)影”的效果期待迫使風(fēng)險(xiǎn)治理多以短期且易行的方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)學(xué)習(xí)缺少深層次的反思性建設(shè)。

2.風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的高成本-低代價(jià)與事后應(yīng)急管理的高代價(jià)-低成本之間孰優(yōu)孰劣難以定論。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源頭的科學(xué)識(shí)別與先期化解，可以大大減少不必要的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，但這需要風(fēng)險(xiǎn)治理全過(guò)程都保持高度的“警戒”，長(zhǎng)期來(lái)看各種資源（人力、物力、財(cái)力等）投入和維護(hù)成本巨大;強(qiáng)調(diào)事后應(yīng)急與恢復(fù)，雖然也會(huì)帶來(lái)后期成本的增加，但可以減少（甚至省去）前期管理環(huán)節(jié)，這讓一些管理者樂(lè)意接受。這導(dǎo)致應(yīng)急管理的“高亮效應(yīng)”——救援和處置獲得的資源越多，預(yù)防、準(zhǔn)備與監(jiān)測(cè)越可能被忽略。結(jié)果，在安全制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行上出現(xiàn)了到底是堅(jiān)持“一世”還是“一時(shí)”的政策搖擺。

3.推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的合力尚未形成。打破日常風(fēng)險(xiǎn)治理中“權(quán)力-資源”壟斷格局的內(nèi)在動(dòng)力不足，針對(duì)特定事故案例的“教訓(xùn)吸取式”制度修補(bǔ)無(wú)法帶來(lái)自上而下的頂層治理結(jié)構(gòu)變革;發(fā)展社會(huì)組織，增強(qiáng)體制外監(jiān)督的外部推動(dòng)力缺乏，從城鄉(xiāng)規(guī)劃到環(huán)境保護(hù)再到安全生產(chǎn)，無(wú)不涉及千家萬(wàn)戶的直接利益，但居民個(gè)體缺乏行使公民權(quán)利的平臺(tái)，沒(méi)有組織起來(lái)的個(gè)體無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)治理的意愿還是能力都顯得不足。單純依賴事故后的輿論壓力和媒體議程設(shè)置很難推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理的“在地化”，而本地居民與社會(huì)組織長(zhǎng)期的積極參與才是真正有效的外部監(jiān)督力量的源泉。唯有不斷優(yōu)化安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和改善風(fēng)險(xiǎn)治理的外部環(huán)境，在制度安排和機(jī)制實(shí)踐中系統(tǒng)化地“查缺補(bǔ)漏”，在體制法制上更加合理地分配權(quán)力與資源，才能真正實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的長(zhǎng)治久安。

① 本文所述情況皆是指2015年天津港事故發(fā)生前和發(fā)生時(shí)的狀況。這之后，從中央到地方，重大安全事故風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法治化水平有了明顯進(jìn)步，有效遏制了類似天津港這類特重大事故的再次發(fā)生。但重大及其以下等級(jí)的安全事故并未禁絕，安全工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

② 高小平：《中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》2008年第11期，第8-11頁(yè); 閃淳昌、周玲：《從SARS到大雪災(zāi)：中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)及經(jīng)驗(yàn)反思》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》 2008年第5期，第40-44頁(yè); 薛瀾：《中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變》，《行政管理改革》2010年第8期，第22-24頁(yè);鐘開(kāi)斌：《中國(guó)應(yīng)急管理的演進(jìn)與轉(zhuǎn)換：從體系建構(gòu)到能力提升》，《理論探討》 2014年第2期，第17-21頁(yè)。

③ 張海波、童星：《中國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第3期，第58-84頁(yè)。

④ 童星：《風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)連續(xù)統(tǒng)與全過(guò)程應(yīng)對(duì)體系》，《學(xué)習(xí)論壇》 2012年第8期，第47-50頁(yè)。

⑤ ⑩ 國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組：《天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告》，第1-8，100-104，93，92，41，36，97，33，49、74，28-29頁(yè)，中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部網(wǎng)站，特重大事故調(diào)查報(bào)告欄目，http：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2016/201602/P020190415543917598002.pdf.

⑥ 龐瑞芝、薛偉：《港口管理與經(jīng)營(yíng)》，天津：天津人民出版社， 2006年，第4-8頁(yè)。

⑦ 韓曉龍：《集裝箱港口裝卸作業(yè)資源配置研究》， 博士學(xué)位論文，上海海事大學(xué)，2005年，第20-21頁(yè)。

⑧ 童星：《熵：風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)管理研究新視角》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第6期，第3頁(yè)。

⑨ 《天津港集團(tuán)有限公司簡(jiǎn)介》，http：//www.ptacn.com/detailcontentAction.do？searchFlag=1&typeId=45.

表格中統(tǒng)計(jì)數(shù)字是本案例中被運(yùn)用的次數(shù)，各類法律法規(guī)實(shí)際的條款數(shù)量遠(yuǎn)大于此。

李保良等：《化工園區(qū)安全準(zhǔn)入理論框架探討》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2011年第8期，第160頁(yè)。

張樂(lè)、童星：《“鄰避”設(shè)施決策“環(huán)評(píng)”與“穩(wěn)評(píng)”的關(guān)系辨析及政策銜接》，《思想戰(zhàn)線》 2015 年第6期，第120-125頁(yè)。

薛露：《安全生產(chǎn)日常監(jiān)管與應(yīng)急管理體系比較探析》，《中國(guó)應(yīng)急救援》 2011年第3期，第38頁(yè)。

事故調(diào)查報(bào)告中適用的法律法規(guī)皆是行政法規(guī)，本身不具有刑罰效力，自然不能苛責(zé)其明文規(guī)定適用何種刑罰。但作為風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)絡(luò)的制度體系，各類涉及安全防護(hù)的法律法規(guī)若都能明確自身與最高處罰效力的《刑法》之間的關(guān)聯(lián)，也會(huì)起到事前震懾和事后處罰有依據(jù)的作用。

賈學(xué)瓊、高恩新：《應(yīng)急管理多元參與的動(dòng)力與協(xié)調(diào)機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》 2011年第1期，第72頁(yè)。

張樂(lè)、童星：《“鄰避”行動(dòng)的社會(huì)生成機(jī)制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2013年第1期，第64-70頁(yè)。

薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2013年第1期，第13頁(yè)。

衛(wèi)佳銘等：《“獨(dú)立王國(guó)”天津港的前世今生》，《南方都市報(bào)》2015年8月17日， http：//ndapp.oeeee.com/app.php？m=News&a=show&id=41361&from=timeline&isappinstalled=0.

童星：《從科層制管理走向網(wǎng)絡(luò)型治理——社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑》，《學(xué)術(shù)月刊》 2015年第10期，第114頁(yè)。

孫曉莉、李廣棟：《紅頂中介：異化與回歸》， 《中國(guó)黨政干部論壇》2016年第6期，第23頁(yè)。

《媒體起底天津港爆炸事故中的“紅頂中介”》， 鳳凰網(wǎng)， http：//news.ifeng.com/a/20150820/44471852_0.shtml.

何林璘、劉星：《天津港爆炸事故中的“紅頂中介”》，《中國(guó)青年報(bào)》2015年8月20日，第3版;李壯壯等：《瑞海國(guó)際謎團(tuán)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，http：//m.21jingji.com/article/20150818/264986c31efeec33376934016cb10a89_baidunews.html.

括號(hào)內(nèi)的數(shù)字是事故調(diào)查報(bào)告中出現(xiàn)該行為、情形的次數(shù)。

張樂(lè)、童星：《“鄰避”沖突中的社會(huì)學(xué)習(xí)——基于7個(gè)PX項(xiàng)目的案例比較》，《學(xué)術(shù)界》2016年第8期，第38-54頁(yè)。

（責(zé)任編輯：何 頻）