占建勇 占一熙

[摘 要]本文闡述分析了取消農業(yè)戶口推進中，針對存在一些問題與制度障礙切實需要破解。因此，應高度重視原本村村民現(xiàn)為非農業(yè)戶口而回故地居住享有自留地等村集體部分權益，應重點破解界定社員身份難題，應制定非本村集體經濟組織成員一視同仁的公平戶口回遷與落地政策，應探索實踐農村宅基地有效管理機制，應從政策性、合理性及人性化給予非農業(yè)常住人口以政治民主及經濟權利等，使其更利于農村戶籍制度改革落到實處，更利于留住鄉(xiāng)愁促進鄉(xiāng)村和諧，更利于保障農業(yè)人口及其他常住人口的合法權益。

[關鍵詞]取消農業(yè)戶口;建立有效制度;實行規(guī)范管理

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A

各級黨委政府強有力地推進了戶籍制度改革，明令取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的性質劃分，切實保障農業(yè)人口及其他常住人口的合法權益。但在農村治理管理履職中，當下確實存在一些亟需解決的問題，否則會影響甚至阻礙戶籍制度改革深化推進。因此，我們應認真嚴謹思考，謀求探索實踐。

1 黨與政府歷來重視關懷農民自留地與宅基地的權益

《農村人民公社工作條例》第四十條規(guī)定：“人民公社社員可以經營以下的家庭副業(yè)生產：耕種由集體分配的自留地。自留地一般占生產隊耕地面積的百分之五到七，歸社員家庭使用，長期不變……”第四十五條規(guī)定：“社員的房屋，永遠歸社員所有?！币蚨瑢τ谵r村自留地的經營權與農村宅基地的使用權，黨和政府早在人民公社化時期就有嚴格明確的規(guī)定，且成習俗承襲沿續(xù)至今。

《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。因此，農民依法享有宅基地、自留地、自留山使用的權利。人們對自留地、自留山的使用權易理解，可對宅基地的使用權與房屋所有權不一致難理解?，F(xiàn)實是宅基地與農民房屋的所有權是分離的，因而宅基地的使用權不屬遺產，不能被繼承。但農民繼承了房屋，宅基地的使用權也就隨著房屋而轉移給繼承人，期限是房屋的自然存續(xù)期。這是我國農村傳統(tǒng)及習俗使然，也是具體執(zhí)行國家政策制度所致，但不應是法律規(guī)定的繼承結果。

2 基于當下法律法規(guī)、政策制度應深化探索實踐

（1）應探索實踐非農業(yè)戶口享有村集體部分權益。對原祖居的本村非農業(yè)戶口，特別是離退休人員，回老家居住是否給予集體部分權益？如自留地經營權、宅基地使用權，村兩委及集體經濟組織應高度重視，力求探索實踐破題，總不至于生活在農村卻常期買蔬菜吃？住在農村祖居房屋而時常擔憂產權問題？新中國成立以來，原屬本村民，許多考上了大中專院校、招工招干、參軍轉干及農轉非等，遷走戶口，放棄承包地等權益。如果這些人當年不出去，毫無疑問現(xiàn)在享有本村的“三權”權益，人多地少的矛盾將更突出，進而影響到村民持有農村集體產權份額。何況當下農村學生考上大學戶口想遷就遷想不遷就不遷，這樣對原遷出者豈不欠公平合理？為確保公平合理，近幾年部分農村集體產權制度改革中設置“人口股”為主、“農齡股”為輔，或將農齡貢獻折算到人口股中?！稗r齡股”就是給所謂“吃外飯”的人部分集體資產積累份額，體現(xiàn)著集體積累全體村民所有理念，彰顯著公平合理訴求，得到政府的認可，博得社會多數(shù)人的贊許。筆者建議應鼓勵探索“農齡股”置換自留地經營權等，不失為一種雙贏方式。

（2）應破解界定社員身份難題。①界定社員身份是個十分棘手復雜的難題，關鍵問題是“誰動了我的奶酪”？成員多了分到奶酪就少，即便社員身份界定重大事項走程序表決但絕大多數(shù)村民是不愿意的。因此，對于離退休者不應進行身份界定，但一些基本權利應予考慮;對于其他回遷農村居住者，進行社員身份界定還是不予界定？作為地方政府、村兩委及村集體經濟組織在農村集體產權制度改革中要有探索實踐，要敢于勇氣破題。村集體資產公平合理普惠于村民，社員身份界定是唯一有效破解問題的路徑之一，只有社員身份界定確認，棘手復雜的問題就會簡單化，就會迎刃而解。②成員身份界定要正視關注解決現(xiàn)實及遺留問題。農嫁農及其小孩、農嫁居及其小孩、大中專學生、原計劃生育未上戶口超生人口、入贅女婿、收養(yǎng)子女、掛靠人口等是否取得農民集體成員資格;死亡人口、外嫁女、大中專生、入伍人員、服刑人員、進城就業(yè)人員等是否喪失成員資格問題，在法律法規(guī)和實際操作中均未能得到有效解決，有些做法甚至與維護婦女兒童合法權益的法理相悖。因此，需借助取消農業(yè)戶口契機予以制度完善規(guī)范。

（3）應制定切實可行、切合實際的政策制度。黨委政府在取消農業(yè)戶口中，對于戶口遷回者制定了政策制度許可。

①縣（市、區(qū)）政府以上表彰的勞動模范、道德模范等給予落戶，但同級黨委表彰的優(yōu)秀黨員等可不可以落戶？實踐中有爭議，應一視同仁或明確參照執(zhí)行。

②確定享受投資納稅人的對象。投資興辦企業(yè)納稅規(guī)定稅額度可以落戶，但應理性對待新型農業(yè)經營主體，即農業(yè)龍頭企業(yè)、示范性農民合作社等，他們暫不承擔增值稅如何反映稅額？以稅額量化標準上很難達到規(guī)定要求卻不能與企業(yè)一樣在當?shù)芈鋺?，這顯然有不公平不公正質疑，因而需正確對待。

③對于同意接收遷回原籍農村落戶的要有限止條件：一是必須實行表決程序，即經本村兩委及集體經濟組織成員、村民代表集體討論表決，三分之二以上同意方可遷回，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案，絕不允許個別村主要干部或少數(shù)人作為福利賜予，存在權力尋租現(xiàn)象;二是按規(guī)定程序實行全程公示接受監(jiān)督。

④維護政策制度的權威性。一是原來非農業(yè)戶口遷回農村，本人曾向當?shù)卮鍍晌凹w經濟組織承諾放棄享受村集體的經濟權益，取消農業(yè)戶口過程中要繼續(xù)認同這種做法，維護政策制度的連續(xù)性、銜接性、嚴肅性，除非另有約定外等。

（4）應探索實踐農村宅基地有效管理機制。戶籍制度改革顯然離不開農村宅基地問題，需著力研究并完善規(guī)范制度。

①嚴格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地的政策規(guī)定。嚴格落實對祖籍祖宗留下的房屋只可修繕，不可拆掉推倒重建新建的政策;應遵循當下政府對農村宅基地施行一戶多宅、一戶面積超標暫時不予回收但也不予確權登記，及以后涉及征地拆遷不能享受征地拆遷補償?shù)恼?對于一些有著自然風光或人文歷史等良好旅游資源地區(qū)，可以探索通過租賃、合作等方式，規(guī)模化、集約化、產業(yè)化經營農民的閑置房屋，增加村級組織及村民財產性收入;契合鄉(xiāng)村振興建設美麗鄉(xiāng)村之機，探索宅基地區(qū)位優(yōu)勢合理競爭增加村級集體經濟收入。

②規(guī)范確認宅基地使用權主體。一是非本村集體農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當?shù)匾?guī)劃的前提下，經村集體多數(shù)成員同意并經政府職能部門批準異地建房的，可按規(guī)定確權登記發(fā)證。二是已擁有一處宅基地的本集體成員、非本集體成員的農村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”或“該權利人為非本農民集體成員”。

③鼓勵宅基地騰退與復墾生產。很多常期在外打工的農民，家里的宅基地已沒人料理荒廢了，這種情況下應主動退出宅基地，因為退了之后國家還給予一定補償。對于農戶騰退出來的宅基地，應鼓勵復墾生產，按政府規(guī)劃要求再次利用，如實施小果園、小花園、小菜園等生產建設，按照面積給予經濟補助。

④深化完善相關法律法規(guī)。對于產權清晰的應及時給予辦理房屋不動產權證，確定權利為“宅基地使用權/房屋所有權”，做到房屋土地證、房產證兩證合一，有益于探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”機制建設;對于農民閑置宅基地和閑置農房，允許在本集體內部轉讓，村民可以獲得一定補償，超村集體原規(guī)定溢價歸集體所有，有益于壯大村級集體經濟;探索離退休者及戶口遷回者宅基地規(guī)定面積或比具有成員資格少面積、超面積實行有償使用的做法，但必須是一戶一宅。因此，應深化完善相關法律賦予農村宅基地使用權完整的用益物權，擁有與城市住房建設用地使用權同等的權能，包括使用、收益、繼承、轉讓、抵押等。

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