李釗 譚剛

摘要：以新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃為切入點(diǎn)，基于史密斯政策執(zhí)行理論模型，結(jié)合新疆維吾爾自治區(qū)阿瓦提縣14所中小學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，該縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃整體執(zhí)行效果一般。政策執(zhí)行過程中，一些略顯籠統(tǒng)的政策內(nèi)容為政策自上而下執(zhí)行留足了空間，政策模糊執(zhí)行造成政策阻滯;政策資源靶向偏差，政策執(zhí)行中精英俘獲現(xiàn)象明顯;鄉(xiāng)村教師對(duì)政策的認(rèn)知度不高，內(nèi)驅(qū)力不足。據(jù)此，該縣需強(qiáng)化政策完整性，降低選擇性執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn);加大對(duì)政策執(zhí)行后期監(jiān)督與反饋，謹(jǐn)防政府行政自由裁量權(quán)逾越權(quán)力邊界;逐步提升鄉(xiāng)村教師對(duì)政策的認(rèn)同度與參與度，以期更好地推進(jìn)教育扶貧工作。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村教師支持政策;執(zhí)行效果;史密斯政策執(zhí)行模型;因子分析

中圖分類號(hào)：G459? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）17-0140-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.037? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： This paper takes the rural teacher support plan as the breakthrough point， follows T. B. Smith's research paradigm of policy implementation process， and combines the data of 14 primary and secondary schools （including teaching points） in Awati County to make a comprehensive analysis and evaluation of the policy implementation effect. The results show that the overall implementation effect of the "Rural Teacher Support Plan" in this county is general. In the process of policy implementation， some general policy contents leave enough flexibility space for policy implementation from top to bottom， which results in the obstruction of policy vague implementation; the deviation of policy resources targeting， the phenomenon of elite capture in policy implementation is prominent; the awareness of rural teachers is not high， and the internal drive is insufficient. Accordingly， the county should ensure to strengthen the policy integrity and reduce the risk of selective implementation; increase the supervision and feedback on the late implementation of the policy， and guard against the government's administrative discretion exceeding the power boundary; and gradually enhance the recognition and participation of rural teachers in order to better promote poverty alleviation through education.

Key words： rural teacher support policy; implementation effect; Smith policy implementation model; factor analysis

教育扶貧作為中國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要路徑，近年來教育部門會(huì)同相關(guān)部門相繼出臺(tái)多項(xiàng)教育扶貧政策[1]。黨的十九大報(bào)告提出“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”，《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》成為新時(shí)期教育脫貧工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。教育扶貧作用機(jī)理的發(fā)揮離不開教師，范先佐[2]指出農(nóng)村教育水平提升的關(guān)鍵在于教師。當(dāng)前，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)普遍面臨著職業(yè)吸引力不強(qiáng)、擴(kuò)充渠道狹窄、鄉(xiāng)村教師流失率偏高等發(fā)展困境?！吨袊?guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告（2013—2014）》指出，近年來鄉(xiāng)村教師流失率高，鄉(xiāng)村教師流動(dòng)意愿強(qiáng)烈，有流動(dòng)意愿的教師占到71.12%。在此背景下，為防止貧困代際傳播和加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》（下文簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃）的頒布實(shí)施，在某種程度上為新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村教師發(fā)展帶來了政策支持。

鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃作為一項(xiàng)教育政策，隸屬于公共政策范疇，它在推動(dòng)鄉(xiāng)村教育扶貧工作中具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。自執(zhí)行以來，受政策價(jià)值偏好、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異及教育資源多寡等影響，研究學(xué)者對(duì)政策文本靜態(tài)分析、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境等動(dòng)態(tài)執(zhí)行過程缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)[3-7]。史密斯政策執(zhí)行模型為揭示政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性提供了全新視角與解釋框架。本研究通過對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，在分析政策執(zhí)行制約因素基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議。

1? 教育扶貧與鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃的邏輯關(guān)系

1）政策隸屬關(guān)系。教育扶貧作為中國(guó)扶貧開發(fā)的一種方式，注重發(fā)揮教育在扶貧工作中的基礎(chǔ)性作用。黨的十大八以來，教育部加大政策落實(shí)，啟動(dòng)執(zhí)行教育扶貧全覆蓋行動(dòng)，出臺(tái)了20多項(xiàng)教育扶貧政策。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃作為教育扶貧政策體系的子政策，其屬于補(bǔ)充性政策，主要針對(duì)鄉(xiāng)村教師，二者存在政策隸屬關(guān)系;政策目標(biāo)導(dǎo)向均為阻斷貧困代際傳播。

2）教育扶貧功能。教育扶貧旨在切實(shí)發(fā)揮教育的重要作用，通過彌補(bǔ)貧困地區(qū)教育短板以提高貧困人口科學(xué)文化素質(zhì)與脫貧致富的內(nèi)生能力，促進(jìn)各類教育均衡發(fā)展，阻斷貧困代際傳播，并最終實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)穩(wěn)定而長(zhǎng)久脫貧[8，9]。貧困地區(qū)教育發(fā)展水平落后，教師質(zhì)量參差不齊，教育扶貧作用的有效發(fā)揮離不開教師。鄉(xiāng)村教育發(fā)展關(guān)鍵在教師，核心是教育質(zhì)量提升[10]。當(dāng)前鄉(xiāng)村教師普遍面臨著職業(yè)吸引力不強(qiáng)、流失率偏高等各種困境，為更好地穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村教育發(fā)展，更好地推動(dòng)教育扶貧工作有序推進(jìn)，國(guó)家出臺(tái)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃。通過政策扶持，實(shí)現(xiàn)教育資源合理配置，對(duì)實(shí)現(xiàn)教育均衡具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2? 理論模型與評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

史密斯指出，影響政策執(zhí)行的4個(gè)因素在政策執(zhí)行過程中會(huì)相互作用，形成張力。政策執(zhí)行產(chǎn)生張力背后隱含沖突，影響政策制定者與執(zhí)行者的原定計(jì)劃[11]。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等均制約著政策執(zhí)行效果。政策內(nèi)容的模糊性為政策選擇性執(zhí)行提供靈活的空間;政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作人員能力、素質(zhì)等差異，自由裁量權(quán)觸碰權(quán)力邊界、價(jià)值偏好等影響政策執(zhí)行效果;目標(biāo)群體認(rèn)知度、滿意度及政策環(huán)境的支撐成為不可或缺的考量[12，13]。本研究以教育扶貧政策鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃為研究切入點(diǎn)，以阿瓦提縣為研究區(qū)域，遵循史密斯政策執(zhí)行過程研究范式，通過構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，旨在逐步明晰政策文本靜態(tài)表述與政策動(dòng)態(tài)執(zhí)行之間的差距，切實(shí)有效地發(fā)揮教師在教育扶貧機(jī)理中的重要作用，持續(xù)有序地推進(jìn)教育扶貧工作。史密斯政策執(zhí)行過程模型見圖1。

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境4個(gè)維度構(gòu)建了鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行效果評(píng)估指標(biāo)體系[14]，見表1。

3? 數(shù)據(jù)來源與研究方法

3.1? 數(shù)據(jù)來源

本研究以新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)阿瓦提縣為研究區(qū)域，隨機(jī)選取14所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校及村教學(xué)點(diǎn)任課教師為研究對(duì)象，共發(fā)放問卷218份，回收212份，有效問卷206份，有效問卷率為97.17%。

3.2? 研究方法

依據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型初步構(gòu)建鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃評(píng)估指標(biāo)體系，整理原始數(shù)據(jù)，運(yùn)用因子分析法，最終得到各指標(biāo)的權(quán)重。

式中，j為原始變量的個(gè)數(shù)，i為經(jīng)過主成分分析方法提取出來的公因子個(gè)數(shù)。

4? 結(jié)果與分析

運(yùn)用SPSS 21.0進(jìn)行因子分析，具體步驟包含：①數(shù)據(jù)同向化處理;②因子適宜性檢驗(yàn);③公因子提取及載荷矩陣求解;④因子命名、旋轉(zhuǎn);⑤計(jì)算因子得分;⑥借助相關(guān)系數(shù)矩陣、反映像相關(guān)矩陣、巴特利特球度檢驗(yàn)與KMO檢驗(yàn)方法對(duì)輸出結(jié)果進(jìn)行分析。

4.1? KMO及Bartletts檢驗(yàn)

KMO為0.872，P=0.000<0.05，說明變量之間存在相關(guān)關(guān)系，適合作因子分析。

4.2? 指標(biāo)變量公因子提取

運(yùn)用SPSS 21.0統(tǒng)計(jì)軟件提取的前4個(gè)公因子的特征值均大于1，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)71.723%，滿足作因子分析的基本前提，提取的4個(gè)公因子可以很好地解釋所有變量，見表2。

4.3? 指標(biāo)變量公因子命名

根據(jù)載荷矩陣率，對(duì)公因子進(jìn)行命名，載荷矩陣率越高，提取公因子越可更好地解釋該變量，見表3。由表3可以看出，公因子1對(duì)社會(huì)文化環(huán)境因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素載荷最高;公因子2對(duì)目標(biāo)群體參與度、滿意度、認(rèn)同度載荷最高;公因子3對(duì)政府執(zhí)行力、監(jiān)管性、政策改進(jìn)性載荷最高;而公因子4對(duì)政策協(xié)調(diào)性、可行性與政策目標(biāo)達(dá)成性載荷最高。在對(duì)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，旋轉(zhuǎn)之后載荷矩陣與最初設(shè)定的鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃政策執(zhí)行效果評(píng)估指標(biāo)體系相吻合。

4.4? 指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重是指各個(gè)指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的價(jià)值高低及所占比例大小的量化值。本研究中，指標(biāo)權(quán)重包括二級(jí)指標(biāo)對(duì)于一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重及三級(jí)指標(biāo)對(duì)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重系數(shù)的合理與否直接關(guān)系到最終測(cè)算結(jié)果的可信度。一級(jí)指標(biāo)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行效果評(píng)價(jià)，即目標(biāo)層;二級(jí)指標(biāo)指通過因子分析提取出來的4個(gè)公因子，計(jì)算指標(biāo)權(quán)重可通過對(duì)其累計(jì)貢獻(xiàn)率歸一化處理，見表4;三級(jí)指標(biāo)對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重，可根據(jù)各變量在公因子上的得分系數(shù)及各公因子累計(jì)貢獻(xiàn)率進(jìn)行測(cè)算，主成分得分系數(shù)結(jié)果見表5。

根據(jù)旋轉(zhuǎn)后的主成分貢獻(xiàn)率以及各變量在每個(gè)主成分上的得分系數(shù)，對(duì)該指標(biāo)在各成分線性組合中的系數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均，可以得到每個(gè)變量的指標(biāo)系數(shù)。由于所有的指標(biāo)權(quán)重和為1，所以要在指標(biāo)系數(shù)基礎(chǔ)上歸一化，即可確定每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，見表6。

4.5? 指標(biāo)體系與評(píng)估模型

根據(jù)分析結(jié)果可得出阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重值（表7）。根據(jù)該體系中各指標(biāo)的權(quán)重值建立評(píng)估模型如下：

式中，Y為政策評(píng)估得分，Xi為政策評(píng)估的二級(jí)指標(biāo)得分，ai為政策評(píng)估二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重值，aij為政策評(píng)估三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重值，Xij為政策評(píng)估三級(jí)指標(biāo)的平均得分。

4.6? 實(shí)證結(jié)果

在評(píng)估模型確立的基礎(chǔ)上，代入阿瓦提縣14所學(xué)校的調(diào)研數(shù)據(jù)，可得鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃政策執(zhí)行效果最終得分。4個(gè)公因子分別為政策本身（理想化政策）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，具體得分如下：政策本身（理想化政策）3.56分;政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)2.74分;目標(biāo)群體3.42分;政策環(huán)境3.15分;鄉(xiāng)村教師支持政策綜合評(píng)估得分為3.09分。通過運(yùn)用李克特五點(diǎn)量表設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，界定為1～5個(gè)維度，分別賦1～5分。

阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃得分中等，說明政策執(zhí)行效果一般。4個(gè)公因子中政策環(huán)境得分偏低。政策執(zhí)行受政策環(huán)境制約，阿瓦提縣作為貧困縣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育水平都相對(duì)落后，在這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境支撐下，政策執(zhí)行較乏力。得分最低的為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，說明政策執(zhí)行過程中，一些略顯籠統(tǒng)的政策內(nèi)容為政策自上而下的執(zhí)行留足了靈活性空間，政策模糊執(zhí)行造成政策阻滯。目標(biāo)群體得分一般，說明鄉(xiāng)村教師對(duì)政策的認(rèn)知度偏低，內(nèi)驅(qū)力不足。相關(guān)政策落實(shí)不到位，存在選擇性執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，教師任教意愿不強(qiáng);精英俘獲致使優(yōu)質(zhì)教師資源難以下沉，村教學(xué)點(diǎn)為最末端的利益獲得者。政府政策執(zhí)行力不足、監(jiān)督反饋機(jī)制不完善，是后續(xù)政策執(zhí)行需關(guān)注的問題。

在后續(xù)政策執(zhí)行過程中，阿瓦提縣需完善政策，減少政策阻塞;多渠道增強(qiáng)政策宣傳力度，提高鄉(xiāng)村教師認(rèn)知度和參與度，提升鄉(xiāng)村教師的內(nèi)驅(qū)力;切實(shí)提高政府執(zhí)行力，將政府行政自由裁量權(quán)控制在權(quán)力邊界，減少精英俘獲，努力推進(jìn)優(yōu)秀師資資源下沉，使基層村教學(xué)點(diǎn)切實(shí)享受政策釋放紅利;以鄉(xiāng)村振興為依托，大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好環(huán)境。

5? 鄉(xiāng)村教師支持政策執(zhí)行困境及成因分析

5.1? 阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行困境

1）鄉(xiāng)村教師對(duì)政策理解和認(rèn)同度較低。阿瓦提縣根據(jù)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實(shí)際，制定了具體的鄉(xiāng)村教師支持對(duì)策。政策已實(shí)施2年多，鄉(xiāng)村教師作為政策受益者，對(duì)于這一政策的熟知程度卻較低。調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)“支持計(jì)劃”非常了解的占12.6%;比較了解的占37.9%;一般的占27.2%;不太了解或不了解的占22.4%。

2）部分學(xué)科教師短缺現(xiàn)象依舊突出。阿瓦提縣采取多種措施拓寬鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道，補(bǔ)足短缺教師數(shù)量，開足國(guó)家規(guī)定課程，但音樂、體育、美術(shù)等學(xué)科教師短缺現(xiàn)象仍然突出，政策層面導(dǎo)向未有效解決這一問題。通過對(duì)一學(xué)校校長(zhǎng)的訪談了解到，學(xué)校近兩年教師補(bǔ)充數(shù)量有所增加，基本可以滿足正常教學(xué)需求，但一個(gè)老師兼任多門課程的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。教師資源縱向截留現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)教師特別是年輕的音樂、體育、美術(shù)老師無法向下流動(dòng)，教師“下不去”問題依舊很突出。此外，鄉(xiāng)村教師工作負(fù)擔(dān)較重，一位老師任教兩門課很普遍，平時(shí)除了上課、批改作業(yè)，其他非教學(xué)工作占用時(shí)間和精力較多。當(dāng)前新疆維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻，教師工作壓力很大，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師流失[16]。

3）城鄉(xiāng)教師交流制度作用發(fā)揮有限。城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度是拓寬教師補(bǔ)充渠道的關(guān)鍵舉措。阿瓦提縣在推動(dòng)教師交流輪崗方面僅停留在鎮(zhèn)及部分村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。通過訪談了解到，很多學(xué)校沒有交流輪崗任教的教師，大部分主要通過特崗計(jì)劃及高校教師支教等形式補(bǔ)充師資。交流輪崗雙向流動(dòng)不順暢，自上而下多為政府行為，自下而上的鄉(xiāng)村教師流動(dòng)很難推進(jìn)。此項(xiàng)措施在合理配置教師資源，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展方面具有重要意義，但阿瓦提縣在村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教育均衡方面還存在很多問題，在鄉(xiāng)村任教的教師多為年輕教師或即將退休的老教師，而非優(yōu)質(zhì)教師，這一問題值得關(guān)注，也是亟需解決的教師流動(dòng)不順暢困境。

4）“向農(nóng)”鄉(xiāng)村教師編制政策無法落實(shí)到位。當(dāng)前鄉(xiāng)村教師編制核定主要參照城市編制核定辦法，并不適合農(nóng)村。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，以特崗計(jì)劃為依托的招聘方式在劃定編制方面提出了時(shí)間限定，3年服務(wù)期滿后按時(shí)入編;統(tǒng)一招聘教師1年之后按時(shí)入編。阿瓦提縣村內(nèi)教學(xué)點(diǎn)教師補(bǔ)充主要依靠特崗教師與支教兩種主要形式來實(shí)現(xiàn)師資補(bǔ)充;縣教育部門在統(tǒng)一招聘基礎(chǔ)上，通過行政性手段實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師的配置分配。以政府行政手段進(jìn)行調(diào)配，政策資源靶向偏差，誘發(fā)精英俘獲現(xiàn)象發(fā)生，部分城鎮(zhèn)教師占用鄉(xiāng)村學(xué)校編制名額。

5.2? 阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行困境成因分析

1）政策內(nèi)容模糊導(dǎo)致政策缺損。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃中，一些略顯籠統(tǒng)的政策內(nèi)容為政策自上而下的執(zhí)行留足了靈活性空間，政策模糊執(zhí)行造成阻滯現(xiàn)象。阿瓦提縣在政策執(zhí)行過程中遵循鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃政策文本，政策缺損現(xiàn)象在阿瓦提縣實(shí)地調(diào)研中得以證實(shí)。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃在“下得去、留得住、教得好”等方面作出規(guī)定，但對(duì)政策執(zhí)行具體細(xì)則未明確規(guī)定。在“下得去”政策內(nèi)容中，當(dāng)前教師補(bǔ)充渠道主要為特崗教師與支教，對(duì)于教師縣域內(nèi)流動(dòng)渠道并未落實(shí)，單一維度流動(dòng)明顯;“留得住”內(nèi)容中，生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、住房配套設(shè)施建設(shè)、榮譽(yù)制度建設(shè)等沒有明確規(guī)定，這為政策執(zhí)行留足空間與余地，造成政策缺損。此外，關(guān)于如何“教得好”，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村教師外出培訓(xùn)，但對(duì)培訓(xùn)次數(shù)、時(shí)長(zhǎng)等未有明確具體的要求。

2）政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，精英俘獲現(xiàn)象凸顯。政府作為政策執(zhí)行主體，擁有一定的行政自由裁量權(quán)，加之政策資源靶向偏差，致使政府政策執(zhí)行逾越權(quán)力邊界，缺乏有效監(jiān)督。阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行過程中，由于監(jiān)督渠道滯塞，致使政策缺損現(xiàn)象頻發(fā)，政策執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行趨向明顯。如：在增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力方面，涉及鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度，旨對(duì)在鄉(xiāng)村連續(xù)任教滿15、20和25年的鄉(xiāng)村教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、頒發(fā)榮譽(yù)證書。然而多數(shù)受訪者表示并未知曉這一政策內(nèi)容，說明政策落實(shí)不到位。此外，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃要求設(shè)立城鄉(xiāng)交流輪崗制度，完善優(yōu)秀教師流動(dòng)機(jī)制，逐步破解城鄉(xiāng)教師資源不均衡現(xiàn)象。然而當(dāng)前阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師交流輪崗僅僅停留在縣、鎮(zhèn)兩級(jí)，單一維度的流動(dòng)機(jī)制使得村教學(xué)點(diǎn)難以獲得優(yōu)秀的教師資源。自上而下的政策執(zhí)行過程中，優(yōu)秀教師資源被截留，使得村級(jí)學(xué)校原本教師短缺的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，而縣、鎮(zhèn)學(xué)校師資較為充裕，精英俘獲現(xiàn)象在阿瓦提縣政策執(zhí)行過程中較為突出。

3）鄉(xiāng)村教師認(rèn)知度不高，內(nèi)驅(qū)力不足。史密斯政策執(zhí)行模型中指出目標(biāo)群體作為政策執(zhí)行過程中的重要一環(huán)，影響政策執(zhí)行效果。通過對(duì)阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師對(duì)政策認(rèn)知程度較低，甚至對(duì)政策內(nèi)容不清楚。究其原因，政策宣傳力度不足，對(duì)政策宣傳僅停留在文件上傳下達(dá)，對(duì)學(xué)校教師缺乏政策宣傳與解讀。新媒體對(duì)此方面內(nèi)容報(bào)道較少，教師對(duì)該政策內(nèi)容缺乏了解渠道。

鄉(xiāng)村教師存在向城性思想，留教任教的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足，在某種程度上影響著政策執(zhí)行效果。在政策執(zhí)行過程中，教師作為獨(dú)立個(gè)體，本身具有個(gè)人追求與需求，“經(jīng)濟(jì)人”特征凸顯[17]。問卷調(diào)查顯示，在教師任教意愿分析中可知，74.3%的教師考慮未來向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校流動(dòng)，僅有25.7%的教師愿意繼續(xù)留校任教。

4）政策執(zhí)行缺乏有效支撐。史密斯指出，政策環(huán)境作為影響政策執(zhí)行效果的重要因素，涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)環(huán)境及教育發(fā)展水平等內(nèi)容。通過實(shí)地調(diào)研，結(jié)合數(shù)據(jù)分析，受政策執(zhí)行環(huán)境制約，阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行效果一般。

中國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，教育資源稟賦區(qū)域差距明顯。阿瓦提縣為貧困縣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育資源相對(duì)滯后，鄉(xiāng)村教師教學(xué)生活環(huán)境與待遇水平相對(duì)較差。經(jīng)濟(jì)杠桿作用下，教師向城市流動(dòng)趨勢(shì)加劇，教師資源區(qū)域分布不均衡程度加劇，不利于鄉(xiāng)村教育發(fā)展[18]。

區(qū)域間社會(huì)環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行效果同樣有一定的影響。當(dāng)前，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安的大背景下，基層政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面著重發(fā)力，對(duì)于鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃缺乏有力的支持。通過對(duì)鄉(xiāng)村教師訪談了解，學(xué)校教師不僅承擔(dān)著教學(xué)任務(wù)，還負(fù)責(zé)督導(dǎo)組檢查及各種材料報(bào)送等工作，牽扯大部分教師精力，使其難以安心教學(xué)。

6? 阿瓦提縣鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃執(zhí)行優(yōu)化路徑

6.1? 制定政策具體實(shí)施細(xì)則，減少政策缺損

1）《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）實(shí)施辦法》作為綱領(lǐng)性文件，阿瓦提縣需結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展實(shí)際對(duì)政策予以補(bǔ)充、完善，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，作為本區(qū)域的指導(dǎo)文件。

2）阿瓦提縣需切實(shí)做好城鄉(xiāng)教師交流輪崗，鼓勵(lì)引導(dǎo)縣、鎮(zhèn)教師下沉，逐步構(gòu)建雙維度教師流動(dòng)體制，努力實(shí)現(xiàn)教師資源區(qū)域均衡。在“留得住”板塊，需要逐步完善政策內(nèi)容，在鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度、周轉(zhuǎn)房建設(shè)等方面發(fā)力，明確規(guī)定生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減少政策內(nèi)容模糊性帶來的政策選擇性執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。在“教得好”板塊，需明確規(guī)定鄉(xiāng)村教師外出培訓(xùn)次數(shù)、時(shí)長(zhǎng)等;注重對(duì)政策資源投入與政策效果產(chǎn)出之間進(jìn)行量化，有效避免政策內(nèi)容的模糊性所帶來的政策阻塞效應(yīng)。

6.2? 強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督，提升政府執(zhí)行力

如何規(guī)范政府行政自由裁量權(quán)，減少精英俘獲現(xiàn)象發(fā)生，成為提升政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。為此，需要強(qiáng)化政策執(zhí)行過程監(jiān)督，防止政府執(zhí)行逾越權(quán)力的邊界。針對(duì)阿瓦提縣政策執(zhí)行中存在的問題，需要堅(jiān)持定期督導(dǎo)與不定期抽查相結(jié)合。鄉(xiāng)村教師是新疆鄉(xiāng)村教育發(fā)展的主力軍，鄉(xiāng)村教師支持政策的出臺(tái)為破解鄉(xiāng)村教師發(fā)展困境、提升鄉(xiāng)村教育發(fā)展質(zhì)量、有序推進(jìn)教育扶貧工作注入新的活力與有力支撐。阿瓦提縣在落實(shí)支持計(jì)劃政策上，存在選擇性執(zhí)行的傾向，如：在大病救助方面，政策執(zhí)行缺位;榮譽(yù)制度建設(shè)方面激勵(lì)成效不高，知曉率偏低。雖然該縣開展督查工作，但整改力度不夠，成效不顯著。為此，要強(qiáng)化達(dá)標(biāo)考核制度，對(duì)基層學(xué)校政策實(shí)施情況進(jìn)行檢查，針對(duì)性地提出整改意見并限期落實(shí)，為定期督查推進(jìn)工作提供參考依據(jù)。

6.3? 提升政策認(rèn)知度，增強(qiáng)目標(biāo)群體內(nèi)驅(qū)力

政策執(zhí)行將政策文本轉(zhuǎn)化為政策效果，不僅需要系統(tǒng)的政策內(nèi)容與強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更需要政策目標(biāo)群體的認(rèn)同與配合。

1）提高鄉(xiāng)村教師對(duì)政策的認(rèn)知度有助于提升政策執(zhí)行力。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃是一項(xiàng)利國(guó)利民的好政策，對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、提高鄉(xiāng)村教師工作積極性，提升農(nóng)村教育發(fā)展質(zhì)量，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村教育扶貧工作具有重要的意義。阿瓦提縣政府需開展多渠道政策宣傳，切實(shí)發(fā)揮學(xué)校、主流媒體及政府的宣傳作用，努力使政策內(nèi)容深入人心。

2）教師群體政策參與意愿受政策認(rèn)識(shí)水平的制約，提高政策認(rèn)知，強(qiáng)化政策參與度對(duì)于提升鄉(xiāng)村教師內(nèi)驅(qū)動(dòng)力有積極的作用。政策執(zhí)行過程中應(yīng)確保鄉(xiāng)村教師政策目標(biāo)群體的主體地位，充分考慮教師群體的意見，增強(qiáng)其政策參與意愿，為更好地推進(jìn)政策執(zhí)行作準(zhǔn)備。通過落實(shí)政策內(nèi)容舉措，保障教師群體的切身利益，逐步降低因社會(huì)環(huán)境、文化差異等因素所導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)人”特性的向城思想，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師的任教意愿等內(nèi)驅(qū)力。

6.4? 依托鄉(xiāng)村振興，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境

阿瓦提縣是貧困縣，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較差。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下，逐步破解長(zhǎng)期發(fā)展形成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。在有序推進(jìn)教育扶貧工作中，需切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)村教師在教育發(fā)展中的核心作用，不斷營(yíng)造良好的政策環(huán)境，為穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。阿瓦提縣需大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧等，將區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)逐步轉(zhuǎn)化為巨大的外部經(jīng)濟(jì)效益，為鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃政策執(zhí)行營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，吸引教師任教及留教。完善縣域內(nèi)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村教育統(tǒng)籌。切實(shí)推進(jìn)學(xué)校合并，逐步實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化與合理配置，為提升鄉(xiāng)村教育發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)教育扶貧打基礎(chǔ)、做準(zhǔn)備。新疆當(dāng)前面臨比較嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)，在社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安目標(biāo)導(dǎo)向下，穩(wěn)定是一切工作的重心。為營(yíng)造良好的外部環(huán)境，需逐步為鄉(xiāng)村教師減壓，在教育教學(xué)之外，盡量減少額外的工作任務(wù)。可聘用人員專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，使教師專心教學(xué)，以提升教育質(zhì)量作為其本質(zhì)、核心工作。

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