孫蕾

摘要：在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的社會(huì)主義新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，地方政府債務(wù)由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，在一定程度上增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，進(jìn)而給社會(huì)的整體發(fā)展帶來極為不利的影響。鑒于此，本文主要針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，以期為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)成因;防范措施

一、現(xiàn)階段地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因和結(jié)構(gòu)

經(jīng)大量科研數(shù)據(jù)分析可知，在當(dāng)前城市化、工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快的產(chǎn)業(yè)時(shí)代背景下，從宏觀角度出發(fā)，雖然債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體處于可控范圍內(nèi)，但由于受融資渠道不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等各方因素的影響，政府地方財(cái)務(wù)債務(wù)危機(jī)已經(jīng)迫在眉睫，具體來講現(xiàn)階段地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為：市級(jí)和縣級(jí)部分呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的現(xiàn)象、融資平臺(tái)作為地方政府債務(wù)的債務(wù)主體增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及償債期限結(jié)構(gòu)不合理所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而縱觀當(dāng)下政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，其形成原因主要為：

其一，資金融資渠道單一，融資方式具有不可控性。從目前來看，在當(dāng)前進(jìn)行地方政府融資過程中，“儲(chǔ)地—擔(dān)?！谫Y—投資”仍是現(xiàn)階段融資的主要模式，但隨著近年來城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，土地資源數(shù)量不斷減少，在一定程度上以土地出讓與劃撥為擔(dān)保的自然資源融資方式其應(yīng)用就受到了極大地限制，進(jìn)而影響融資質(zhì)量和融資效率的同時(shí)也增加了政府機(jī)構(gòu)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，給社會(huì)的整體發(fā)展帶來極為不利的影響;

其二，資金投、融資管控機(jī)制不健全，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控難度。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)研可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生其根本原本在于地方投、融資機(jī)制不健全，具體來講就是在進(jìn)行投資過程中，由于地方政府未對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證和考察，不僅增加了對(duì)各種無(wú)效工程資金的投入，與此同時(shí)“首長(zhǎng)工程”也屢見不鮮，從而極大地降低了財(cái)政資金和債務(wù)資金的使用率，此外在進(jìn)行融資時(shí)，地方政府不是以其自身作為舉債主體，而是通過融資平臺(tái)公司進(jìn)行資金融資，這種融資模式雖然從某方面來講能實(shí)現(xiàn)眾籌融資的目的，但由于融資平臺(tái)公司在實(shí)際管理中受各種因素的制約，故此在后續(xù)的融資過程中，極易導(dǎo)致各種“隱性債務(wù)”問題顯性化，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控難度的同時(shí)，給社會(huì)的整體發(fā)展也帶來極為不利的影響;

其三，地方政府債務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺位，債務(wù)償還能力欠缺。在當(dāng)前城市化、工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快的產(chǎn)業(yè)時(shí)代背景下，企業(yè)數(shù)量不斷增多、市場(chǎng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大的同時(shí)，企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，從某方面來講政府機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)宏觀調(diào)控者，其自身調(diào)控水平的高低受到了社會(huì)各界及人們的廣泛關(guān)注和高度重視，但不可否認(rèn)的是，一方面由于缺乏規(guī)范的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督，從而導(dǎo)致其在進(jìn)行監(jiān)管過程中，各種債務(wù)問題無(wú)法得到有效監(jiān)管，從而增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也極大地降低了所融資金的使用效率，進(jìn)而給國(guó)家的整體發(fā)展帶來了極為不利的影響，另一方面地方政府債務(wù)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的缺位主要體現(xiàn)在公眾缺乏對(duì)地方政府債務(wù)有效監(jiān)督，具體而言就是在實(shí)際監(jiān)管過程中，地方政府債務(wù)相關(guān)信息披露不透明、不徹底，不僅導(dǎo)致其債務(wù)規(guī)模和債務(wù)投向的模糊性，對(duì)其監(jiān)督職能的發(fā)揮也帶來了極為不利的影響。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策的基本概述

簡(jiǎn)單而言，所謂的“地方政府”指的是國(guó)務(wù)院以下的各級(jí)人民政府，包括省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，而債務(wù)則表示的是在進(jìn)行某種活動(dòng)中，債務(wù)人按約定條件向債權(quán)人承擔(dān)為或不為的一定行為義務(wù)，從嚴(yán)格意義上來說，地方政府債務(wù)主要是指以地方政府為債務(wù)人的金錢之債，至于“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”則是指地方政府作為債務(wù)人，如果不能到期清償債務(wù)而引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，通常來講其主要包括內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)兩方面，其中內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)主要包括總量風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)，而外在風(fēng)險(xiǎn)主要包括對(duì)普通納稅人的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)中央政府的風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策的風(fēng)險(xiǎn)，故此為從根本上有效地解決當(dāng)下中國(guó)地方政府存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，在未來的時(shí)間發(fā)展過程中，地方政府機(jī)構(gòu)需采取如下措施進(jìn)行防范，即：

（一）拓寬融資渠道，改善融資機(jī)構(gòu)

通過上述分析可知，在當(dāng)前土地資源急劇減少的社會(huì)主義新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，傳統(tǒng)融資渠道和融資模式的弊端日益凸顯，在一定程度上不僅難以滿足其增加的支出需求，對(duì)于國(guó)家的整體發(fā)展也是極為不利的，故此為從根本上有效地解決上述問題，寬融資渠道，改善融資機(jī)構(gòu)是現(xiàn)階段降低對(duì)銀行信貸過度依賴的重要途徑，具體而言就是在后期的融資過程中，地方政府需對(duì)資本運(yùn)作模式進(jìn)行創(chuàng)新，讓民間資本、社會(huì)閑散資金積極參與的同時(shí)，從根本上便利非法政府債務(wù)的產(chǎn)生，促使地方政府債務(wù)合法化、顯性化，進(jìn)而為后期各項(xiàng)作業(yè)的順利實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）建立健全地方政府債務(wù)檢測(cè)、預(yù)警體系，提高社會(huì)督查力度

從目前來看，在進(jìn)行地方政府財(cái)政支出過程中，債務(wù)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的缺失是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的重要原因，究其原因不僅是因?yàn)楸O(jiān)測(cè)是預(yù)警的必要組成部分，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制在一定程度上不僅能有效地解決“公眾缺乏對(duì)地方政府債務(wù)有效監(jiān)督意識(shí)”以及“所融資金的使用效率較低”等問題，與此同時(shí)在促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展等方面也發(fā)揮了顯著作用，具體而言就是在日常的融資和支出過程中，一方面地方政府需將政府的年度預(yù)算信息及時(shí)向社會(huì)公眾公開，從而在提高預(yù)算透明度的基礎(chǔ)上最大程度地避免各類后續(xù)問題的產(chǎn)生，而另一方面則要及時(shí)在政府采購(gòu)網(wǎng)系統(tǒng)上公開政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容、承接主體購(gòu)買方式等基本信息，從而以提高社會(huì)監(jiān)督力度，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的建立奠定良好基礎(chǔ)。

（三）完善跨部門聯(lián)合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和防范機(jī)制，避免地方政府的違法融資

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在從某方面來講是影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，故此為從根本上降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，完善跨部門聯(lián)合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和防范機(jī)制，堅(jiān)決杜絕地方政府以購(gòu)買服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)違法融資是一項(xiàng)重要舉措，具體而言就是在日常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一方面地方政府需加大對(duì)信息化管理資金的投入力度，以期通過建立各種大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)好和監(jiān)測(cè)平臺(tái)，從而在充分利用上述信息的同時(shí)，對(duì)地方政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和其通過投融資平臺(tái)公司進(jìn)行的債務(wù)融資情況進(jìn)行定期的統(tǒng)計(jì)和分析，以期避免各種其它問題存在的同時(shí)，為后期各項(xiàng)管理作業(yè)的順利開展奠定良好基礎(chǔ)，而另一方面據(jù)調(diào)查，地方政府的購(gòu)買服務(wù)的科學(xué)性、合理性和有效性與否在一定程度上對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也具有重要影響，因此換言之對(duì)地方政府的購(gòu)買范圍、購(gòu)買預(yù)算等方面對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，在一定程度上不僅能有效地避免各種違規(guī)違法融資問題的產(chǎn)生，同時(shí)在進(jìn)一步降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高政府的影響力等方面也發(fā)揮了顯著作用。

（四）完善地方政府購(gòu)買服務(wù)信息的公開制度，以提高社會(huì)的監(jiān)督力度

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)研分析可知，在當(dāng)前無(wú)論是社會(huì)基層群眾還是中央政府，對(duì)于地方政府的債務(wù)規(guī)模和數(shù)量所掌握的信息都十分有限，從某方來講，不僅極大地降低了債務(wù)的治理質(zhì)量和治理效果，與此同時(shí)對(duì)其未來的發(fā)展也帶來了極為不利的影響，故此依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為有效地降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率，向公眾公開地方政府債務(wù)信息是十分必要的，這一方面《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》已經(jīng)作出了明確規(guī)定，具體而言就是在進(jìn)行地方政府購(gòu)買服務(wù)的過程中，一方面地方政府需嚴(yán)格貫徹落實(shí)《財(cái)預(yù)（2017）87號(hào)》的相關(guān)要求，將地方政府的購(gòu)買服務(wù)信息及時(shí)向社會(huì)公眾公開，以提高預(yù)算的透明度，而另一方則是通過程序?qū)Φ胤秸e債和用債權(quán)力進(jìn)行限制，從而確保其做到“借、用、還”相統(tǒng)一、“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一，以此為后期各項(xiàng)作業(yè)的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，改革開放以來，為統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，地方政府在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快的產(chǎn)業(yè)時(shí)代背景下，逐漸加大了財(cái)政的支出規(guī)模，雖然從某方面而言促進(jìn)了地方政府經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，但長(zhǎng)此以往由于受分稅制改革以及財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下移矛盾的影響，地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金難以滿足其增加的支出需求，各種債務(wù)違約等風(fēng)險(xiǎn)問題也屢見不鮮，故此加緊對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略的探討是促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和根本前提。

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