伍萬云，潘孝明，詹瑞明

（1.安徽省信訪與社會(huì)綜合治理研究中心，安徽 合肥 230022; 2.中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000）

一、問題的提出

黨的十九大明確提出：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”[1]。全國各地都在積極探索和實(shí)踐，相關(guān)職能部門制定了訴訪分離清單，越來越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入訴訟渠道，為基層訴訪分離改革奠定了基礎(chǔ)[2]。但在具體案件中，“訴”與“訪”的邊界很難科學(xué)準(zhǔn)確地界定。案件雖進(jìn)入法律程序，沒有積極主動(dòng)地解決問題，更沒有進(jìn)行正面引導(dǎo)，而是用程序來搪塞，應(yīng)付當(dāng)事人，導(dǎo)致已走完法律程序的信訪案件終而不結(jié)。如何制止違法鬧訪行為，解決結(jié)而又訪；怎樣破解案件執(zhí)行難；如何規(guī)范信訪秩序，讓涉訴信訪不再回流到信訪渠道等諸多難題，已成基層訴訪分離改革最迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題，也是本課題研究的重點(diǎn)。

二、樣本設(shè)計(jì)與研究路徑

基層訴訪分離改革最終目的是走上法治化軌道。然而，改革的焦點(diǎn)、路徑、效果、困境等現(xiàn)實(shí)問題，是一項(xiàng)多層次立體交叉式系統(tǒng)工程。基于此，本文試圖通過樣本選擇、研究對(duì)象、問卷設(shè)計(jì)、比較分析等方法進(jìn)行實(shí)證研究。

（一）樣本選擇與設(shè)計(jì)

根據(jù)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發(fā)〔2013〕26號(hào)）[3]“中央政法委三個(gè)文件”和“黨的十九大報(bào)告”精神?；诨鶎由鐣?huì)現(xiàn)代法治理體系的視角，樣本選擇與設(shè)計(jì)主要從四個(gè)維度：第一，從監(jiān)督體系、基層訴訪分離改革涉及的群體和實(shí)施效果等不同層面選擇研究對(duì)象（見表1、表2）。從表1看，信訪當(dāng)事人及其周邊群眾占21.85%，縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村（居）委會(huì)分管信訪及綜治干部占36.62%，樣本選擇主要立足于基層訴訪分離改革涉及的群體。第二，從基層訴訪分離改革成效、涉訴信訪聯(lián)合接訪中心、第三方參與群體、基層訴訪分離改革困境等不同視角設(shè)置問卷（見表3-7）。第三，以案件執(zhí)行難、非法上訪難以遏制、案件終而不結(jié)等不同維度分析基層訴訪分離改革困境（見表4、表6）。第四，從綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、相關(guān)法律制度完善等不同架構(gòu)探尋影響基層訴訪分離改革的因素。

表1 涉法涉訴信訪群體調(diào)查樣本基本情況（n=325）

表2 訴訪分離改革相關(guān)監(jiān)督部門與第三方參與群體樣本基本情況（n=325）

（二）研究對(duì)象與路徑

（1）研究對(duì)象與問卷設(shè)置?；诨鶎釉V訪分離改革實(shí)施效果、困境、影響因素等問題。研究對(duì)象地區(qū)選擇：上海、江蘇、浙江等全國有影響力的發(fā)達(dá)地區(qū)，安徽、江西等承東起西欠發(fā)達(dá)地區(qū)，山東等革命老區(qū)，基本涵蓋了我國基層訴訪分離改革的狀況。研究對(duì)象立足于五個(gè)梯度（見表1）：第一梯度省級(jí)涉訴信訪系統(tǒng)；第二梯度市級(jí)涉訴信訪單位；第三梯度縣（市）區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層訴訪分離改革體系；第四梯度村（居）委會(huì)、村民小組等群眾自治組織；第五梯度信訪當(dāng)事人及其周邊群眾?；诨鶎釉V訪分離改革的動(dòng)力機(jī)制，問卷設(shè)置主要從六個(gè)維度（見表1、表2）：一是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)分管信訪及綜治干部；二是律師等第三方參與群體；三是人大、新聞媒體等監(jiān)督體系；四是涉訴信訪分離改革聯(lián)合接訪中心；五是基層訴訪分離改革滿意度；六是基層訴訪分離改革的困境。問卷設(shè)置基于四點(diǎn)考慮：一是了解基層訴訪分離改革對(duì)信訪當(dāng)事人依法信訪的心理預(yù)期及其周邊群眾依法信訪的信心；二是了解涉訴信訪案件執(zhí)行難及其結(jié)而又訪等基層訴訪分離改革的困境；三是綜合評(píng)價(jià)基層訴訪分離改革的滿意度；四是了解第三方群體參與基層訴訪分離改革的成效。

（2）數(shù)據(jù)收集與研究路徑。涉訴信訪數(shù)據(jù)涉密，在實(shí)際調(diào)查中很難收集，為掌握第一手資料，課題組自2018年10月15日至2019年2月16日，分別到山東、上海、江蘇、江西、安徽等省政法機(jī)關(guān)和信訪部門進(jìn)行問卷調(diào)研，到安徽蕪湖、宣城、安慶、阜陽、亳州等地市基層訴訪分離改革典型的地方進(jìn)行走訪和問卷調(diào)查，到安徽宣城市寧國、涇縣等7縣（市）區(qū)信訪局、教體局、交通局、人社局、住建委等信訪量大的單位以及相關(guān)信訪戶進(jìn)行問卷調(diào)查和座談。與此同時(shí)，利用圖書館、報(bào)紙、信訪部門網(wǎng)站等途徑收集了大量數(shù)據(jù)和案例，積累了豐富的資料。本文數(shù)據(jù)主要源于被調(diào)查單位提供和涉法信訪分離改革相關(guān)部門網(wǎng)站收集，以及問卷調(diào)查、走訪等資料的整理。

研究路徑：一是采取省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村（居）委員會(huì)五級(jí)座談會(huì)的方式，走訪信訪戶、基層法院、涉訴信訪研究專家等方法，開展實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查。調(diào)查問卷364份，符合條件325份，有效率89.29%。二是基層訴訪分離改革綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，注重針對(duì)性和可操作性。改革效果層面評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)（見表3、表5、表7）：基于信訪當(dāng)事人及其周邊群眾滿意度、信賴度、獲得感。改革制度層面評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)（見表4、表6）：基于基層訴訪分離改革規(guī)范性與制度落實(shí)的困境。三是典型案例與圖表分析相結(jié)合。

三、基層訴訪分離改革困境的實(shí)證分析

在依法治國的大背景下，我國基層訴訪分離改革取得了一定成效。然而，基層訴訪分離改革涉及方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，總體實(shí)施效果與群眾期望值仍有差距。

（一）案件執(zhí)行難仍然是基層訴訪分離改革的“攔路虎”

從表3看。被調(diào)查的涉訴信訪群體（以下簡稱“被調(diào)查對(duì)象”）總體評(píng)價(jià)較高，68.08%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“滿意”，18.10%認(rèn)為“一般”，即86.18%的被調(diào)查對(duì)象持肯定態(tài)度。分析結(jié)果顯示，被調(diào)查對(duì)象滿意度最高的是省、市政府部門依法分類處理信訪案件投訴清單；最差的是涉訴信訪案件執(zhí)行率，滿意度只有44.7%，距離群眾期望值仍有相當(dāng)差距。具體表現(xiàn)：政府部門＞信訪部門＞法院＞縣（市）區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)＞村（居）委會(huì)＞案件執(zhí)行率。從被調(diào)查對(duì)象滿意度看：案件執(zhí)行難是被調(diào)查對(duì)象最不滿意的，這說明案件執(zhí)行難已超出案件本身公正判決。涉訴信訪案件的執(zhí)行依賴于法律體系的健全及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，但最終取決于法治思維理念下的社會(huì)各方共同努力。

（二）案件終而不結(jié)與非法上訪是基層訴訪分離改革最大的困擾

從表4看，第一是“案件終而不結(jié)與領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制倒逼”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：2018年安徽省某市法院向省高院申報(bào)終結(jié)23個(gè)信訪案件，當(dāng)年只終結(jié)2個(gè)案件，不到總量10%。基層法院認(rèn)為對(duì)“依法判決、裁定為終結(jié)的信訪件”可按法定程序報(bào)請(qǐng)結(jié)案，但上級(jí)機(jī)關(guān)卻要求申報(bào)單位在申報(bào)終結(jié)前，當(dāng)事人必須到省高院申請(qǐng)?jiān)賹?，且要落?shí)包保單位（信訪當(dāng)事人戶籍所在地的地方政府負(fù)責(zé)人必須確定為第一責(zé)任人），即使是“三跨三分離信訪案件”，當(dāng)事人不在其戶籍所在地，戶籍所在地的地方政府也要包保。而有的信訪人根本不到省高院申請(qǐng)?jiān)賹彛旁L部門根據(jù)《信訪條例》要求，唯有案件終結(jié)后才可落實(shí)包保單位，致使有的信訪件按“兩審終審制”已終結(jié)，但信訪人依然上訪。訴訟結(jié)果一般難以達(dá)到雙方都滿意，信訪人對(duì)生效判決不服而信訪，特別是一些老上訪戶，法院缺乏有效辦法使其息訴[4]。第二是“非法上訪與基層社會(huì)治理融合度低”。在山東某市調(diào)研了解到，公安機(jī)關(guān)對(duì)適用行政拘留等措施持非常慎重的態(tài)度，對(duì)非法上訪以口頭訓(xùn)誡為主，以行政處罰為輔。敏感期上訪人到北京敏感地區(qū)非法上訪，戶籍地公安難以取證，即使對(duì)非法上訪處理，但有時(shí)經(jīng)不起法律檢驗(yàn)。地方政府為了穩(wěn)控，無法以道德教化引導(dǎo)當(dāng)事人不再上訪，不得不采取物質(zhì)利益等應(yīng)急措施，以致非法上訪人獲得巨大利益。若打擊不力，非法上訪難以杜絕[5]。第三是“信訪穩(wěn)控壓力與信訪人法治理念培育的滯后”。鄉(xiāng)村法律知識(shí)普及率逐年提高，但信訪人法治理念的培育卻相對(duì)滯后。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：某些信訪人以種種方式將事態(tài)擴(kuò)大，法院基于化解矛盾的需要，對(duì)本來不符合立案條件的立案受理[6]。第四是“涉訴信訪案件缺乏科學(xué)的外部制衡糾錯(cuò)機(jī)制”。走訪江西省某地政法委了解到，2018年糾正錯(cuò)誤和補(bǔ)正瑕疵案件占受理案件總量的0.6%。第五是“三跨三分離”案件與鄉(xiāng)村治理體系分離。在上海某區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“三跨三分離”信訪案件各地答復(fù)口徑不相同，并未與鄉(xiāng)村治理體系融合對(duì)接，形成兩張皮，造成該類信訪問題解決難，推諉、拖延時(shí)有發(fā)生。第六是“訴訟程序復(fù)雜成本高與信訪零成本速度快”形成鮮明反差。這是部分信訪人贏了官司也上訪的根本原因[7]。第七是“程序空轉(zhuǎn)與現(xiàn)行考評(píng)體系的制約”。在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人已將信訪作為在法律程序之外解決問題的有效途徑。有的涉訴信訪案件已處理到位，信訪當(dāng)事人承諾息訴罷訪，后又反悔重新上訪或纏訪，案件雖多次復(fù)查駁回，但當(dāng)事人信訪件經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)、交辦后，法院為完成領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)件件有落實(shí)，不得不采取程序空轉(zhuǎn)。第八是“涉訴信訪案件導(dǎo)入牽涉職能部門多”。歷史遺留的信訪案件，有的單位撤銷或合并，有的當(dāng)事人已去世，無法了解真實(shí)情況[8]。第九是“司法救助制度存在局限性”。現(xiàn)行司法救助專項(xiàng)資金審核程序復(fù)雜、時(shí)間長，且救助專項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求量差距較大[9]。第十是“鄉(xiāng)村依法治理能力嚴(yán)重不足”。

表3 被調(diào)查的涉訴信訪群體對(duì)基層訴訪分離改革滿意度調(diào)查表

（三）群團(tuán)組織在基層訴訪分離改革中發(fā)揮的作用不盡如人意

從表5看“律師（24.92%）”是信訪人維護(hù)自身利益時(shí)最信賴的對(duì)象，這說明信訪當(dāng)事人依法信訪意識(shí)增強(qiáng)。“家庭、家族和宗族”排在第二。維系親情的人際關(guān)系依然是信訪當(dāng)事人信賴的對(duì)象，加強(qiáng)信訪當(dāng)事人依法信訪任重道遠(yuǎn)。“私人關(guān)系網(wǎng)”排在第三。人治思維不可忽視。由此可見，律師依然是信訪當(dāng)事人自認(rèn)為維護(hù)自身合法權(quán)益最可靠的保證。這與表2第三方參與群體占比最多的律師（26.77%），不謀而合。但值得注意的是，“共青婦組織、各類行業(yè)協(xié)會(huì)”排在第七位，作為基層訴訪分離改革涉及的最主要群團(tuán)組織，其在聯(lián)系群眾、維護(hù)群眾利益、宣傳依法信訪方面發(fā)揮的作用不盡如人意。

四、基層訴訪分離改革的影響因素

地方政府為了穩(wěn)控不得不滿足所謂 “有理信訪人”的訴求[10]，但卻無法阻止他們無理訴求，只要他們?cè)V求未能如愿以償，就會(huì)不斷上訪。這種現(xiàn)象至今難以破解。為什么？

（一）基層訴訪分離改革的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系亟待完善

健全基層訴訪分離改革科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，旨在促進(jìn)信訪當(dāng)事人依法信訪，維護(hù)司法公正。從表6看，22.77%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)法是基層訴訪分離改革最核心的環(huán)節(jié)。其次是司法公正，占20.31%。選擇依法打擊纏訪鬧訪等非法上訪、依法分類處置、科學(xué)立法、依法上訪的分別占17.54%、14.77%、14.46%和10.15%。從山東、安徽等省地方法院調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一些省份依然把涉訴信訪案件結(jié)案率、調(diào)解率和撤訴率作為考核的硬性指標(biāo)，將市中院和縣（市）區(qū)法院進(jìn)行捆綁考核。如此考核指標(biāo)，一是違背了司法公正。為完成考核，有的法官違背當(dāng)事人調(diào)解意愿做出調(diào)解書，當(dāng)事人對(duì)法院裁定很容易反悔，申請(qǐng)?jiān)賹?，再審審查中?dāng)事人難以提交證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則。二是加大了執(zhí)行難度。有的刑事附帶民事賠償或民事賠償?shù)壬嬖V信訪案件，因被告人被執(zhí)行死刑或監(jiān)獄服刑，生效判決無法執(zhí)行到位，當(dāng)事人不斷上訪[11]。這說明信訪當(dāng)事人非?？粗厥录慕鉀Q，基層訴訪分離改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系最核心的環(huán)節(jié)在于嚴(yán)格執(zhí)法。三是增加了維穩(wěn)壓力。從走訪信訪當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)：一些城鄉(xiāng)結(jié)合部村民為獲利，在合法宅基地周邊建違章建筑，拆遷時(shí)，要求按合法房產(chǎn)補(bǔ)償，否則堅(jiān)決不簽協(xié)議。即使簽訂協(xié)議，也有人不按合同履行。雖然各地建立了涉訴信訪聯(lián)合接訪中心（見表2），但無法解決信訪當(dāng)事人個(gè)案訴訟中涉及的一系列深層次產(chǎn)權(quán)糾紛、政府行政行為引發(fā)的矛盾[12]。若法院受理此案件，僅靠法院促使信訪人息訴罷訪難度很大。因?yàn)樗痉ú脹Q要遵守法定程序、依靠證據(jù)在法定期限內(nèi)做出裁判結(jié)果，并不能解決其背后隱藏的社會(huì)問題，這是引發(fā)涉訴信訪案件結(jié)而又訪的重要原因。

表4 基層訴訪分離改革困境與涉訴信訪案件處置主體認(rèn)知度調(diào)查表

表5 涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人信賴和依靠的對(duì)象調(diào)查表

（二）基層訴訪分離改革相關(guān)配套的法律制度亟待健全

（1）《信訪條例》難以適應(yīng)基層訴訪分離改革。一是對(duì)纏訪鬧訪等非正常訪的違法行為處置缺乏明確規(guī)定。從安徽宣城、蕪湖、安慶等地市法院調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：一些信訪當(dāng)事人無事生非，立案庭作為法院前沿窗口，盡管司法警官保持最大限度的克制、忍耐，并給予及時(shí)警告，但仍被個(gè)別居心叵測(cè)之人歪曲事實(shí)網(wǎng)絡(luò)曝光、投訴，引發(fā)其他上訪者加以仿效，正常的辦公秩序受到影響，打擊非法上訪較為被動(dòng)[13]，尤其是通過司法途徑不能使信訪人息訴罷訪的案件，化解難度大，穩(wěn)控壓力大。二是“屬地管理”難以約束不在其戶籍所在地的信訪當(dāng)事人。《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》第三條中“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定[14]，明確了不管信訪當(dāng)事人是否在此地作案或生活、工作，只要其戶籍在當(dāng)?shù)?，?dāng)?shù)卣仨毠?，特別是“三跨三分離”案件，幾乎使所有信訪壓力都傳遞到當(dāng)事人戶籍所在地鄉(xiāng)村干部身上，實(shí)際信訪當(dāng)事人工作和生活都不在其戶籍所在地，造成管得著的不管，管不著的必須管，這是引發(fā)案件執(zhí)行難的突出因素。

表6 影響基層訴訪分離改革最核心的環(huán)節(jié)調(diào)查表

（2）涉訴信訪權(quán)力清單和責(zé)任清單缺乏頂層設(shè)計(jì)。各地各部門結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)涉訴信訪權(quán)力清單與責(zé)任清單等各種規(guī)范文件。由于缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，將涉訴信訪權(quán)力與責(zé)任清單納入法治軌道，強(qiáng)調(diào)合法性、程序性，但又要求對(duì)合理訴求的解決?；谒痉ū旧淼木窒扌砸约霸V訟時(shí)效的規(guī)定，超期法院不予受理，但當(dāng)事人維權(quán)目的沒有達(dá)到，只有靠上訪。我們?cè)诎不?、江西等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：安徽某縣糧食局依法分類處理涉訴信訪投訴請(qǐng)求清單是整合省、市兩級(jí)糧食部門涉訴信訪權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)際工作中難以依法分類導(dǎo)入。

（3）相關(guān)配套法律亟待完善。一是三大訴訟法有待統(tǒng)一再審程序標(biāo)準(zhǔn)。中國特色社會(huì)主義法治體系下，我國踐行“兩審終審制”審判制度，黨委和人大對(duì)法院、檢察院起著領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用（見表2）。但我國現(xiàn)有三大訴訟法都各自規(guī)定了啟動(dòng)再審程序，一定程度上影響涉法涉訴信訪案件的實(shí)質(zhì)終結(jié)。二是現(xiàn)行法律沒有明確涉訴信訪案件審理與行政復(fù)議、仲裁之間的邊界。亟待探索涉訴信訪與行政復(fù)議、仲裁、調(diào)解之間的有機(jī)銜接，以及彼此之間的法律邊界。

（三）“信訪不信法，信上不信下”仍是基層訴訪分離改革的最大痛點(diǎn)

（1）涉法信訪案件司法程序繁瑣復(fù)雜與老百姓期待“高效率”仍有差距。從表7看：涉訴信訪當(dāng)事人第一選擇信訪部門，這與表2被調(diào)查者相信信訪局基本一致；第二選擇到政府部門反映情況；第三選擇找關(guān)系單位、村（居）委會(huì)；第四選擇去法院；第五選擇向新聞媒體反映情況。問卷調(diào)查顯示：只有11.39%的信訪當(dāng)事人選擇去法院。絕大多數(shù)信訪當(dāng)事人不愿去法院，他們認(rèn)為法院從受理、立案、開庭到判決耗時(shí)長，成本高，甚至合理事件久拖不決，踢皮球。即使得到公正判決，由于法律強(qiáng)制執(zhí)行能力有限，往往贏了官司輸了錢，使群眾對(duì)司法途徑解決問題產(chǎn)生懷疑。而信訪不受任何事實(shí)證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性限制，維穩(wěn)是領(lǐng)導(dǎo)軟肋，比打官司方便、快捷，在個(gè)別時(shí)間、個(gè)別案件中甚至突破法律底線解決問題。30.15%的被調(diào)查對(duì)象選擇信訪而不愿起訴的核心原因是上訪好處多，獲得感強(qiáng)。由此可見，即便進(jìn)行基層訴訪分離改革，如果問題得不到及時(shí)解決，當(dāng)事人仍然信訪不信法。

（2）行政干預(yù)涉訴信訪案件依然存在?，F(xiàn)行體制下，許多涉訴信訪案件的辦理不是基于法律規(guī)定程序解決，而是因群眾上訪，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，上級(jí)交辦或領(lǐng)導(dǎo)批示，得到快速解決，無形中削弱司法權(quán)威。我們?cè)谏綎|某市調(diào)研了解到：有的非法上訪人所反映的訴求確實(shí)有理，也符合國家有關(guān)政策，但由于情況特殊、成因復(fù)雜，有的根本無法解決，但當(dāng)事人不理解，選擇越級(jí)上訪甚至進(jìn)京上訪，并抱著“一次不行就二次，兩次不行就三次”等態(tài)度，且越是重大節(jié)日、重要時(shí)段，越是進(jìn)京上訪，故意給地方政府施壓。有的單位防止節(jié)外生枝，未能充分發(fā)揮群體組織的作用，為了穩(wěn)控，“私下”地對(duì)其穩(wěn)控對(duì)象承諾或答應(yīng)一些不符合政策的要求，其他群眾知曉后，無論有理無理便紛紛效仿，導(dǎo)致工作越做越被動(dòng)。

（3）當(dāng)事人法制意識(shí)薄弱，律師職業(yè)道德有待加強(qiáng)。我們?cè)诮K某市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：有的信訪人不懂法、不信法、不用法，不清楚其所反映的訴求有無事實(shí)和法律政策的支撐，相關(guān)部門除開展疏導(dǎo)解釋工作外，無力解決。有的信訪人自認(rèn)為其反映的訴求合理合法，寄希望于政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，無論怎么解釋引導(dǎo)，他們始終堅(jiān)持走信訪途徑，不愿走法律程序。由于“社會(huì)治安綜合治理”一票否決，基層政府只能“委曲求全”，以致出現(xiàn)上訪治理中“干部講感情，農(nóng)民講法治（政治）”的有趣現(xiàn)象。我們?cè)诮髂晨h調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：有的律師為了自己的利益，不遵守職業(yè)道德，不管案件是否成功，訴訟的同時(shí)誤導(dǎo)當(dāng)事人上訪。我們?cè)诎不漳呈姓{(diào)研了解到：一些土地征遷、房屋征收等政府行政行為引發(fā)的矛盾，法院以政府協(xié)商或確權(quán)為前置不受理，給律師及其信訪當(dāng)事人找到上訪的借口。

五、研究結(jié)論與完善路徑

（一）研究結(jié)論

研究結(jié)果表明：一是基層訴訪分離改革與鄉(xiāng)村治理體系融合發(fā)展是基層政府法治化建設(shè)的必然要求，然而，二者融合發(fā)展缺乏制度保障，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于事要解決。二是涉訴信訪案件終而不結(jié)是制約二者融合發(fā)展的核心要素。三是“信訪案件執(zhí)行難”依然是基層訴訪分離改革的最大痛點(diǎn)。有些非法上訪當(dāng)事人以死“綁架”司法，與信訪維穩(wěn)博弈產(chǎn)生“搞定就是穩(wěn)定”人治思維，無疑是對(duì)現(xiàn)存政治秩序和地方政府法治化建設(shè)的挑戰(zhàn)。四是現(xiàn)行基層訴訪分離改革實(shí)踐效果距離群眾期望值仍有相當(dāng)差距，其評(píng)價(jià)體系難以破解“信上不信下，信訪不信法”難題。必須加快《信訪法》的制定，以及相關(guān)配套法律的修改和制度的完善。

表7 涉法涉訴信訪當(dāng)事人選擇解決信訪問題不同路徑的獲得感調(diào)查表

（一）完善路徑

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

（1）加快《信訪法》的立法進(jìn)程。一要明確信訪職能定位。從法律上明確信訪工作內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制、終結(jié)退出效力、違法違規(guī)信訪行為處置、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究，以及與其他部門之間的分工，特別是與司法部門的工作界限。對(duì)非法上訪、分類處置、網(wǎng)上信訪、信訪聽證、引入社會(huì)力量參與信訪工作等概念及方法要細(xì)化規(guī)范，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序。二要明確普通信訪事項(xiàng)受理范圍。對(duì)屬于行政復(fù)議、仲裁和訴訟處理的信訪事項(xiàng)，按接待不受理、轉(zhuǎn)送不交辦、引導(dǎo)不強(qiáng)制的原則移交政法機(jī)關(guān)處理。對(duì)仍堅(jiān)持到信訪部門反映涉訴信訪問題的，及時(shí)與政法部門溝通，確保涉訴信訪納入司法途徑解決。三要明確信訪與司法、仲裁、行政復(fù)議等糾紛解決方式的邊界。四要?jiǎng)?chuàng)新立法理念，構(gòu)建中央或省級(jí)垂直信訪管理體系。避免“三跨三分離”信訪案件各地區(qū)信訪單位之間的相互推諉。

（2）建立科學(xué)的基層訴訪分離改革綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。綜合分析評(píng)判一個(gè)地方的涉訴信訪工作效能時(shí)，除關(guān)注上訪及時(shí)受理率、個(gè)案按期化解率、涉訴群體滿意率和參評(píng)率外，應(yīng)將信訪渠道、信訪秩序、解決訴求等問題納入綜合考核指標(biāo)體系。一要科學(xué)界定考核指標(biāo)范圍。將群眾訴求內(nèi)容是否涉及公共權(quán)力侵犯群眾利益、行政機(jī)關(guān)不作為、司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不公等環(huán)節(jié)納入考核指標(biāo)。嚴(yán)格落實(shí)信訪案件責(zé)任倒查機(jī)制，重點(diǎn)查源、查事、查人、查制度，確保從源頭上杜絕涉訴信訪問題的發(fā)生，減少因亂開政策口子帶來的一系列負(fù)面效應(yīng)。二要嘗試將基層法院就地化解矛盾的創(chuàng)新力納入考核指標(biāo)。著力提高基層法院就地依法依規(guī)解決問題的能力。三要將部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與訴訟簡易程序納入考核指標(biāo)。切實(shí)降低司法運(yùn)行成本，推動(dòng)息訪和終結(jié)事項(xiàng)有序退出信訪程序的考核。四要強(qiáng)化初信初訪首辦負(fù)責(zé)制考核，取消非正常訪考核。

2.健全訴與訪交織信訪案件分類處置長效機(jī)制

（1）從源頭上構(gòu)建訴與訪內(nèi)外分離機(jī)制。一要構(gòu)建訴與訪交織外部分離機(jī)制。國家信訪部門與司法機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確劃分普通信訪與涉訴信訪的界限，根據(jù)涉訴信訪內(nèi)容的不同性質(zhì)和種類進(jìn)行分類，建立健全權(quán)力清單和責(zé)任清單。省、市、縣職能部門要根據(jù)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步細(xì)分信訪投訴分類處理清單和責(zé)任清單，明確“訴與訪”權(quán)力邊界和責(zé)任邊界[15]，讓涉訴信訪獨(dú)立于普通信訪。二要強(qiáng)化訴與訪交織內(nèi)部分離機(jī)制。進(jìn)一步理清訴與訪兩種不同糾紛解決途徑的功能，對(duì)當(dāng)事人反映的涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行類型化分析，符合法律規(guī)定，根據(jù)涉訴信訪內(nèi)容的不同性質(zhì)和種類，進(jìn)入訴訟程序依法分類處理。不符合法律規(guī)定的，不再啟動(dòng)復(fù)查程序，有針對(duì)性采取措施，并向當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人做好解釋說明工作。三要建立涉訴信訪聯(lián)合接待服務(wù)中心。對(duì)涉及民商事、行政、刑事等信訪案件，應(yīng)由政法委、公安、檢察院、法院等部門主要負(fù)責(zé)人輪流接訪，引導(dǎo)群眾通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁、調(diào)解等不同法律路徑受理，有針對(duì)性地依法依規(guī)導(dǎo)入相關(guān)職能部門，避免信訪當(dāng)事人走彎路。

（2）認(rèn)真做好立案前、中、后訴與訪的審查分流工作。訴與訪交織信訪案件，往往是法度之外與情理之中的問題相互交織，法律訴求與其他訴求相互交融。既需要政法機(jī)關(guān)依法公開處理訴類問題，又需要政府有關(guān)職能部門落實(shí)好有關(guān)政策，解決好訪類問題。一要做好法院立案前訴與訪分類信息銜接機(jī)制。在堅(jiān)持訴訪分離原則下，耐心聽取信訪人的陳述及訴求，認(rèn)真審查來訪事項(xiàng)管轄部門和信訪處理經(jīng)過，了解是否符合政法機(jī)關(guān)受理范圍，是否超過申訴時(shí)效，是否簽訂息訴罷訪等協(xié)議，準(zhǔn)確把握信訪問題的性質(zhì)和類別，及時(shí)做好審查甄別，將“訴”與“訪”分別建立不同案號(hào)和字號(hào)，歸檔整理，做到訴訟的歸訴訟，信訪的歸信訪。二要做好訴訟中的訴與訪分離。對(duì)正在訴訟程序中處理的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)依法定程序?qū)徖恚⒓皶r(shí)做出判決；對(duì)涉及法官作風(fēng)、工作態(tài)度、不當(dāng)行為等訪的問題，應(yīng)由法院監(jiān)察室調(diào)查處理。三要做好程序結(jié)束后的訴與訪分離。對(duì)涉訴信訪案件判決生效后，當(dāng)事人認(rèn)為法院判決存在錯(cuò)誤，可通過審判監(jiān)督程序申請(qǐng)?jiān)賹?，符合再審事由，法院?yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)再審程序，對(duì)案件重新審判，否則，不得開啟再審程序，法院可告知當(dāng)事人，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。對(duì)申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核、申訴、抗訴等“訴”類信訪事項(xiàng)，由所在地信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦公室（可設(shè)在市級(jí)信訪部門）負(fù)責(zé)審查，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過司法途徑或行政法定途徑處理的，可導(dǎo)入相應(yīng)的法律程序進(jìn)行處理。對(duì)法律程序已經(jīng)走完，政法機(jī)關(guān)不能通過司法程序或相應(yīng)法定救濟(jì)途徑解決的，可按信“訪”機(jī)制進(jìn)行處理。

3.加大非法上訪打擊力度

（1）盡快完善依法處置非法上訪規(guī)范性法律法規(guī)。一要明確非法上訪處理程序、標(biāo)準(zhǔn)。二要明確非法上訪行為的界定、法律認(rèn)定、證據(jù)和溝通機(jī)制。解決非法上訪刑事案件辦理中的分歧，避免執(zhí)法隨意性，提高非法上訪刑事案件處理質(zhì)量和效率。三要明確非法上訪及時(shí)跟蹤教育制度及其依法打擊的底線。向非法上訪的信訪人講理釋法，促使他們認(rèn)識(shí)到違法要付出代價(jià)，必要時(shí)，堅(jiān)決果斷地依法打擊。四要明確非法上訪處置結(jié)果報(bào)備通報(bào)制度。對(duì)極少數(shù)到省進(jìn)京上訪的當(dāng)事人，要根據(jù)實(shí)情決定是否通報(bào)或行政問責(zé)。對(duì)進(jìn)入終結(jié)程序或已終結(jié)的信訪案件要向同級(jí)黨委政法委報(bào)備，向同級(jí)信訪部門、當(dāng)事人居住地公安機(jī)關(guān)和案件所在地公安機(jī)關(guān)通報(bào)。五要明確行政干預(yù)涉訴信訪案件的法律責(zé)任，并及時(shí)通報(bào)。

（2）健全依法打擊非法上訪長效機(jī)制。一要強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)。從硬件上配備和安裝監(jiān)控設(shè)備。凡是信訪人員上訪場(chǎng)所均應(yīng)安裝監(jiān)控設(shè)備，并保持正常使用，隨時(shí)記錄非法上訪人員的違法犯罪行為，形成固定證據(jù)，以備后用。對(duì)異地接訪的，不僅將人安全接回家，還要將異地違法犯罪證據(jù)收集和固定。比如，異地派出所“訓(xùn)誡書”等證明材料要及時(shí)收集。二要配齊配強(qiáng)駐京工作隊(duì)伍。在原有駐京工作隊(duì)保持不變的基礎(chǔ)上，增加法院派駐人員。實(shí)行進(jìn)京非法上訪當(dāng)事人案發(fā)地公安機(jī)關(guān)與當(dāng)事人所在地公安機(jī)關(guān)聯(lián)合處理，讓信訪人知道到北京非法上訪要受到北京公安機(jī)關(guān)的處理；對(duì)鬧訪、滋事拒不配合的，由兩地公安聯(lián)合依法處理。三要治源頭，打露頭，防出頭。在具體工作中，組織網(wǎng)監(jiān)、情報(bào)和各網(wǎng)格單位，開展非法上訪隱患滾動(dòng)排查，對(duì)網(wǎng)上網(wǎng)下發(fā)現(xiàn)的各種可能發(fā)生的非法上訪或群體上訪的重大隱患，及時(shí)介入調(diào)查，控制重點(diǎn)人員，告知違法之處和行為后果，并予以訓(xùn)誡和警告。對(duì)認(rèn)識(shí)態(tài)度較好、主動(dòng)放棄違法企圖，并能主動(dòng)理性解決信訪問題的可免于處罰或判處緩刑；對(duì)蠻不講理的，依法起訴、審判；對(duì)免于處罰或判處緩刑后，又非法上訪的從嚴(yán)追究刑事責(zé)任，力爭在打擊中化解矛盾。

4.強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，切實(shí)解決信訪案件執(zhí)行難

（1）加強(qiáng)涉訴信訪案件執(zhí)行難考核問責(zé)制。一要樹立擔(dān)當(dāng)精神，構(gòu)建涉訴信訪案件執(zhí)行難責(zé)任追究制。在涉訴信訪案件辦理中，公檢法三機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)必須不推不躲，敢于擔(dān)當(dāng)，密切配合、相互監(jiān)督，辦案人員才敢大膽依法執(zhí)行。對(duì)推諉扯皮、徇私舞弊、通風(fēng)報(bào)信的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其辦案人員必須依法追究責(zé)任[16]。二要探索建立全國涉訴信訪失信“黑名單”內(nèi)外信息聯(lián)網(wǎng)共享平臺(tái)[17]。明確懲戒涉訴信訪失信對(duì)象、懲戒范圍和處置辦法。重點(diǎn)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、銀行信貸、政府扶持、資質(zhì)認(rèn)定、飛機(jī)和高鐵乘坐、手機(jī)消費(fèi)、支付寶使用等方面限制或禁止。三要建立健全涉訴信訪案件執(zhí)行難問責(zé)制度。

（2）建立全國信訪信息分類聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通共享數(shù)據(jù)庫。一要建立全國聯(lián)網(wǎng)信訪分類共享信息大數(shù)據(jù)庫。按涉訴信訪案件執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，整合來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)、視頻等信訪案件當(dāng)事人訴求表達(dá)渠道，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地將有關(guān)信息錄入系統(tǒng)，逐步建立起全國聯(lián)網(wǎng)的集控告、舉報(bào)、申訴、投訴、咨詢、查詢、執(zhí)行、終結(jié)一體化的數(shù)據(jù)庫，為信訪案件執(zhí)行的查詢、跟蹤、督辦提供依據(jù)。二要盡快建立全國四級(jí)法院聯(lián)網(wǎng)的涉訴信訪信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)法院之間實(shí)時(shí)雙向信息互聯(lián)互通，破解“三跨三分離” 涉訴信訪案件執(zhí)行推諉扯皮等難題。

5.強(qiáng)化涉訴信訪案件依法終結(jié)責(zé)任制

（1）盡快出臺(tái)《涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序的司法解釋》。一要明確信訪與訴訟的界限。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)處理信訪投訴請(qǐng)求的責(zé)任，并把公開聽證作為涉訴信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核和依法終結(jié)的必經(jīng)程序，確保兩審終結(jié)制公平公正。二要明確終結(jié)機(jī)關(guān)、終結(jié)時(shí)間、終結(jié)效力。終結(jié)后的涉訴信訪案件政法機(jī)關(guān)不再受理。三要明確涉訴信訪事項(xiàng)終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。必須經(jīng)過復(fù)查、申報(bào)、審查、備案、告知5個(gè)環(huán)節(jié)的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)[18]。對(duì)已窮盡法律程序，并經(jīng)中央政法機(jī)關(guān)或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審批，認(rèn)定涉訴信訪案件已得到公正公平處理，符合法律規(guī)定的，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。四要明確涉訴信訪案件依法終結(jié)退出程序。對(duì)再審訴訟期限內(nèi)反復(fù)纏訪鬧訪的，經(jīng)過案件評(píng)查等方式，認(rèn)為其反映的問題已得到依法公正處理，退出法律程序[19]。各級(jí)政法機(jī)關(guān)不再作為信訪事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)。五要明確三大訴訟法啟動(dòng)再審程序標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（2）完善涉訴信訪案件終而不結(jié)責(zé)任追溯制。一要明確依法分類終結(jié)責(zé)任制。對(duì)已通過司法途徑處理結(jié)案的信訪事項(xiàng)，當(dāng)事人上訪的，信訪部門不予受理，出具《不予受理告知書》，并上傳到網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)或書面等形式告知信訪人，將其導(dǎo)入司法救助渠道處理，相關(guān)職能部門推諉扯皮的，依法追究主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。對(duì)已按普通信訪處理結(jié)案的信訪事項(xiàng)，及時(shí)確定包保單位和聯(lián)系人，對(duì)不負(fù)責(zé)的包保單位和聯(lián)系人，根據(jù)情節(jié)依法追究責(zé)任。二要探索涉訴信訪案件生效判決后“終而不結(jié)”責(zé)任追溯制。如果當(dāng)事人對(duì)再審生效判決仍然不服的，可申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴或者出具檢察建議，一旦訴訟程序徹底終結(jié)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)服判息訴，絕不允許出現(xiàn)程序上的倒流，否則追溯相關(guān)人員責(zé)任。三要建立健全涉訴信訪案件依法終結(jié)信息公開披露制度。讓當(dāng)事人和周邊群眾及時(shí)了解法院依法終結(jié)涉訴信訪案件的依據(jù)、程序和結(jié)果，消除公眾對(duì)司法終結(jié)的懷疑。

6.典型示范，發(fā)揮群團(tuán)組織等第三方參與作用

（1）廣泛宣傳。一要吃透文件精神，把握法律界限。相關(guān)職能部門及其工作人員必須認(rèn)真學(xué)習(xí)涉法涉訴信訪分離改革規(guī)范性文件精神。做到心中有數(shù)，依法分類處置。二要做好依法信訪政策法規(guī)宣傳。要抓住一切有利時(shí)機(jī)對(duì)個(gè)別執(zhí)迷不悟、頑固不化的“信訪不信法”違法犯罪嫌疑人，堅(jiān)決果斷依法打擊到位，并公開曝光。對(duì)“信上不信下”典型非法上訪案例進(jìn)行公開庭審，邀請(qǐng)當(dāng)事人周邊群眾及其家族成員代表，告誡信訪人通過法律途徑“有理、有度、有節(jié)、有序”的維護(hù)自身權(quán)益，自覺抵制越級(jí)上訪、纏訪、群訪甚至進(jìn)京非法上訪的極端行為，形成“非法上訪不但無助于問題解決，反而受到依法追究”的輿論導(dǎo)向。三要抓住全國每年普法教育契機(jī)，發(fā)揮融媒體平臺(tái)作用。開展典型案例、小品、電影等多種群眾喜聞樂見基層訴訪分離改革宣傳，提高基層群眾依法信訪意識(shí)。四要加強(qiáng)基層訴訪分離改革相關(guān)部門工作人員及信訪當(dāng)事人培訓(xùn)。引導(dǎo)其了解并接受基層訴訪分離改革新機(jī)制。

（2）充分發(fā)揮群團(tuán)組織、兩代表一委員等第三方參與矛盾化解的作用。一要探索建立多元化調(diào)解機(jī)制。探索由政法委牽頭，法院、司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、律師及相關(guān)調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合成立調(diào)解室。實(shí)行司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)涉訴信訪當(dāng)事人依法信訪意識(shí)。二要加強(qiáng)與地方各級(jí)黨委和政府的協(xié)調(diào)溝通。對(duì)在審理過程中有重大影響涉訴信訪案件，及時(shí)向上級(jí)法院和當(dāng)?shù)攸h委、政法委、人大及其相關(guān)部門通報(bào)，爭取他們的理解和支持，形成化解矛盾的合力。三要充分發(fā)揮信訪聯(lián)席會(huì)議的作用。對(duì)已終結(jié)法律程序的涉訴信訪案件，當(dāng)?shù)卣ㄎ?、綜治委、信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室及相關(guān)政府部門，應(yīng)按信訪程序協(xié)商處理，并移交信訪人居住地的黨委和政府及其基層組織，由其落實(shí)對(duì)信訪人的教育疏導(dǎo)、幫扶和矛盾化解。四要發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)、合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、心理咨詢師、兩代表一委員等第三方群體的作用。對(duì)因信訪而返貧的當(dāng)事人，讓共青團(tuán)、婦聯(lián)、合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織幫扶其擺脫貧困；對(duì)少數(shù)信訪戶因訪產(chǎn)生怨恨的，應(yīng)請(qǐng)心理咨詢師進(jìn)行疏導(dǎo)，消除心理誤解。