文/陳剛

今年是新中國(guó)成立70周年，從1951年政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》開始，中國(guó)的工傷保障制度也已經(jīng)走過了近70年的歷程。經(jīng)過近70年的不斷改革和創(chuàng)新發(fā)展，我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為世界上覆蓋勞動(dòng)者人數(shù)最多、保障功能健全、具備工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償三位一體的社會(huì)保險(xiǎn)制度，成為了工傷職工的保護(hù)傘、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的安全網(wǎng)、社會(huì)和諧的穩(wěn)定樁，成為我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分。

我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程回顧

我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度，自建國(guó)以來(lái)大體經(jīng)歷了以下四個(gè)發(fā)展階段：

第一階段(1950-1978年)，以新中國(guó)建立初期政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，建立了工傷保障制度?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)職工因公傷殘后的補(bǔ)償和休養(yǎng)康復(fù)等作出了規(guī)定，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。這一階段一直延續(xù)到文革結(jié)束后一段時(shí)期。

隨著我國(guó)步入改革開放時(shí)期，這種體現(xiàn)計(jì)劃體制的企業(yè)保險(xiǎn)辦法的弊端日益顯露，原企業(yè)保險(xiǎn)只限于國(guó)有企業(yè)，改革開放后多種經(jīng)濟(jì)形式共同發(fā)展，使得眾多的非公有制企業(yè)工傷問題突出出來(lái)，工傷風(fēng)險(xiǎn)增大，使得企業(yè)保險(xiǎn)難以為繼；低工資形成的工傷保險(xiǎn)待遇水平過低，難以保障工傷職工生活，在80年代后期，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部對(duì)舊的工傷企業(yè)保險(xiǎn)制度開始了改革探索。

第二階段（1979-1995年），以東南沿海部分城市開始探索建立工傷社會(huì)保險(xiǎn)為標(biāo)志。上個(gè)世紀(jì)80年代，全國(guó)一些地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開展了工傷保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)，重點(diǎn)是建立基金統(tǒng)籌，規(guī)范待遇結(jié)構(gòu)和支付標(biāo)準(zhǔn)，取得了一定成效。1993年召開的黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》中，明確提出，要在我國(guó)普遍建立企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度。1994年，工傷保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等一起載入了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》。1993年全國(guó)有500個(gè)市縣開展了工傷保險(xiǎn)改革，參加工傷保險(xiǎn)的職工1 104萬(wàn)人，1994年增加到794個(gè)市縣1 822萬(wàn)人，1995年增加到1 103個(gè)市縣2 615萬(wàn)人。

2018年工傷預(yù)防與康復(fù)研討會(huì)同期晚會(huì)現(xiàn)場(chǎng) 包冬冬/攝

第三階段（1996-2003年），以1996年原勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》并在全國(guó)范圍內(nèi)組織實(shí)施為標(biāo)志，對(duì)沿用了40多年的企業(yè)自我保障的工傷福利制度進(jìn)行了改革。通過幾年的改革實(shí)踐，取得了初步成效：一是規(guī)范了待遇標(biāo)準(zhǔn)，保障了參保職工的基本權(quán)益；二是分散了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)；三是初步建立了工傷保險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制；四是制定了工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)辦法，為深化工傷保險(xiǎn)制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。1996年，全國(guó)已有1 713個(gè)市縣的3 781萬(wàn)人參加了工傷保險(xiǎn)。

第四階段（2004年至今），以2003年國(guó)務(wù)院正式頒布《工傷保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，適時(shí)建立并通過國(guó)家立法的形式，統(tǒng)一和規(guī)范工傷保險(xiǎn)制度被提到重要議事日程?！豆ｋU(xiǎn)條例》在進(jìn)一步總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)工傷保險(xiǎn)適用范圍、工傷保險(xiǎn)基金、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦管理和監(jiān)督等方面作出了全面規(guī)定，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了進(jìn)一步完善?！豆ｋU(xiǎn)條例》的頒布，是進(jìn)一步推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度改革的必然要求，是社會(huì)保障法制化進(jìn)程中具有里程碑意義的大事，標(biāo)志著工傷保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)和《工傷保險(xiǎn)條例》（修訂）發(fā)布，進(jìn)一步推動(dòng)工傷保險(xiǎn)事業(yè)又上了一個(gè)新臺(tái)階。

工傷保險(xiǎn)進(jìn)央企主題宣傳活動(dòng) 包冬冬/攝

《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)的發(fā)展

制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)大幅增加

2004年《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施后，參保人數(shù)始終保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，工傷保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍已由國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展到了各種所有制企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織和有雇工的個(gè)體工商戶。2019年，修訂后的《公務(wù)員法》頒布，公務(wù)員納入了工傷保險(xiǎn)。

2006年，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)突破了1億人，達(dá)到10 268萬(wàn)人；2014年，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)突破了2億人，達(dá)到20 639萬(wàn)人。截至2018年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到23 874萬(wàn)人，是《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前的2003年底參保人數(shù)4 575萬(wàn)人的5倍。

全面實(shí)施農(nóng)民工參保的“平安計(jì)劃”，保障農(nóng)民工工傷權(quán)益

農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型的勞動(dòng)大軍，主要分布在勞動(dòng)密集型的煤礦、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和餐飲、家政等服務(wù)行業(yè)。針對(duì)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)情況，原勞動(dòng)保障部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于2004年明確了農(nóng)民工先行參保的具體政策。2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確提出要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍。為切實(shí)推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作，原勞動(dòng)保障部于2006年5月開始在全國(guó)組織實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”，即用3年左右時(shí)間將礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險(xiǎn)制度之內(nèi)。2009年開始，人力資源和社會(huì)保障部又發(fā)布了實(shí)施“平安計(jì)劃”二期的通知，確定用2年左右的時(shí)間，將有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工基本納入工傷保險(xiǎn)。截至2018年底，農(nóng)民工參保人數(shù)已達(dá)到8 085萬(wàn)人，在高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)從事勞動(dòng)的和有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工基本上已經(jīng)參保。

互動(dòng)式工傷預(yù)防培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng) 包冬冬/攝

工傷基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，待遇水平不斷提高

《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，2005年基金收入為93億元，支出48億元；2018年基金收入達(dá)到913億元，支出742億元，工傷保險(xiǎn)基金保障能力大大加強(qiáng)。

各地普遍建立了工傷保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制，積極推動(dòng)工傷保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不斷增強(qiáng)工傷職工的獲得感。2018年一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到72.29萬(wàn)元，傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金、生活護(hù)理費(fèi)的人均水平都有較大幅度提高。2018年全國(guó)共有198.5萬(wàn)人享受工傷保險(xiǎn)待遇，較2003年的30萬(wàn)人增加了6.6倍多。

工傷保險(xiǎn)管理持續(xù)加強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提升

工傷保險(xiǎn)的管理服務(wù)體系基本建立，服務(wù)水平不斷提高，保障效果發(fā)生了明顯變化。全國(guó)各地普遍建立了工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦三支專業(yè)隊(duì)伍，為工傷職工提供一條龍及時(shí)便捷的專業(yè)化服務(wù)。當(dāng)前，在工傷保險(xiǎn)行政管理和經(jīng)辦工作中，網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審核，簡(jiǎn)化程序，工傷職工享受和領(lǐng)取待遇越來(lái)越方便，實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)實(shí)務(wù)和工傷職工管理的社會(huì)化服務(wù)。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系逐步建立和完善，服務(wù)能力不斷加強(qiáng)。2012年以來(lái)，工傷行政部門累計(jì)實(shí)現(xiàn)認(rèn)定（視同）工傷776.06萬(wàn)例，評(píng)定傷殘等級(jí)375.8萬(wàn)例，為職工享受工傷保險(xiǎn)待遇提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

將老工傷人員納入統(tǒng)籌管理

2011年1月12日，國(guó)務(wù)院第140次常務(wù)會(huì)議對(duì)做好國(guó)有企業(yè)老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作進(jìn)行了研究部署，明確要求：2011年4月底前，將國(guó)有企業(yè)有傷殘等級(jí)的老工傷職工和工亡職工供養(yǎng)親屬納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部等四部委印發(fā)了《關(guān)于做好國(guó)有企業(yè)老工傷人員等納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理有關(guān)工作的通知》，做出了具體部署，各地通過統(tǒng)籌基金調(diào)劑、企業(yè)躉繳部分費(fèi)用、政府補(bǔ)助等多渠道籌集老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌所需資金，中央財(cái)政專門安排了56億元專項(xiàng)補(bǔ)助資金，支持各地做好這項(xiàng)工作。截止到2011年底，全國(guó)有312萬(wàn)國(guó)有企業(yè)老工傷人員納入了工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，保障了老工傷人員的工傷醫(yī)療和基本生活，解決了長(zhǎng)期影響社會(huì)穩(wěn)定的歷史遺留問題。

構(gòu)建“三位一體”的現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)體系

《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，工傷保險(xiǎn)從初建時(shí)期以工傷補(bǔ)償為主，優(yōu)先解決工傷職工最急迫的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題開始，開展了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的試點(diǎn)工作，這兩項(xiàng)工作在全國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展。

在工傷預(yù)防方面：一是利用費(fèi)率浮動(dòng)，促進(jìn)工傷預(yù)防的機(jī)制初步建立。各工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)制定了工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的浮動(dòng)辦法，根據(jù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和工傷事故發(fā)生情況，調(diào)整企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率，從而激勵(lì)和督促企業(yè)改善安全生產(chǎn)狀況，減少工傷事故和職業(yè)危害的發(fā)生。工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率從1%降到0.7%，每年減少企業(yè)繳費(fèi)130億元。二是探索了從工傷保險(xiǎn)基金提取資金開展工傷預(yù)防工作的有效辦法。2017年底，人社部等四部委又出臺(tái)了工傷預(yù)防費(fèi)使用辦法的文件，明確了工傷預(yù)防費(fèi)的支出比例和使用程序，有針對(duì)性、主動(dòng)地為企業(yè)開展預(yù)防工傷事故與職業(yè)危害的服務(wù)工作，從而降低工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。

在工傷康復(fù)方面：人力資源社會(huì)保障部印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)工傷康復(fù)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見，提出了“按照建立預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償三位一體工傷保險(xiǎn)制度體系的總要求，以保障工傷職工權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，以健全制度、完善標(biāo)準(zhǔn)、形成機(jī)制、規(guī)范管理為重點(diǎn)，大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)，長(zhǎng)短結(jié)合，成熟先行，促進(jìn)工傷康復(fù)工作健康發(fā)展”的基本思路和主要目標(biāo)；制定頒布了《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范（試行）》《工傷康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目（試行）》和《工傷保險(xiǎn)職業(yè)康復(fù)操作規(guī)范（試行）》3個(gè)康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為工傷康復(fù)工作奠定了良好的基礎(chǔ)；積極探索工傷康復(fù)服務(wù)模式。目前，全國(guó)已確定了4家工傷康復(fù)區(qū)域示范平臺(tái)和200余家工傷康復(fù)協(xié)議機(jī)構(gòu)，2018年，全國(guó)享受工傷康復(fù)待遇共計(jì)4.1萬(wàn)人次。

新形勢(shì)下的新挑戰(zhàn)

黨的十九大報(bào)告提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。工傷保險(xiǎn)發(fā)展也存在著不平衡不充分的問題，面臨三方面挑戰(zhàn)。

一是制度體系還有待進(jìn)一步完善。工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補(bǔ)償“三位一體”的工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)還比較薄弱。二是新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展對(duì)工傷保險(xiǎn)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，更多的勞動(dòng)者在新業(yè)態(tài)中創(chuàng)業(yè)就業(yè)，“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)+個(gè)人”的勞動(dòng)形態(tài)容納了大量勞動(dòng)者，快遞小哥等電子商務(wù)平臺(tái)的勞動(dòng)者職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)如何化解，沒有勞動(dòng)關(guān)系的靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害如何保障，新的形勢(shì)下，對(duì)工傷保險(xiǎn)怎樣把更多的職業(yè)人群納入保障范圍，提出了重大挑戰(zhàn)。三是面臨全面提升工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)水平的壓力。新形勢(shì)下，用人單位和工傷職工對(duì)工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)的要求更高，工傷管理信息化程度低，辦事程序繁雜，效率不高的情況沒有根本轉(zhuǎn)變。完善工傷保險(xiǎn)服務(wù)體系，把工傷保險(xiǎn)事業(yè)做大做強(qiáng)，也是面臨的挑戰(zhàn)之一。

新時(shí)代工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)

黨的十九大對(duì)工傷保險(xiǎn)制度完善提出了明確要求，是新時(shí)代推進(jìn)工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，必須堅(jiān)持以人民為中心，努力推動(dòng)新時(shí)代工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第一，加快完善預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償三位一體的工傷保險(xiǎn)體系。繼續(xù)推動(dòng)工傷預(yù)防、工傷康復(fù)的制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的建設(shè)，總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真推廣；抓緊落實(shí)人社部、財(cái)政部《關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的指導(dǎo)意見》，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)一參保范圍和對(duì)象，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定辦法，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦流程的“五統(tǒng)一”模式，確保2020年以前全面實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。

第二，探索構(gòu)建多層次工傷保險(xiǎn)制度體系，將各類職業(yè)人群納入工傷保險(xiǎn)保護(hù)范圍。繼續(xù)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面，鞏固建筑業(yè)農(nóng)民工參保成果，大力推進(jìn)鐵路、水利、能源等工程項(xiàng)目參保；要研究以快遞從業(yè)人員參保為切入點(diǎn)，創(chuàng)新政策，探索新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法，建立和完善“三新”經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的工傷法規(guī)和政策體系，努力把所有職業(yè)人群都納入工傷保障制度。

第三，全面提升信息化水平，推動(dòng)工傷保險(xiǎn)信息化建設(shè)。為推動(dòng)工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平發(fā)展，就要抓住工傷保險(xiǎn)信息化，加快建成省級(jí)集中信息平臺(tái)，推進(jìn)網(wǎng)上參保、網(wǎng)上經(jīng)辦、網(wǎng)上結(jié)算、網(wǎng)上支付待遇，為決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、服務(wù)人性化提供有力支撐和保障。

第四，努力健全便捷、高效的工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)體系。人社部門要抓緊理順工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)體制，解決好一些地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、經(jīng)辦力量較弱等長(zhǎng)期困擾工傷保險(xiǎn)發(fā)展的問題。管理服務(wù)工作中要以人民為中心，突出服務(wù)意識(shí)，提高工作效率，提升管理水平和干部隊(duì)伍素質(zhì)，最大限度方便工傷職工和用人單位辦事。