文/吳姍姍 李苗 羅剛 樊菲 陳圣燦

為加強漁港綜合改造和治理，推動漁港污染物防控管理，本文作者對祥芝中心漁港和深滬中心漁港的污染防治現(xiàn)狀、存在問題展開分析。從構(gòu)建標準體系、源頭管理、加大資金投入、理清權(quán)責關(guān)系、加強科學規(guī)劃等方面對深入推進漁港污染物防控管理工作提出了幾點建議。

一、基本情況

祥芝中心漁港位于泉州灣南側(cè)石獅市東北濱海突出部，祥芝鎮(zhèn)是中國的漁業(yè)重鎮(zhèn)和水產(chǎn)品加工基地，省級星火技術(shù)密集區(qū)，中國千強鎮(zhèn)之一。祥芝中心漁港是全國五大一級漁港之一，是近幾年來國內(nèi)首個通過驗收的國家級中心漁港，也是福建省最大的漁業(yè)專業(yè)港。防波堤達571米，卸漁碼頭9個泊位共432千米，護岸355米，道路1萬多平方米，形成掩護水域53萬平方米，陸域8萬平方米，可供1000余艘大型鋼殼漁船停泊和避風。漁港配套有33家水產(chǎn)品加工廠、20家冷凍廠，4家造船廠。此外，還建設(shè)了石獅市水產(chǎn)品交易市場和石獅市海洋科技園。

深滬中心漁港也是國家級中心漁港，位于晉江市東南沿海福建省十大漁業(yè)強鎮(zhèn)之一的深滬鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)4.8萬本地人口中有將近2.5萬人直接從事漁業(yè)生產(chǎn)以及與之相關(guān)的配套加工行業(yè)，2011年水產(chǎn)品總產(chǎn)量16.22萬噸，產(chǎn)值超過9億元。深滬漁港碼頭206米、防波堤450米、護岸1309米，港池疏浚62581立方米，陸域回填120.53萬立方米，港區(qū)道路建設(shè)6.57萬平方米，避風掩護面積達50萬平方米，可錨泊馬力250匹以上漁船1000多艘。漁港配套有23家水產(chǎn)品冷凍加工廠、3家造船廠、8家船舶維修廠等，建設(shè)了深滬灣水產(chǎn)品交易市場。

漁港及其配套企業(yè)、交易市場的建立，構(gòu)成了一個集海洋捕撈、漁港、造船、冷凍、漁需用品市場、水產(chǎn)品交易、水產(chǎn)品加工、倉儲物流等為一體的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，帶動水產(chǎn)品冷藏加工、貿(mào)易以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速漁、工、貿(mào)一體化進程，為漁港經(jīng)濟區(qū)建設(shè)打好基礎(chǔ)。

漁港的污染物來源主要有以下三個渠道。一是船舶源。由于船舶數(shù)量的急劇增加，國家對漁船污染物的分類、排放、收集、處置沒有硬性規(guī)定，導致漁船上的污染物直接傾倒入港區(qū)水域；二是漁港源。港區(qū)內(nèi)民眾、游客的海洋環(huán)保意識不強，有隨手向港內(nèi)亂拋亂倒垃圾的習慣，群眾缺乏自覺，政府監(jiān)管、打撈來不及現(xiàn)象普遍存在；三是陸源。漁港周圍的漁村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠區(qū)的垃圾隨意堆積亂扔或未能及時清理、填埋，遇到臺風季強降雨，這些垃圾隨城鎮(zhèn)河道排水閘門流入港內(nèi)。陸源垃圾被臺風雨水帶入海洋形成的漂浮垃圾，在洋流風向作用下，漂入漁港；漁港周邊的涉港企業(yè)、交易市場的排污口垃圾，被雨水沖刷涌入漁港。

二、漁港污染防治現(xiàn)狀

福建省海洋與漁業(yè)廳印發(fā)福建省海洋漁船防污染專項整治工作方案的通知，要求下轄各省市嚴格按照要求開展?jié)O港漁船防污染整治，祥芝中心漁港和深滬中心漁港兩漁港的相關(guān)單位在漁港污染物防控方面，主要著力于以下五個方面：

（一）委托第三方開展港區(qū)保潔工作

祥芝中心漁港委托晉江市深滬漁港服務有限公司承擔漁港日常管理工作。該公司配備漁港衛(wèi)生保潔隊伍，沿碼頭和泊位布設(shè)港區(qū)保潔情況視頻監(jiān)控系統(tǒng)負責漁港、碼頭日常環(huán)境衛(wèi)生；配備清污船1艘，負責港池海漂垃圾清理；配置垃圾運輸車1部，垃圾桶22個；配置廢油回收點1處。漁港、碼頭總體比較干凈，漁港內(nèi)沒有亂倒淤泥、垃圾或其他廢棄物現(xiàn)象。深滬中心漁港由福建省天盾保安服務有限公司勞務派遣人員負責漁港、碼頭日常環(huán)境衛(wèi)生，采用高壓沖洗車沖洗碼頭；沿碼頭各角落間隔一定距離配備垃圾桶，設(shè)置1處廢油回收點。福建省錦輝環(huán)境科技有限公司負責港池海漂垃圾清理，碼頭、港池較清潔，水面垃圾、廢棄物等漂浮物較少。

（二）制定防污染管理規(guī)章

祥芝漁港由日常管理漁港的公司制定了《石獅市祥芝漁港港區(qū)保潔管理規(guī)定》；深滬漁港由日常管理漁港的公司制定了《深滬中心漁港漁港水域環(huán)境防治污染工作制度》、《深滬中心漁港防止?jié)O船漁港污染工作制度》、《深滬中心漁港防止污染措施》、《深滬中心漁港水域污染應急預案》。防范和減少漁港內(nèi)船舶溢油、固體垃圾等對漁港及海洋生態(tài)環(huán)境的危害。

（三）廣泛開展宣傳

晉江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局先后與晉江電視臺、晉江經(jīng)濟報、中新網(wǎng)、晉江新聞網(wǎng)簽訂宣傳合作協(xié)議，在晉江經(jīng)濟報、新聞網(wǎng)設(shè)立專欄，圍繞打擊漁港漁船防污染進行全方位宣傳報道。同時，通過手機短信、微信公眾號等平臺向漁民發(fā)送相關(guān)漁船防污染信息，提醒漁民注意環(huán)保。深入漁區(qū)、漁港、漁村開展宣傳，張貼通告、宣傳標語等，加強對船員及群眾防污染宣傳教育。

（四）建立漁港防污染措施并開展定期檢查

祥芝中心漁港成立漁港船舶污染物回收站，分別由浙江省一軒船務貨運有限公司、廣東聯(lián)化石油股份有限公司福建分公司、漳州友順環(huán)保節(jié)能型燃料油有限公司三家分別承擔油污運輸、儲藏、處理，形成了油污水的閉環(huán)處理。通過定期的岸線生產(chǎn)檢查、制定扣分制、考核制等措施，保持漁港清潔。深滬中心漁港成立漁港漁船廢油收集點，由泉州市祥興環(huán)?？萍加邢薰?、潔安新能源科技（福建）有限公司承擔廢油收集處理。通過群眾監(jiān)督的方式開展港內(nèi)環(huán)境監(jiān)察，通過獎勵舉報人的方式提高群眾監(jiān)督積極性。

（五）設(shè)立漁港清潔專項資金

祥芝中心漁港每年保潔費用在200萬左右，其中石獅市政府對海漂垃圾的清潔費用為300萬。下轄各地市通過海岸線長度、漁港分布數(shù)量進行資金劃分，祥芝中心漁港每年可申請到80萬~90萬不等的支持資金，祥芝鎮(zhèn)每年為祥芝中心漁港列支80萬~90萬漁港環(huán)衛(wèi)資金。深滬中心漁港用于漁港保潔的費用為每年22萬元左右。以上開支主要用于漁港環(huán)衛(wèi)、海漂垃圾打撈處理。

三、存在的問題

由于起步晚，港區(qū)污染防治設(shè)備設(shè)施整體缺失或嚴重不足，污染物來源及組成復雜等原因，漁港污染物防控工作目前是漁港管理工作中的弱項。其具體表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下六個方面：

（一）現(xiàn)有漁港污染物管理防控制度及要求操作性不強，監(jiān)管缺乏強制手段

目前，漁港的設(shè)施配套及保潔工作多數(shù)由漁港經(jīng)營公司或第三方承擔。一方面，現(xiàn)行的規(guī)章制度要求比較籠統(tǒng)，要求漁港設(shè)置污染物回收、處理設(shè)施，但污染物回收形式、接收設(shè)施設(shè)置方式、配備數(shù)量要求等都未做詳細規(guī)定，形成了僅僅在形式上有相關(guān)防污染的規(guī)定要求，但不具備可操作性的現(xiàn)象；另一方面，對于違反污染物防控管理要求的行為或機構(gòu)，漁業(yè)監(jiān)督管理部門，沒有具體的處罰依據(jù)和處罰措施，在沒有管理抓手的情況下，執(zhí)法人員的監(jiān)管力度難以達到預期效果。

（二）漁港污染物來源組成復雜，僅在漁港范圍開展防污染治理，治標不治本

漁港的污染物來源主要有：陸源（城市、街道堆積垃圾）、船舶源（油污水、船舶垃圾、生活污水）、涉港企業(yè)源（造船廠、加工企業(yè)、冷凍企業(yè)、加油站）、游客源和不良習慣源等。其組成包括：木制品（蘆葦桿、樹根樹枝、竹木片、膠合板等）、紙質(zhì)品（硬紙板、包裝盒、包裝箱）、紡織物（廢舊衣服、麻繩、破油布）、塑料制品（飲料瓶、餐盒、塑料袋、編織袋、泡沫板、泡沫箱）、玻璃制品（啤酒瓶、黃酒瓶）、廢舊漁網(wǎng)具（浮標、繩索、漁網(wǎng)）、金屬制品、陶制品、廢油（機油、柴油、焦渣）、動物尸體等等。上述污染物和固體漂浮物混雜交織，還會隨著季節(jié)、潮位發(fā)生變化；其中由漁船產(chǎn)生的垃圾占比并不大。因此，僅在漁港區(qū)域開展防污染治理，不能從根源上解決污染物的產(chǎn)生。

（三）油污水產(chǎn)生收集量與實際產(chǎn)生量不對等，不能保證油污水的完全回收

目前，大部分國家級中心漁港沒有油污水的收集、處理裝置，或接收裝備和設(shè)施配備嚴重不足；部分漁港委托民營商業(yè)性清倉公司接收、轉(zhuǎn)運，但總體上還處于小規(guī)模、缺管理、欠專業(yè)的狀態(tài)。祥芝中心漁港、深滬中心漁港目前的油污收集點，在油污回收方式上，還是以漁民主動上交為主，沒有強制性要求，不能保證油污水完全回收。

（四）生活污水和船舶垃圾在漁船大量進港時，大部分直接排入漁港水域

漁港目前沒有專門的生活污水、船舶垃圾的接收、儲運船只，且漁民普遍認為生活污水特別是黑水不會對海洋環(huán)境造成環(huán)境破壞，在漁汛集中或風暴潮來臨，進港漁船數(shù)量猛增的情況下，生活污水和船舶垃圾基本都是直接排入漁港，就導致了漁船回港高峰期，也是漁港水域違法排放污染物和漂浮垃圾打撈高峰期的現(xiàn)象。

（五）在漁港現(xiàn)有經(jīng)營管理模式下，污染物防控管理工作容易流于形式

目前漁港經(jīng)營公司，大部分都是政府出資籌建的非盈利性公司，少部分漁港為民間經(jīng)營，在國家和地方政府一次性投資建設(shè)漁港后，經(jīng)營公司在不盈利或盈利很少的情況下，僅僅是按相關(guān)部門要求完成必須完成的相關(guān)設(shè)施的配備，但實際的經(jīng)營管理過程中，設(shè)備的配齊配足及實際使用方面和漁港基礎(chǔ)設(shè)施的管理維護方面都難以達到預期，如深滬中心漁港因疏浚資金有限，即使定期疏浚，部分大型漁船仍然不能進港?？?，而漁港污染物管控工作又是漁港管理經(jīng)營的薄弱環(huán)節(jié)，需要投入大量人力、物力、財力，在沒有詳細的、強制的規(guī)定要求情況下，漁港污染防控工作很容易流于形式。

（六）存在的其他問題

漁港管理制度超前于漁港實際現(xiàn)狀。一方面，我國海岸線長，漁船數(shù)量多，且小船占比大，很多小船?？吭谧匀粷O港或中小型漁港，其產(chǎn)生污染物也將對海水造成污染。同時，8月1日開始執(zhí)行進出港報告制度。目前只有中心漁港和一級漁港為國家級漁港，具備相對較完善的信息監(jiān)管平臺；而在漁港未建起電子圍欄或相應監(jiān)控平臺時，對?？吭谧匀淮a頭或中小型漁港的漁船很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。另一方面，目前中心漁港的綜合管理及信息管理平臺監(jiān)管對象為本地漁船，?？吭诟蹆?nèi)的很多外籍漁船不受當?shù)貪O港監(jiān)管部門管理。在現(xiàn)下漁船數(shù)量遠遠大于執(zhí)法人員數(shù)量的情況下，這部分外籍漁船也不容易做到有效監(jiān)管。以上問題都是后續(xù)推行的漁獲物定點上岸、漁獲量報告、漁船安全計分等制度時需要面對的問題。

四、意見建議

（一）建章立制，加快構(gòu)建相關(guān)標準或規(guī)范體系

解決和處理漁港污染問題，可采取的手段和途徑很多，但立法途徑是最高效處理污染問題的關(guān)鍵。從不同層級、不同角度完善細化漁船、漁港污染物防控管理制度體系，使現(xiàn)有的規(guī)則要求更具有可操作性，也為后續(xù)主管部門開展效果評估、監(jiān)督管理提供依據(jù)。加快制定出臺漁港防污染設(shè)施、設(shè)備配套標準，明確配備要求，優(yōu)先出臺部分對漁港環(huán)境和海洋環(huán)境破壞力大、影響長久的污染物治理政策。例如船舶垃圾中的塑料制品，近期不能形成標準的，建議以規(guī)章規(guī)則方式盡快發(fā)布實施。同時，針對漁船進港高峰期，生活污水、船舶垃圾容易大量直接排放進港的情況，制定臨時污染物接收、處理或轉(zhuǎn)運方案。

（二）源頭管理，突出誰污染誰治理的原則

充分發(fā)揮漁港建設(shè)綜合管理機構(gòu)作用，落實漁港綜合管理機構(gòu)的主體責任，同時體現(xiàn)“誰污染、誰治理”的原則，出臺相關(guān)政策，必要時通過政府協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)海事、環(huán)保、城管、港航、港監(jiān)、街道等多部門聯(lián)動，形成合力，多點發(fā)力，從源頭上減少污染物總量的產(chǎn)生。

（三）加大投入，形成污染物防控良性循環(huán)

各漁港結(jié)合防污染設(shè)施、設(shè)備配備要求制定漁港更新改造方案，進行改造資金預算，積極創(chuàng)造條件，多方籌集資金，爭取中央，地方或其他形式上更多的資金支持。加大漁港污染物防控專業(yè)管理隊伍和專業(yè)設(shè)備的建設(shè)投入，提升漁港防污染設(shè)備的集中配備和日常運行維護能力。

（四）理順權(quán)責，確保各項工作落到實處

首先梳理明確漁港的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的權(quán)責范圍及管理邊界，從法律法規(guī)上予以明確，建議在制定訂《漁港管理條例》時進行規(guī)定。完善監(jiān)管制度，對不同漁港明確各權(quán)主體，理順因漁港所有權(quán)、使用權(quán)被侵占、產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)導致管理缺位、漁港社會功能被扭曲等問題。一方面發(fā)揮漁港綜合功能，通過市場化經(jīng)營手段，通過合理收取漁船停泊費等，逐步達到以港養(yǎng)港的目的；一方面，實行港務管理和監(jiān)督管理的分離，同時對現(xiàn)有的權(quán)責不清晰問題，研究制定相應的解決措施。將漁港污染物防控工作有機的融入漁港管理中，提高漁港經(jīng)營管理活力，有效落實依港管環(huán)境安全的漁港綜合治理政策，確保漁港環(huán)境治理工作落到實處。

（五）科學規(guī)劃，滿足漁港長遠發(fā)展需求

我國的漁港建設(shè)經(jīng)歷了起步階段、發(fā)展階段和繁榮階段，現(xiàn)在正進行著由傳統(tǒng)的單一功能漁港轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的多功能漁港，帶動漁港一、二、三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展同時，漁港環(huán)境污染問題也日益凸顯。因此，在漁港綜合改造的當口，應對現(xiàn)有漁港的改造進行科學的調(diào)查研究和合理的長遠規(guī)劃，將防污染這個功在當代、利在春秋的大事，納入加快推進漁港振興和漁港經(jīng)濟區(qū)發(fā)展建設(shè)的宏偉藍圖中。