摘 要：面對(duì)新時(shí)代圖書館發(fā)展不平衡、不充分，第一部《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》于2018年1月1日正式實(shí)施。借鑒多級(jí)政府理論，利用對(duì)比分析法，從國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)維度進(jìn)行政策解讀。國(guó)際上普遍采取政府主導(dǎo)，資金由中央與地方共同承擔(dān)。國(guó)內(nèi)多級(jí)政府間目標(biāo)導(dǎo)向一致、管理?xiàng)l線一致、不同主體責(zé)任不同?？梢?，《公共圖書館法》給予了公共圖書館財(cái)政投入、人員配置方面的法律支持，梳理了公共服務(wù)職能在不同政府層級(jí)間配置，在政策路徑上探索了法人治理結(jié)構(gòu)和總分館制度，為提供更高效的公共圖書館服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：《公共圖書館法》;多級(jí)政府;對(duì)比分析法

1 《公共圖書館法》的立法背景與問(wèn)題提出

近些年公共圖書館取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，基本建成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)系統(tǒng)，縣級(jí)以上政府設(shè)立的公共圖書館達(dá)到3153個(gè)，館藏總量達(dá)9億多冊(cè)。但是，圖書館面臨著智能化、數(shù)字化的沖擊，傳統(tǒng)以保存文獻(xiàn)信息正逐步開放為以人為本的交流空間，人民日益增長(zhǎng)的閱讀需求與圖書館發(fā)展不平衡、不充分矛盾日益凸顯。

具體表現(xiàn)在：第一，缺少財(cái)政支持。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)差距較大、區(qū)域發(fā)展不平衡，有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)用于圖書館建設(shè)方面資金匱乏，導(dǎo)致公共服務(wù)停滯。第二，缺少人才建設(shè)。圖書館被認(rèn)為閑差、沒“錢”途的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，適合女性或臨近退休的工作人員，有些崗位屬于事務(wù)性窗口崗，單調(diào)、有序、無(wú)趣，導(dǎo)致年輕的有能力的人逐步流失。長(zhǎng)期依靠行政手段，難于協(xié)調(diào)公共圖書館之間及公共圖書館與外部的各種關(guān)系，為了公共圖書館事業(yè)有序健康發(fā)展，借助法律的權(quán)威性與強(qiáng)制性，明確各種法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，才能讓公共圖書館正規(guī)化、科學(xué)化、可持續(xù)性發(fā)展。

本篇結(jié)合多級(jí)政府理論，從不同國(guó)家政策的對(duì)比、各級(jí)政府不同職責(zé)的對(duì)比解讀《公共圖書館法》在破解人力、財(cái)力上困境之策。

2 多級(jí)政府理論基礎(chǔ)

多級(jí)政府理論，是將一國(guó)政府分為幾級(jí)，每一級(jí)政府都有確定的行政區(qū)域，有一套分工明確而又相互制約的政權(quán)機(jī)構(gòu)，有明確的公共事務(wù)管理范圍和管理責(zé)任，擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)和相應(yīng)的財(cái)力。統(tǒng)治層為了統(tǒng)治被統(tǒng)治者的思想和行為，需要基層政府，還需要管理基層政府的政府，即上層政府。

我國(guó)的政府架構(gòu)為中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，呈金字塔狀。自1994年分稅制改革，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重有原有的40%提升至55%，省級(jí)財(cái)政從16.8%提升至30%，市級(jí)財(cái)政的收入也有所上升，五級(jí)財(cái)政中的三級(jí)財(cái)政收入的比重都在上升，但縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅下降，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。地方政府本應(yīng)更多履行公共服務(wù)和社會(huì)治理的職能，但因政府層級(jí)太多，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字嚴(yán)重，基本公共服務(wù)在不同政府間差別化配置。

各級(jí)政府的職能基本相似，只不過(guò)在管轄對(duì)象的重要性和處理權(quán)限存在差別。通過(guò)財(cái)政政策引導(dǎo)公共物品的供給配置。公共物品都是由不同級(jí)次的政府分別提供的。一般全國(guó)性公共物品應(yīng)該由地方政府提供，區(qū)域性公共物品采取由某一個(gè)地方內(nèi)各地方政府共同提供，中央政府給予適當(dāng)補(bǔ)助形式。

3 《公共圖書館法》的立法歷程

2001年，在依法治國(guó)理念引導(dǎo)下，文化部提出《圖書館法》立法工作。2008年，調(diào)整立法主體，以公共圖書館為抓手，將《圖書館法》調(diào)整為《公共圖書館法》，并開始了起草工作，由中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)組織全國(guó)圖書館界成立課題小組，圍繞立法中心問(wèn)題提出研究報(bào)告。2009年11月，完成《公共圖書館法》初稿，開始征求各方意見并進(jìn)行修改。2011年12月，經(jīng)文化部研究后將《公共圖書館法（草案送審稿）》正式上報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院法制辦開始授予對(duì)這個(gè)法案的審理工作。通過(guò)實(shí)地調(diào)研、系列座談會(huì)等形式，向相關(guān)利益部門征求意見。2015年11月，國(guó)務(wù)院法制辦和文化部對(duì)《公共圖書館法（征求意見稿）》定稿，并向社會(huì)公開征求意見。2016年1月，文化部公共文化司、各高校圖書館和公共圖書館的專家學(xué)者召開《公共圖書館法（征求意見稿）》研討會(huì)。2017年4月19日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（草案）》，決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2017年11月4日，全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》，并于2018年1月1日起施行。公共圖書館法包括六章，總則、設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)、法律責(zé)任、附則，共五十五條款。

該法的亮點(diǎn)在于：資金保障方面要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把公共圖書館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，并要“加大投入”、“及時(shí)、足額發(fā)放”;人員配置方面要求工作人員的數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)“其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍及服務(wù)人口”配備。

4 《公共圖書館法》的二維度解讀

4.1 從不同國(guó)家對(duì)比分析

采用事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，參照國(guó)外圖書館法，利用對(duì)比分析法的框架從目標(biāo)、路徑、行動(dòng)計(jì)劃三方面對(duì)比分析。在此選擇美國(guó)、日本為參照對(duì)象，美國(guó)是圖書館界成熟的國(guó)家，有寶貴的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，日本為中國(guó)鄰國(guó)，國(guó)家治理體制和中國(guó)略有相似點(diǎn)，故選擇這兩個(gè)典型又有代表性的進(jìn)行對(duì)比分析（表1）

從三個(gè)國(guó)家對(duì)比分析中可以看出：

促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展是立法共同目的;建設(shè)主體基本相同，基層政府承擔(dān)公共圖書館事務(wù)的主要責(zé)任，上層政府通過(guò)財(cái)政支持、追加撥款的方式幫助基層政府建設(shè)，承擔(dān)支持性責(zé)任;違反本法規(guī)定便有相應(yīng)懲罰措施，可見各國(guó)法律都有強(qiáng)制性。

但各國(guó)政治體制發(fā)展不同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，采取的路徑建設(shè)各有區(qū)別，從而落實(shí)到行動(dòng)中建設(shè)主體與管理主體不同，資金來(lái)源不同，各有特色。

第一，美國(guó)圖書館理事會(huì)的“去行政化”。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，地方自治特色明顯，為避免權(quán)利干涉民主決策，美國(guó)采用圖書館理事會(huì)制度，理事會(huì)成員是代表不同利益群體的人組成的，在決策過(guò)程中避免個(gè)人專斷，實(shí)現(xiàn)利益均衡。相比于中國(guó)、日本的帶有明顯行政色彩的圖書館建設(shè)，它能更有效推進(jìn)事務(wù)決策的科學(xué)化、獨(dú)立化、健康化。

第二，日本圖書館建設(shè)人本化理念。我國(guó)把憲法作為立法之依據(jù)，日本把社會(huì)教育法作為圖書館立法之根基，把圖書館建設(shè)納入國(guó)民教育范疇，由教育主管部門進(jìn)行日常管理。國(guó)家對(duì)于教育的重視勢(shì)必會(huì)增加對(duì)圖書館管理事項(xiàng)的關(guān)注度與經(jīng)費(fèi)的投入。

第三，中國(guó)特色的法人治理結(jié)構(gòu)與總分館模式。面對(duì)館建資源的短缺，健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理，這緩解我國(guó)自上而下的多級(jí)政府中下級(jí)公共圖書館事業(yè)得不到上級(jí)政府的常規(guī)性經(jīng)費(fèi)支持的困境?？偡逐^模式，是應(yīng)對(duì)我國(guó)地域廣闊，基層文化站點(diǎn)覆蓋不到的對(duì)策，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級(jí)公共圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制，完善網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸。

4.2 從不同層級(jí)政府對(duì)比分析

在《公共圖書館法》中體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情，我國(guó)是自上而下的官僚體制，上級(jí)政府制定政策，倡導(dǎo)理念與規(guī)劃，下級(jí)政府執(zhí)行政策，重在將政策落地與實(shí)施。通過(guò)三級(jí)政府職責(zé)分解可以看出，目標(biāo)導(dǎo)向一致，管理?xiàng)l線一致，不同主體責(zé)任不一致。

一是目標(biāo)導(dǎo)向性一致?！豆矆D書館法》作為法律化的公共政策，是站在公共利益角度上研究問(wèn)題，多級(jí)政府體系體現(xiàn)出共同的公共目標(biāo)。根據(jù)第一條，為了促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度，傳承人類文明，堅(jiān)定文化自信

二是管理?xiàng)l線一致。圖書館由文化系統(tǒng)主管，與此相關(guān)的公共管理工作由在各自職責(zé)范圍內(nèi)的其他部門負(fù)責(zé)。且中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門負(fù)責(zé)制定服務(wù)規(guī)范，對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核。

三是不同主體責(zé)任不一致。通過(guò)對(duì)法律條文梳理，由國(guó)家層面承擔(dān)八項(xiàng)責(zé)任，省、自治區(qū)、直轄市承擔(dān)兩項(xiàng)責(zé)任，縣級(jí)政府承擔(dān)四項(xiàng)責(zé)任，可見圖書館法更加突顯中央層面的財(cái)政投入。在大方向上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付扶持貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，通過(guò)明確縣級(jí)以上人民政府加大投入，確保及時(shí)、足額撥付，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政在圖書館事業(yè)資金短缺。

5 結(jié)語(yǔ)

《公共圖書館法》呼應(yīng)了新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史要求，給予了公共圖書館財(cái)政投入、人員配置方面的法律支持，梳理了公共服務(wù)職能在不同政府層級(jí)間配置，明確了不同層級(jí)政府作為建設(shè)圖書館不同的責(zé)任主體，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，在政策路徑上探索了法人治理結(jié)構(gòu)和總分館制度，為向人民群眾提供更高效的公共圖書館奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

針對(duì)本研究筆者還有一些思索：

第一，法律與公共政策的關(guān)系。兩者有共同點(diǎn)，制定主體相同都是政府，法律實(shí)施范圍部分涵蓋公共部門，與公共政府實(shí)施范圍相同，但兩者也有區(qū)別，法律具有強(qiáng)制性、保障性，是由立法機(jī)關(guān)制定，建立行業(yè)良好秩序，而公共政策具有引導(dǎo)性、規(guī)范性，是公共政策部門制定，引導(dǎo)公共部門行為。但政府可以把公共政策推行為法律。鑒于二者的關(guān)系，從公共政策的思維來(lái)分析法律，該如何更好的破題？公共政策在何種情況下轉(zhuǎn)化為法律？如何轉(zhuǎn)化為法律？

第二，頂層制度設(shè)計(jì)需要配套的實(shí)施細(xì)則。任何事物的推進(jìn)都不是一蹴而就的，圖書館服務(wù)作為基本公共服務(wù)，在公平范圍和公平程度是逐步改善的，也在時(shí)間紅利中，緩解不公引發(fā)的系列矛盾。各地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展情況不一，需要在支持頂層制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、配套規(guī)章，以便更好的推進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展。

第三，天下之事，不難于立法，而難于法之必行，再好的政策也需要各部門各司其職，充分貫徹和執(zhí)行下去。圖書館界的同行更應(yīng)積極行動(dòng)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《公共圖書館法》，將法條內(nèi)容落實(shí)到具體工作中，真正提升服務(wù)效能，堅(jiān)定文化自信。

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作者簡(jiǎn)介

劉輝（1987-），女，山東，漢，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院MPA研究生，研究方向：公共管理。