原 凱

普惠金融(Financial Inclusion)一詞是聯(lián)合國在國際小額信貸年(2005年)的宣傳文本中首次提出的，其基本含義是能夠以可負擔的成本有效而全方位地為所有社會成員提供金融服務。自提出以來，普惠金融受到世界各國特別是發(fā)展中國家在施政上的普遍重視，并在世界范圍內得到了廣泛的實踐，發(fā)展出了各種各樣的經驗和模式。作為金融領域平權主義思想的體現(xiàn)，普惠金融究其實質是一種對受金融排斥社會弱勢群體加以包容和賦權的理念，蘊含著對金融正義的深層訴求，是現(xiàn)代金融發(fā)展的潮流和趨勢。而構筑普惠金融規(guī)制體系，既是金融正義對合法性前提的內在要求，也是普惠金融自身制度化生存和長遠發(fā)展的必由之道。但在現(xiàn)實中，普惠金融雖然存在于國際組織和各國政府的政策中，存在于駁雜不一乃至野蠻生長的金融實踐里，但其規(guī)范制定進程嚴重滯后。就我國普惠金融規(guī)制現(xiàn)狀而論，其面臨著法律“缺失”和“失法”的雙重問題，即相關法律空洞而無操作性或相關規(guī)范“政策”特質突出而法律品格不足，因此從法律角度研究普惠金融規(guī)制的理論與實踐對于普惠金融的發(fā)展無疑具有莫大的現(xiàn)實及長遠意義。本文將分為四個部分展開論述：第一部分從金融正義的合法性前提出發(fā)探討普惠金融規(guī)制的法理基礎和國際實踐，并對我國普惠金融規(guī)制現(xiàn)狀做出歸納，第二部分是對普惠金融規(guī)制的核心部分即市場化監(jiān)管模式的詳細闡述，第三部分以村鎮(zhèn)銀行為例探討普惠金融的行為監(jiān)管問題，第四部分則是從普惠金融交易成本的角度研究關聯(lián)基礎配套制度的構建。

一、金融正義與普惠金融合法性建構

普惠金融規(guī)制的根本目的是對普惠金融合法性的建構，而建構普惠金融合法性也是普惠金融核心價值即金融正義的必然要求，從法理上蘊含著正義與合法性之間的深刻辯證。所謂正義，其元素不外乎自由、權利、平等和法治等，以羅爾斯為代表的英美新自由主義和以哈貝馬斯為代表的新法蘭克福學派等兩大法哲學流派都對正義做了深入探討。羅爾斯在其名著《正義論》中將“平等”視為正義第一原則，而羅爾斯所指的平等是人們基本自由的平等，他認為“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利……(即)確定與保障公民的平等自由……這些自由都要求是一律平等的，因為一個正義社會中的公民擁有同樣的基本權利”，從而“所有的社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎都要平等地分配”。由此可見，在羅爾斯這里，正義以自由(表現(xiàn)為基本權利)平等而普遍存在為第一要務和價值預設，以此衍生出各類機會的均等和保護弱勢的社會正義。正義是“實質”的，并對合法性優(yōu)位。但羅爾斯也承認程序與實質密不可分，任何正義終需具備合法性外殼，兩者在大多數情況下是融合的；哈貝馬斯從社會交往理論的角度強調了正義應具備合法性，及其形成路徑的正當性，對羅爾斯在先的價值預設持質疑態(tài)度。哈貝馬斯認為合法性與正義性是同一的，合法即共識，共識即正義。在哈貝馬斯這里，正義核心是合法性——某種由共識達致的“形式”。但哈貝馬斯并不否認交往與共識需要從某些道德規(guī)范出發(fā)，形式正義不能完全排除某些正義的“實質”。可見，無論如何解讀，正義都與法治或合法性密切相關，是法律之下社會自由與平等的狀態(tài)，是個體與整體意義上的公平。申言之，金融正義也同樣意味著合法前提下的金融權利與自由，個體金融交易與整體金融體系的公平。在普惠金融領域，金融正義表現(xiàn)為適當規(guī)則之下人人平等而自由享有基本金融權利和均等交易機會，且個體通過金融消費者保護機制達致交易公平，而社會各階層因金融交易成本降低都得到福利增益，從而最終構建以市場原則為核心，從個體到整體全面公平的金融體系，而此種適當規(guī)則既是普惠金融合法性前提的直接表現(xiàn)，也是普惠金融開展的社會共識基礎(哈貝馬斯)和程序正義(羅爾斯)。

普惠金融的“正義”意蘊及其合法性建構并非純粹的理論推演，同時也有相關制度實踐特別是國際層面制度實踐的呼應，這反映了金融正義的某種國際共識。聯(lián)合國將普惠金融定義為全體居民能以合理價格獲取任何金融服務，認為政府、民間組織和私營部門應創(chuàng)造有利于普惠金融的政策環(huán)境并加強其與正規(guī)金融的聯(lián)系，普惠金融機構應有明確監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)慣例約束，相關組織、財務和機構上的可持續(xù)以及通過市場競爭機制實現(xiàn)客戶對普惠金融服務的選擇權。ümit Hacioglu,Hasan Din?er, : ，Basel:Springer International Publishing AG,2017，p.243. 從實質正義看，聯(lián)合國指出普惠金融應尊重市場邏輯，并兼顧其社會性，實現(xiàn)包括弱勢群體在內的全體居民對金融服務平等和普遍的選擇權；從形式正義看，聯(lián)合國強調普惠金融應盡可能包含合規(guī)性較高的正規(guī)金融，并要求各方在政策環(huán)境、監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)慣例等“合法性前提”約束下行為。20國集團(以下簡稱G20)及其附屬組織的相關論述尤為全面，構建了普惠金融的原則、規(guī)則框架和行動計劃。G20提出，普惠金融指所有工作年齡人群都能有效獲取正規(guī)金融體系提供的全系列金融服務，為此應建立(1)有利于競爭并可監(jiān)測的市場化監(jiān)管；(2)含賦權內容的金融消費者保護；(3)以數字技術為基礎的數字普惠金融；(4)與現(xiàn)有金融安全體系兼容的普惠金融規(guī)則等四大支柱，以提高普惠金融的可持續(xù)性和參與水平，降低普惠金融的結構成本和風險。與聯(lián)合國相比，G20的認知更全面，增加了金融交易公平的觀點，強調了數字普惠金融降低金融交易成本的觀點，同時對普惠金融的安全維度做出考慮。縱觀國際組織的諸多陳述，其觀點可總結為：普惠金融是奠基于某種順應市場化的監(jiān)管規(guī)則(合法性)之上的金融理念，著眼于公平正義在金融領域的全面表達，包括金融權平等和金融交易自由的實現(xiàn)以及金融消費者主權下供需利益的平衡，即所謂金融自由和金融公平，同時普惠金融須以金融交易成本削減為前提，而這須通過完善關聯(lián)基礎配套制度加以實現(xiàn)。

我國不僅有普惠金融國家規(guī)劃，同時也積極參與和貫徹普惠金融國際共識。2013年11月黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“發(fā)展普惠金融”，而2015年中共十八屆五中全會通過的第十三個五年規(guī)劃建議中更進一步要求發(fā)展普惠金融，著力加強對中小微企業(yè)、農村特別是貧困地區(qū)金融服務。國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)及G20杭州峰會通過的《二十國集團數字普惠金融高級原則》(以下簡稱《高級原則》)細化和推進了黨中央全會和五年規(guī)劃中關于發(fā)展普惠金融的方針，積極提倡和落實了普惠金融領域的國際共識，《規(guī)劃》明確指出普惠金融是指立足于機會平等和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔成本為社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，《規(guī)劃》和《高級原則》為我國發(fā)展普惠金融描畫了新時代和數字環(huán)境下的路線圖，上述黨和政府的各項文件對普惠金融在我國發(fā)展做了長遠規(guī)劃和具體制度構想，表達了對普惠金融理念在我國全面付諸實施的殷切冀望，也為國際普惠金融事業(yè)做出了重大貢獻。但目前我國普惠金融規(guī)制體系作為“合法性外殼”與政府愿景不相匹配，有著法律“缺失”和“失法”的雙重問題，前者并非指法律規(guī)范的不存在，而是指“一方面有法可為，另一方面權義責界定模糊與虛無縹緲”，從而“可以預見的后果就是，法律權威的迷失與金融普惠目標的失之交臂”，后者則是指普惠金融規(guī)范體系嚴謹性的缺失，普惠金融規(guī)制“走的并非一條高度規(guī)范，嚴格體系的法律化路線，而是法律問題嚴重政治化、空泛化……與法律品質格格不入”。有學者進一步從制度層面指出，我國普惠金融主要障礙在于政府監(jiān)管錯位，其過度干預的“監(jiān)管越位”或監(jiān)管不足的“監(jiān)管缺位”是為病征，另有金融知識普及教育體系落后以及征信體系未完善等也是我國普惠金融發(fā)展的制度性掣肘。

基于金融正義理念、相關國際共識、國家規(guī)劃以及我國普惠金融規(guī)制的現(xiàn)狀，我國普惠金融規(guī)制體系應至少包括以下幾點：一是以自由化為核心，遵循市場化路徑，這是普惠金融商業(yè)可持續(xù)性的根本，這就要求監(jiān)管方式的市場化，免除不當行政干預，這也要求監(jiān)管內容的定制化，依據監(jiān)管對象的類型來確定具體的監(jiān)管內容，這還需要監(jiān)管外延的擴展，尋求包括傳統(tǒng)行政監(jiān)管在內的多元治理方式；二是確立消費者主權，通過行為監(jiān)管達到金融交易過程公平，提升社會公眾特別是弱勢群體對普惠金融市場的信心，這是普惠金融拓展性的保障，這就要求監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會加強對普惠金融市場公平交易的規(guī)范化指引以保障相關金融消費者的公平交易權，做好金融機構內控機制建設和信息披露，以提升相關金融消費者的交易安全權和知情權，優(yōu)化以人行地方分支為中心的行為監(jiān)管基層架構，以維護相關金融消費者的依法求償權；三是提升關聯(lián)基礎配套制度供給，包括數字普惠金融開展、社會信用體系完善和普惠金融綜合促進政策采行，這樣才能降低乃至消除信息、信用和結構性成本，促進監(jiān)管模式的市場化轉型，增加社會整體特別是弱勢階層的福利，從而成就普惠金融發(fā)展的社會前提。

二、普惠金融規(guī)制的自由之維——作為核心的市場化監(jiān)管

普惠金融定義主要從政策理念出發(fā)，既無實定法上界定，也沒有法學界共識。普惠金融的外延也在不斷擴充，就服務類別而言，普惠金融服務從信貸類擴展到股權、保險、租賃和其他金融服務上；就機構載體而言，普惠金融機構從銀行類金融機構擴展到其他傳統(tǒng)金融機構和新型金融機構；就制度建設而言，普惠金融制度從金融體系內變革擴展到社會信用、互聯(lián)網基礎設施和金融消費者保護等，由于普惠金融涉及面廣，變動不居，因此難以通過集中、統(tǒng)一但又相對滯后的立法加以調整，而更應通過不斷演化和自適應的監(jiān)管(包括他律和自律監(jiān)管)加以調整，而以監(jiān)管為核心的金融治理也是現(xiàn)代金融制度供給的主要特征。

作為普惠金融合法性前提，普惠金融監(jiān)管的基本原則尚未有共識，但市場化方向應分歧不大，其意在減少行政管制，按照市場自身規(guī)律來設計監(jiān)管，使其促進而非阻礙市場競爭，普惠金融的市場化監(jiān)管也是對市場主導，機會平等和可持續(xù)普惠金融的法制呼應，是普惠金融規(guī)制的核心要義。

(一)自由化導向的普惠金融審慎監(jiān)管

普惠金融市場化監(jiān)管首先要求監(jiān)管部門給予普惠金融機構準入和經營自主，在透明和法治的前提下減少微觀行政干預。巴塞爾委員會普惠金融應用核心原則指引指出，在準入階段的行政許可方面，特定金融機構的許可范圍必須由監(jiān)管機構或法律法規(guī)明確規(guī)定，其應足夠廣泛以保護市場創(chuàng)新，在機構資質方面，應奉行一致準入標準(在股東、董事、高管、初始資本來源和最低注冊資本等方面)，但也應適用分層準入等差異化框架以反映市場實際風險狀況。在經營階段，監(jiān)管機構固然應在監(jiān)管報告、監(jiān)管技術、風險控制、執(zhí)法處罰和公司治理上有硬性或者軟性要求，但這一般都以信息披露、事后監(jiān)管和行為引導方式進行，對普惠金融要強調其有別于傳統(tǒng)金融，適用包容性監(jiān)管。巴塞爾委員會上述指引無疑體現(xiàn)了普惠金融監(jiān)管的市場化國際共識，對成員國實現(xiàn)普惠金融的市場主導和商業(yè)可持續(xù)有著相當意義。

因此，作為典型的普惠金融機構，小貸公司在監(jiān)管上就應適用市場化導向的“包容性監(jiān)管”理念，根據以上指引做到雖然在準入上許可法定，但在資質或門檻標準上盡量地透明與寬松，在經營上固然須有若干審慎要求，但力求最少，在具體內容上注重信息披露等事后監(jiān)管手段的運用。當然，許多經營普惠金融業(yè)務的機構還包括銀行這樣的傳統(tǒng)正規(guī)金融組織，其在準入和經營上必然有著許多出于審慎考慮的剛性約束，與小貸公司這類非存款類放貸組織在監(jiān)管上會有本質不同，但就普惠金融業(yè)務而言，監(jiān)管部門也完全可以對其實施差異化監(jiān)管，從而改變正規(guī)金融對普惠金融業(yè)務較為冷淡的現(xiàn)狀。

但反觀我國現(xiàn)狀，小貸公司這類造成金融系統(tǒng)性風險和社會風險可能性較小的非存款類放貸組織和普惠金融機構仍受到許多不當監(jiān)管，這與巴賽爾組織相關指引所提倡的去行政化“包容性監(jiān)管”圖景相去甚遠，具體表現(xiàn)為小貸公司相關規(guī)范內容粗疏，而監(jiān)管則偏向于職權混亂的屬地化模式，這使得無論是小貸公司的準入還是經營都受到包括中央部門規(guī)章與地方條例在內的許多條框的不合理制約，再加上許多職責不清乃至重疊的地方金融部門對小貸公司政出多頭的監(jiān)管，于是乎對小貸公司的不當行政干預成為當下常態(tài)。因此，當前應首先以我國《非存款類放貸組織條例》的制定為契機，參照國際成熟經驗和巴塞爾委員會普惠金融應用核心原則指引，為我國小貸行業(yè)制定一部高位階和專門性的法律規(guī)范，為小貸公司監(jiān)管的透明化和法治化樹立前提；其次在具體內容方面，雖然在當前的《非存款類放貸組織條例》征求意見稿(以下簡稱征求意見稿)中還有若干的審慎性規(guī)定，如授權監(jiān)管部門制定非存款類放貸組織的融入資金余額與資本凈額比例上限的相關標準，但從其大略觀之，征求意見稿的確傾向于采取了極為寬松的審慎監(jiān)管甚至非審慎監(jiān)管的模式，對包括小貸公司在內的非存款類放貸組織的準入和經營原則實行形式審查，為其制定適用于普惠金融的包容性監(jiān)管框架；再次監(jiān)管機構設置上，征求意見稿將小貸公司監(jiān)管權統(tǒng)一歸攏到省級政府層次，消除了小貸公司地方多頭監(jiān)管和不當行政干預的弊害。從征求意見稿可見，我國在普惠金融監(jiān)管上遵循的是以自由化為導向、在準入和經營上去除微觀行政干預的市場化路徑，致力于促進競爭性普惠金融市場的形成。

(二)類型化基礎上的普惠金融適合監(jiān)管

普惠金融市場化監(jiān)管并非放任不管，而是要探索符合市場規(guī)律的監(jiān)管模式，并根據相關機構和業(yè)務的性質在審慎與非審慎以及一致和差異化監(jiān)管之間相機抉擇。從前者來說，應考察機構性質，如果是銀行業(yè)金融機構，則宜采取審慎監(jiān)管，而如果是非銀金融機構，則可采行非審慎監(jiān)管，另外關注業(yè)務功能，存款類金融業(yè)務一律應審慎應對，除此之外則適用非審慎監(jiān)管即可。就后者而言，在確定采取審慎或非審慎監(jiān)管，并適用大致相同監(jiān)管原則前提下，應基于比例原則對普惠金融業(yè)務或機構采取差異化監(jiān)管，其中應特別考慮監(jiān)管對象的風險狀況和系統(tǒng)重要性等方面。當然，任何監(jiān)管模式都應保證監(jiān)管合法、獨立和完備，防止監(jiān)管套利或規(guī)避發(fā)生，這也是巴塞爾委員普惠金融核心原則指引的觀點。

目前我國普惠金融領域存在各種類型的金融機構，從不同角度來看，既有傳統(tǒng)商業(yè)銀行，也有新興的村鎮(zhèn)銀行；既有大量持牌非銀金融機構(指經過金融行政許可而從事普惠金融業(yè)務的機構)，也存在著許多非持牌非金融機構(指未經金融行政許可且注冊為一般商事組織的機構如小貸公司)；既有存款類非銀金融機構(如農村信用社)，也有非存款類放貸組織(包括持牌的消費金融公司和汽車金融公司，非持牌類的小貸公司、投資公司和擔保公司等)。在普惠金融機構形態(tài)如此蕪雜的情況下，應根據普惠金融業(yè)務的具體內容和所屬機構的性質來靈活適用審慎監(jiān)管與非審慎監(jiān)管以及一致監(jiān)管與差異化監(jiān)管，從而使得任何特定的普惠金融機構和業(yè)態(tài)都能得到與其自身性質相適合的監(jiān)管。

以小額信貸業(yè)務為例，如果是小額信貸業(yè)務歸屬于小貸公司，則應考慮到其所涉公眾利益較小，以及降低運營成本和節(jié)約監(jiān)管資源的因素，適用非審慎監(jiān)管模式，擺脫監(jiān)管對其償付能力和系統(tǒng)風險的指標約束和考核，將監(jiān)管重點僅僅放在其運營的合規(guī)性上，這將使得小貸公司只要遵守既定的法律法規(guī)就可以最大程度地免除監(jiān)管羈絆，極大保護了小貸公司的經營自由和創(chuàng)造性。但如屬于存款類金融機構的小額信貸，則即使業(yè)務性質相同，其所受監(jiān)管也必完全不同，如我國農村信用合作社發(fā)放的小額信貸，由于農信社的存款類金融機構性質，其從事業(yè)務必然要接受銀保監(jiān)會的審慎監(jiān)管，我國目前對農信社實行以風險為中心的審慎監(jiān)管機制，并確定其總體向商業(yè)銀行過渡的方向，銀行類監(jiān)管指標成為約束其業(yè)務行為的主要參考。當然，在不違反監(jiān)管一致性原則前提下，對于農信社小額信貸監(jiān)管可以基于農村合作金融機構分類審慎監(jiān)管規(guī)范做差異化處置，以反映機構性質和相關業(yè)務的真實風險狀況，考慮的因素包括涉農客戶的具體情況、城市資金反哺農村的政策需求等，差異化監(jiān)管的具體內容可以體現(xiàn)在小額信貸業(yè)務的準入和經營方面。

(三)市場化語境里的普惠金融多元治理

市場化語境里的金融規(guī)制，其內涵不僅止于傳統(tǒng)分業(yè)框架下的剛性行政監(jiān)管，還囊括了其他更為貼近市場需求和行業(yè)發(fā)展實際的多元治理機制，如部門聯(lián)席會議、行業(yè)自律規(guī)范乃至機構內控機制等。同樣，普惠金融領域也存在多元治理機制，以消除分業(yè)監(jiān)管單一、剛性和滯后的弊端。當前我國普惠金融機構雖以銀行業(yè)為主體，但仍囊括了大量持牌非銀金融機構和其他創(chuàng)新型金融商事主體，在分業(yè)監(jiān)管架構下這必然涉及多元監(jiān)管主體，必然產生普惠金融規(guī)制上的權責劃分和聯(lián)席協(xié)調。除此以外，普惠金融領域還存在大量定性不明的金融創(chuàng)新以及監(jiān)管缺位的非持牌金融機構，監(jiān)管部門過早的剛性行政干預往往會窒息普惠金融的生機，適用機構內控和行業(yè)自律等軟治理方式則可能更為適當。

以P2P網絡借貸而論，其監(jiān)管就經歷了從工商部門放養(yǎng)到銀保監(jiān)會牽頭圈養(yǎng)的過程，其間相關監(jiān)管部門對P2P網貸的性質、規(guī)制及其他方面的認知一直與市場實踐存在鴻溝，從最初簡單工商登記下的科技公司到銀保監(jiān)會監(jiān)管意圖中的信息中介，從銀保監(jiān)會監(jiān)管意圖中的信息中介到市場實踐中的類金融機構，監(jiān)管部門與市場實踐存在類似貓鼠游戲的博弈。而在P2P網貸的治理實踐中發(fā)揮不可或缺作用的則是企業(yè)內控和行業(yè)自律機制等軟法，這不僅是因為網貸之前經歷的放養(yǎng)過程，還因為網貸法律法規(guī)的缺位和上述監(jiān)管部門的認知不足和錯位，使得網貸領域的軟法治理的作用凸顯出來。不但內控機制良好的P2P平臺得到更大的市場份額，推動了行業(yè)發(fā)展，而且要求貼近市場實際，保護創(chuàng)新的行業(yè)自律在P2P網貸領域發(fā)揮主導作用的呼聲也越來越得到各方的認可。

實際上，不僅是P2P網貸行業(yè)，更廣泛意義的互聯(lián)網金融近年來愈益成為普惠金融的重鎮(zhèn)，而由于互聯(lián)網金融的創(chuàng)新性和易變性的特點，使得較為剛性的傳統(tǒng)行政監(jiān)管難以對其做到適當監(jiān)管，再加上考慮到保護市場新興事物與減少行政干預的需要，近年來中央和地方各級政府往往都更為重視創(chuàng)新社會治理的重要作用。以互聯(lián)網金融的行業(yè)自律為例， 2015年《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》、2016年《網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》 等都從中央層面明確部署了互聯(lián)網金融行業(yè)組織與行業(yè)規(guī)范的創(chuàng)建工作。從地方層面來說，上海和深圳也在各自互聯(lián)網金融地方立法中展開自律機制建設，其中上海自貿區(qū)更是獲得國家支持，由在滬金融市場組織(主要是行業(yè)自律協(xié)會等)承接部分中央層面的金融監(jiān)管職能，從而使得監(jiān)管能貼近市場和保護創(chuàng)新。

三、普惠金融規(guī)制的公平之維——以村鎮(zhèn)銀行為例的行為監(jiān)管

普惠金融規(guī)制的第二根支柱是締造金融交易公平，金融交易“公平”是對市場主體交易行為的價值評判，是后危機時代更高層次的制度需求，反映了金融監(jiān)管從簡單合法合規(guī)到資產質量控制到精細行為規(guī)制的進化路線圖，這集中表現(xiàn)為行為監(jiān)管的加強。與非審慎監(jiān)管以依法合規(guī)為目標對監(jiān)管對象實行放養(yǎng)式寬松管理以及審慎監(jiān)管以財務穩(wěn)健為目標對監(jiān)管對象實行資產質量指標式控制不同，行為監(jiān)管以提升公眾對金融市場的信心為目標，在金融消費者保護框架下對監(jiān)管對象即金融機構加以“問題導向”式的預防性行為規(guī)范。如果說審慎監(jiān)管對資產質量的控制是行為監(jiān)管的財務基礎，那么行為監(jiān)管達致的公平交易也能促成審慎目標的達成，而在實施寬松非審慎監(jiān)管的領域，行為監(jiān)管更是保障市場化監(jiān)管有效的主導因素。

目前各國行為監(jiān)管普遍受到英國學者泰勒所闡述雙峰模式的影響，雙峰模式推崇審慎與行為監(jiān)管機構的并行設置和彼此獨立運作，后危機時代各國都不同程度采納了雙峰模式理念。目前我國金融行為監(jiān)管采取了內雙峰模式，即在原分業(yè)監(jiān)管部門一行三會內部設置金融消費者保護部門，而工商、外匯管理局和發(fā)改委等部門也根據其職責受理相關金融消費者投訴，但就普惠金融而言，其行為監(jiān)管仍屬空白，以下將以普惠金融的典型業(yè)態(tài)——村鎮(zhèn)銀行為例對我國普惠金融行為監(jiān)管的現(xiàn)狀、不足與完善加以論析。

(一)我國村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管現(xiàn)狀

行為監(jiān)管促進普惠金融服務供給質量的提高，普惠金融目標群體融資需求的滿足和更廣泛意義金融權的實現(xiàn)，有助于普惠金融領域消費者主權的建立，達成供需雙方的權力平衡并推動普惠金融市場長遠和均衡發(fā)展，但現(xiàn)實中普惠金融行為監(jiān)管的實際狀況卻與理論相差甚遠，從而損害了相關金融消費者的權益。

以我國村鎮(zhèn)銀行為例，作為典型的普惠金融機構，相關行為監(jiān)管可以促進公平交易，進而激勵村鎮(zhèn)長尾群體行使融資權，從而減輕乃至逆轉農村金融排斥現(xiàn)象，有助于在供給側“建立覆蓋城鄉(xiāng)的面向中小企業(yè)和農戶的普惠性金融體系”。但事與愿違的是，當前村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管情況卻有著許多不盡如人意的地方：第一是由于村鎮(zhèn)銀行在投資準入階段的主發(fā)起人制度構成對民間資本的商事制度歧視，國有商業(yè)銀行一股獨大，造成村鎮(zhèn)銀行的市場定位偏差和脫農化，逐利壓倒了普惠，惜貸現(xiàn)象突出，上述村鎮(zhèn)銀行相關審慎監(jiān)管措施的不足逐步導向了對村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管比較不利的某種前置狀態(tài)，而如果行為監(jiān)管自身繼續(xù)保持軟弱無力的狀態(tài)，則村鎮(zhèn)銀行經營行為“逆普惠化”傾向更難以糾正，農村金融消費者相應地在與村鎮(zhèn)銀行的博弈中很難獲取公平交易機會，其公平交易權和交易自主權會受到明顯壓縮；第二是村鎮(zhèn)銀行普遍存在法人治理不善、風險防范體系不健全和專業(yè)人才缺乏的問題，這對農村金融消費者的交易安全權構成極大風險，意在普惠的金融業(yè)態(tài)反而成為最不安全的金融業(yè)態(tài)；第三是村鎮(zhèn)銀行社會認同度較低，產品宣傳力度不夠，而農村金融消費者也普遍存在文化程度低、金融知識缺乏和風險意識薄弱的問題，上述缺陷的雙向疊加使得村鎮(zhèn)銀行目標群體普遍存在金融知情權嚴重匱乏的問題，金融教育、宣傳工作任重而道遠；第四，在農村金融消費者保護的立法工作方面，目前以新《消費者權益保護法》和《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》為代表的法律法規(guī)只是搭建金融消費者保護的初步框架，其可操作性或效力層級并不如意，對農村金融消費者也未提供特別保護，在機構設置方面，村鎮(zhèn)銀行的金融消費者保護無法“下沉”到農村，最接近農村的縣一級政府中只有基層央行來負責金融消費者保護事宜，在諸多問題上既缺乏事權也缺乏專業(yè)，而更高層級政府組織中存在的金融消費者保護部門協(xié)調機制在縣級尚付闕如。

(二)村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管之必要性與具體建議

村鎮(zhèn)銀行行為監(jiān)管的原因是多種多樣的，有的與審慎監(jiān)管措施不當有關，有的是由于行為監(jiān)管具體措施不力所致，有的則植根于農村的社會背景與信貸環(huán)境，有的則是與我國當前的行政監(jiān)管體系設置有著密切的關系。但不管何種原因，其歸根到底都對農村金融消費者造成了損害，打擊了廣大農民或涉農小微企業(yè)對普惠金融市場的信心。因此，應從農村金融消費者的切身利益出發(fā)，以解決上述問題為導向，有針對性地改進我國村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管，從而切實保障廣大涉農群體的基本金融權。

第一是公平交易機會稀缺反映了村鎮(zhèn)銀行審慎監(jiān)管在投資準入環(huán)節(jié)的市場化不足，但行為監(jiān)管的加強可有效降低上述審慎監(jiān)管的負面影響，防止兩者之間惡性循環(huán)。考慮到人行主導縣級以下金融監(jiān)管機構布局以及農村金融分散化和地域化的特點，應由人行牽頭建立包括兩會和地方金融辦在內的聯(lián)席機制，并制定本地區(qū)村鎮(zhèn)銀行公平交易的行為指引，再由地方銀行業(yè)協(xié)會對交易中涉及的格式合同和操作程序擬定示范，從而細化對村鎮(zhèn)銀行的經營行為監(jiān)管，保障農村金融消費者的公平交易權。

第二是交易知情權問題，應制定村鎮(zhèn)銀行信息披露的強制性規(guī)范，把村鎮(zhèn)銀行相關經營信息對社會公布，并針對客戶特點就產品風險做特別提示與告知，切實保護客戶交易知情權。信息披露是任何金融機構的一項基礎性工作，在普惠金融特別是村鎮(zhèn)銀行領域，由于所面向金融消費者群體的特殊性，因此在信息披露上應有著獨特的要求，不僅需要一般信息披露的真實、完整和準確等，還需要在公平披露即在信息簡單、扼要和易懂方面做好工作。

第三是交易安全權的問題，由于村鎮(zhèn)銀行是新興金融機構，并且在很多情況下都是由一般商業(yè)機構如小貸公司升級轉換而來，因此在內控機制、治理結構乃至企業(yè)文化上與一般銀行業(yè)金融機構相比必然還有許多的不足和漏洞，因此，應強化治理改善和內控建設方面的行為監(jiān)管，特別是在員工考核方面增加風險防控、投訴反饋和服務品質要求，有效保護客戶資金安全，真正將村鎮(zhèn)銀行客戶的交易安全權落到實處。

第四是改革行為監(jiān)管體制，目前我國金融消費者保護的內雙峰模式弊端表現(xiàn)為規(guī)制缺位、監(jiān)管多頭和協(xié)同不足等，再細分至農村金融市場看，情況更為糟糕，除了缺乏差異化監(jiān)管外，甚至已有的分業(yè)監(jiān)管都十分單薄，僅有人民銀行在縣一級的分支機構在行使農村金融消費者保護職能，傳統(tǒng)一行三會的監(jiān)管協(xié)同根本無從談起。就村鎮(zhèn)銀行而言，其目前的監(jiān)管主要是差異化的審慎監(jiān)管，監(jiān)管主體是銀保監(jiān)會及其分支，行為監(jiān)管不僅未能見諸銀保監(jiān)會現(xiàn)行監(jiān)管文件，在實踐中更由于銀保監(jiān)會基層監(jiān)管資源的缺乏，與此相關的問題都由村鎮(zhèn)銀行內部轉至人行分支機構或當地金融辦處理。鑒于村鎮(zhèn)銀行小微金融特色，再考慮監(jiān)管成本收益與適應性原則，村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管的改革應包括：(1)制定相關規(guī)范依據，應由人行出臺行為監(jiān)管規(guī)章，明確人行監(jiān)管主體地位，并制定與銀保監(jiān)會及地方金融辦聯(lián)席機制以處理跨部門事項；(2)完善監(jiān)管機構設置，明確規(guī)定縣級人行在既有基礎上配置專崗專責處理包括村鎮(zhèn)銀行在內的基層金融機構客戶投訴，而地方銀保監(jiān)會或金融辦等政府機構應予以協(xié)同和幫助；(3)由人行設立金融消費者糾紛快處機構，建立糾紛解決和司法移送的高效救濟機制，緩解村鎮(zhèn)銀行客戶投訴成本高，費時費力的問題，運用和解、調解、處罰和移送等多種行政手段解決相關問題。

四、普惠金融規(guī)制的社會之維——構建關聯(lián)基礎配套制度

要造就自由與公平的普惠金融，不僅要在普惠金融規(guī)制本身中尋求，更要關注其賴以實現(xiàn)的外部社會環(huán)境，而其中的關鍵問題應著眼于交易成本問題。從制度經濟學角度看，交易成本高企是普惠金融的主要特征及其與主流金融的根本區(qū)別，也是普惠金融監(jiān)管模式市場化轉型的難點所在，由于金融監(jiān)管模式往往與交易成本密切相關，因此一個低交易成本環(huán)境中的普惠金融更容易采取市場化的監(jiān)管模式，也更容易達到商業(yè)上可持續(xù)的目標。而從金融正義角度來看，較高的金融交易成本，提高金融準入門檻和降低金融產出，損害社會總福利，尤其是底層和邊緣階層的福利，阻礙普惠金融的發(fā)展。削減包括信息、信用和結構成本在內的金融交易成本完全有賴于關聯(lián)基礎配套制度的到位，是普惠金融有效開展最重要的社會前提。

就信息成本而言，普惠金融的目標群體普遍存在基礎信息即財務、信用和社會信息薄弱的問題，這無形中提高了金融機構信息搜尋、評估和決策的成本，作為一種基于全環(huán)節(jié)信息披露的監(jiān)管方式，目標群體的基礎信息不足無疑使得市場化監(jiān)管實施起來相當困難；再看信用成本，普惠金融目標群體商業(yè)信用薄弱，可抵押資產普遍不足，這就造成了履約能力較差，而一旦違約，市場化監(jiān)管作為一種事后監(jiān)管，也難對監(jiān)管對象的違約行為采取有效的補救措施；最后是源于金融市場體系內部的結構成本，競爭充分的金融市場體系結構成本較小，而非完全競爭甚至是壟斷金融體系中，優(yōu)勢金融機構對普惠金融的排斥和劣勢金融機構在普惠金融上的供給不足使得普惠金融業(yè)務需付出較高的結構成本。上述信息、信用和結構成本的降低乃至破除，有賴于普惠金融關聯(lián)基礎配套制度的構建與推進，這其中包括數字普惠金融規(guī)制的完善、社會信用體系的覆蓋和綜合性普惠金融促進政策的實施等，而這正成為普惠金融立體規(guī)制的第三根支柱。

(一)完善數字普惠金融的相關規(guī)制

數字普惠金融是普惠金融的“互聯(lián)網加”形式，它不僅僅是對普惠金融的簡單數字化，更是利用數字技術對普惠金融的一次拓展與深化，從而大大有助于普惠金融交易中信息成本的削減，可以說數字普惠金融是普惠金融發(fā)展的高級階段。根據G20數字普惠金融原則，數字普惠金融在降低普惠金融信息成本方面有三點措施：一是以數字金融服務生態(tài)系統(tǒng)為媒介，安全、可信和低成本地為所有相關地域提供數字金融服務，尤其是農村和缺乏金融服務的地區(qū)；二是開發(fā)可訪問、可負擔、可驗證的客戶身份識別系統(tǒng)，通過數字化方式對客戶的需求和風險做好盡職調查，從而增加金融服務可得性；三是監(jiān)測數字普惠金融的進展，主要是數字金融服務的供給和需求的動態(tài)，從而準確評估普惠金融核心項目和改革事項的影響。

作為普惠金融的數字化升級，數字普惠金融通過數字技術的應用極大降低了普惠金融的交易成本，但其法律和監(jiān)管框架在基本原則和價值取向上與普惠金融并無二致。有所不同的是，數字普惠金融作為一種監(jiān)管層容忍乃至扶持的金融創(chuàng)新必然會帶來某些新的風險形態(tài)，比如數字技術風險與金融風險的疊加給客戶的交易安全和數據安全帶來了新的威脅，數字技術下普惠金融風險的快速與大面積傳播等。此外，數字普惠金融的業(yè)態(tài)與商業(yè)模式也極不成熟與穩(wěn)定，再加上數字普惠金融的底層標準和相關技術規(guī)范仍未明晰，因此監(jiān)管層對于數字普惠金融仍需要秉持謹慎樂觀、揚長避短和漸進規(guī)制的態(tài)度。

作為引領數字普惠金融的國家，中國在相關監(jiān)管上應嘗試如下幾點措施：(1)借鑒英美流行的沙盒監(jiān)管概念，創(chuàng)建中國版的監(jiān)管沙盒，也就是監(jiān)管部門創(chuàng)建數字普惠金融的安全港規(guī)則，在其范圍內可豁免現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則，從而達到將數字普惠金融風險隔離的同時創(chuàng)造出某些有用的監(jiān)管經驗的目的。鑒于中國國情，可行模式之一就是在某些金融改革試驗區(qū)授權各地方金融監(jiān)管部門為普惠金融業(yè)務創(chuàng)設沙盒，通過小范圍地區(qū)試點的方式探索數字普惠金融監(jiān)管的可行經驗，也可以在傳統(tǒng)正規(guī)金融機構的普惠金融部門試行監(jiān)管沙盒理念，依靠正規(guī)金融較為完備和成熟的監(jiān)管架構為監(jiān)管沙盒的開展提供一個良好而且可控的外在環(huán)境。(2)監(jiān)管沙盒僅僅是監(jiān)管科技(regtech)的一種實踐，數字普惠金融應在更廣泛意義上應用監(jiān)管科技，降低政府部門的監(jiān)管成本與相關金融機構的合規(guī)成本，實現(xiàn)監(jiān)管手段的革命化和數字化，實現(xiàn)監(jiān)管與合規(guī)全過程的人工智能化、實時化和低成本化。當然從某種意義上說，監(jiān)管科技的應用也是必然的，尤其在數字普惠金融大大加劇了監(jiān)管天然滯后性特點的情況下，監(jiān)管科技就更是一種彌補方案，“通過監(jiān)管科技不斷增強預見性、實時性、持續(xù)性和協(xié)同風險管控能力，最終可有效提升金融監(jiān)管的靈活性和自適應性”。(3)在考慮國際組織的相關建議基礎上，探索建立數字普惠金融的技術性標準，因為數字普惠金融自身具有的技術與金融深度融合的特點，更因為“金融行業(yè)關于交易數據定義并不完全一致，影響了數據分享和監(jiān)管工作的效率”，尤其在數字普惠金融的核心部分如大數據、云平臺和風控系統(tǒng)方面應確立一致的技術標準，從而便利于行業(yè)本身及其相關監(jiān)管要求和監(jiān)管檢查的實施。

(二)社會信用體系對普惠金融領域的覆蓋

建設社會信用體系降低普惠金融信用成本是普惠金融關聯(lián)配套制度的重要組成部分。國務院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》)提出：設立普惠金融目標群體的多層級檔案平臺，實現(xiàn)信用數據的可應用；擴充現(xiàn)有金融信用信息基礎數據庫的接入范圍，降低普惠金融征信成本；培育普惠金融領域的專門征信機構，構建多元化信用信息收集渠道；借助中央與地方各級信用信息共享平臺，推動政務信息與金融信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)社會信用信息全覆蓋。上述規(guī)劃從征信信息創(chuàng)建、征信系統(tǒng)接入、征信市場培育以及征信平臺共享等四個方面對我國普惠金融的征信基礎設施建設做了全面的描繪。與《發(fā)展規(guī)劃》相對照，我國普惠金融征信方面存在的問題是相當明顯的，這包括：普惠金融目標群體的征信信息的創(chuàng)建或采集嚴重不足，已有政府征信體系接入不易，征信市場培育不足以及征信服務水平較低等。

針對以上種種問題，政府應該采取以下對策：(1)解決普惠金融領域征信信息的質量問題，如可以抽取和利用較為成熟的以阿里巴巴為代表的大型電子商務平臺的基礎數據，或是各級各部門政務系統(tǒng)產生的信息，鼓勵各類金融機構創(chuàng)建客戶信用檔案，并研究制定各類信息來源互聯(lián)互通的技術標準；(2)擴大已有征信系統(tǒng)的接入范圍和使用頻度，目前征信系統(tǒng)主要由各類政府機構建立并維護，存在嚴重供給剛性，難以滿足征信市場需求，因此要加強征信“供給側改革”，并通過規(guī)則修訂推動既存政府征信系統(tǒng)的對外開放；(3)培育征信市場，目前商業(yè)征信主體和征信市場尚處萌芽狀態(tài)，無法滿足大量征信需求，特別是作為普惠金融客戶來源的長尾群體的征信需求，因此應破除征信市場的制度性障礙，形成國有、行業(yè)和民營征信主體相結合的格局，才能破解征信市場政府獨大的結構性難題；(4)通過規(guī)范化建設提高征信服務水平，間接促成征信需求端的質量和數量提升，并應對普惠金融目標群體主動而有針對性地提供征信服務，這可以通過線上線下相結合的服務手段和一定的獎勵措施來進行。

(三) 普惠金融的政策性促進機制的導入

普惠金融交易結構成本源于金融市場體系本身，某些類型的金融市場體系會對普惠金融交易產生排斥。普惠金融的此種結構性困境決定了其必須由政府通過有形之手介入和破除：或者是通過政策性金融直接改變金融市場體系的既有格局，使之有利于普惠金融生長；或者是通過監(jiān)管規(guī)則改變相關政策引導，間接促使各市場主體在商業(yè)可持續(xù)的基礎上將資源投放到普惠金融領域；抑或是在政策性金融投入和監(jiān)管規(guī)則引導之間尋求最佳平衡并同時進行，以誘發(fā)金融市場體系的結構性變遷。

有權威學者認為，打破普惠金融的上述結構性困境只能將普惠金融業(yè)務交由政策性金融機構開展，用政府有形的手來替代市場無形的手，并為其創(chuàng)建不同的考核與評估體系。而有學者則認為，不能將普惠金融等同于政策金融，這違反了市場原則和可持續(xù)性，更有學者認為，應通過政策引導方式建立起各種機構并存、功能互補的機構體系，才能破解此種結構性困境，這要有既存金融機構的業(yè)務延伸，也要有新興民間和社會資本的導入。

目前根據國家《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》和《中國銀監(jiān)會辦公廳關于2016年推進普惠金融發(fā)展工作的指導意見》可看出，官方雖傾向于以上第三種觀點，但在此基礎上對各種金融機構做了更進一步的明確定位：(1)普惠金融應以銀行業(yè)為主導，在促進銀行業(yè)發(fā)展普惠金融上，以差異化監(jiān)管為手段，打破銀行業(yè)對普惠金融既存的排斥；(2)就政策性金融機構而言，其可以單獨開展普惠金融業(yè)務，也可以與其他銀行合作，其價值在于可以直接糾正普惠金融領域的市場失靈，但不應沖擊該領域基本的市場化原則和商業(yè)可持續(xù)邏輯；(3)其他各類新型機構是對銀行業(yè)的補充，因為各類新型金融機構一般是民間資本借由“普惠”名義進入金融領域的載體，其相對于銀行業(yè)而言風險可控程度較低，因此銀保監(jiān)會在總體上對普惠金融發(fā)展持積極態(tài)度的同時，又對這部分可能的風險持高度審慎態(tài)度，將此類機構僅置于普惠金融配角的位置。可以想見的是，銀保監(jiān)會此舉的核心是通過對銀行普惠金融業(yè)務的“差異化監(jiān)管”來造就一個更具競爭性的普惠金融市場體系，但由于普惠金融市場規(guī)模和盈利性始終有限，再加上銀行對自身整體利益的考量，因此對“差異化監(jiān)管”在改造普惠金融市場體系的作用不宜寄予太大希望，而應對普惠金融業(yè)務做更細致的劃分，根據其業(yè)務性質、市場前景和風險程度分別由政策性或商業(yè)性金融機構經營，并制定相應的立法和監(jiān)管規(guī)則，從而發(fā)揮諸種金融機構在普惠金融市場體系建設方面有差別但又相輔相成的作用。

結 語

2013年諾貝爾獎得主，美國的羅伯特·希勒教授在其名著《金融與好的社會》中對金融與社會的連接,金融所能實現(xiàn)的更高道德價值如社會公平等問題做了精辟闡述和展望。希勒教授認為我們需要對金融體系做更深層次的民主化、人性化和擴大化改造，由于現(xiàn)有的社會結構源于金融結構，金融體系的改造及其走向民主化和人性化有助于塑造一個更和諧、更繁榮和更平等的社會，而金融的民主化過程意味著創(chuàng)造更多為民眾所開發(fā)的金融方案以及為全民化方案服務的技術，以保證所有人都能更明智地參與金融系統(tǒng)，一言以蔽之，金融權的普遍滿足是實現(xiàn)一個更好社會的內在要求。

當然我們需要厘清的是，普惠金融并不是為了遷就窮人而違背金融商業(yè)屬性的一種“特殊金融”，否則普惠金融將難以取得在商業(yè)現(xiàn)實中可持續(xù)發(fā)展的能力，反而會墜入“平均主義”的泥沼。普惠金融究其實質只是一種為社會弱勢群體賦權的金融，是一種包容貧窮和邊緣群體的金融，是一種讓人人在金融領域擁有平等的自由與機會的金融。與傳統(tǒng)金融相比，普惠金融的進步意義在于彰顯了金融的道德價值和人權取向，是正義這種古老和至善的信條在金融領域的體現(xiàn)，也是一種將金融與社會互相聯(lián)結和彼此受益的發(fā)展理念。在創(chuàng)造利潤的同時增進公平，在添益社會整體福利的同時減少貧富分化，以人性中善的力量在破壞一個舊世界的同時不斷通過溫和漸進的金融手段創(chuàng)造一個更好的新世界，這才是普惠金融之超越和意義之所在。