王燕梅

北京市自2015年在石景山區(qū)嘗試城市管理體制改革，下放了380項(xiàng)行政權(quán)力之后拉開(kāi)了北京市街道城市管理的序幕，之后系列措施步步深入。2015年的試點(diǎn)開(kāi)展比較順利，北京市對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)予以了肯定。之后北京市開(kāi)啟了將更多的城管和環(huán)保方面的行政處罰權(quán)力下放給街道管理的工作，以解決基層城市管理權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題，希望通過(guò)權(quán)力下放達(dá)到城市管理事務(wù)不出街道的目的。后各區(qū)市政市容委機(jī)構(gòu)改革，職能職責(zé)進(jìn)行了重新劃分，先后掛牌成立了城市管理委員會(huì)，將部分城市管理職能下放給街道，比如西城將基層城管執(zhí)法分隊(duì)下沉轉(zhuǎn)至各個(gè)街道。2018年3月北京市出臺(tái)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，提出 “要充分發(fā)揮街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性、主動(dòng)性、實(shí)行扁平化管理，推動(dòng)重心下移、力量下沉，服務(wù)基層”。2019年2月，北京市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》。根據(jù)該《意見(jiàn)》，北京在城市管理上將下沉街道層面對(duì)資金和人才的支配權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)率先明確街道作為執(zhí)法主體的地位。北京全市各區(qū)的城管執(zhí)法監(jiān)察局已將共計(jì)332支街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)，由“區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局統(tǒng)一管理”調(diào)整為“以街鄉(xiāng)為主的雙重管理”，近6500名編制劃至街鄉(xiāng)。2019年7月，北京市第十五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議聽(tīng)取了市政府關(guān)于《北京市街道辦事處條例（草案）》的說(shuō)明和市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)關(guān)于條例草案審議意見(jiàn)的報(bào)告。該條例明確了街道辦事處的九項(xiàng)職責(zé)，尤其是“對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)工作考核和人事任免提出意見(jiàn)和建議，自主支配和統(tǒng)籌管理區(qū)職能部門下沉的各類人員和資金，參與轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收；組織實(shí)施轄區(qū)綜合行政執(zhí)法，統(tǒng)一指揮調(diào)度派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)”職能明確了街道事權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán)。

北京市目前本市共有街道辦事處152個(gè)（北京市民政局2019年社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)表（一季度）），其中中心城區(qū)101個(gè)、遠(yuǎn)郊區(qū)51個(gè)。緊鑼密鼓的城市管理改革為街道帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從賦予的九大職能看，有的屬于過(guò)去已經(jīng)行使的職權(quán)，有的是新賦予的職權(quán)。街道從事城市公共管理工作的優(yōu)勢(shì)具有工作接地氣、與民眾接觸緊密，城市管理更加順暢的優(yōu)勢(shì)。優(yōu)勢(shì)方面不再贅述，下面我就從近年來(lái)從參與財(cái)政資金事前評(píng)估及事后評(píng)價(jià)方面對(duì)街道從事的城市管理工作進(jìn)行問(wèn)題揭示，希望對(duì)街道承擔(dān)新的職能定位開(kāi)展新的工作有所幫助。

一、從績(jī)效管理角度發(fā)現(xiàn)街道從事城市公共管理工作存在的問(wèn)題

（一）街道從事管理工作人員的數(shù)量和質(zhì)量都不足

1.工作繁重壓力大，人員數(shù)量不足、素質(zhì)急需提升。北京市大部分街道辦事處一般設(shè)有十一至十五個(gè)科室，個(gè)別大型街道甚至多達(dá)二十幾個(gè)科室，主要是依據(jù)與上級(jí)工作對(duì)應(yīng)關(guān)系設(shè)置，從業(yè)人員也有幾十到一百多人不等。雖然現(xiàn)在通過(guò)公務(wù)員考試街道辦事處的工作人員素質(zhì)得到了極大的提高，但是由于街道辦事處公務(wù)員屬于最基層工作人員，工作內(nèi)容多且復(fù)雜，工作人員壓力大，情緒無(wú)法釋放，對(duì)工作產(chǎn)生負(fù)面影響。在考評(píng)中遇到工作人員在年底因?yàn)樯霞?jí)各部門均要基層報(bào)表數(shù)據(jù)，管理人員焦頭爛額，無(wú)法正?？刂谱约旱那榫w，而提出簡(jiǎn)化考評(píng)工作的要求。還有的街道辦事處人員，在考評(píng)人員提出工作存在問(wèn)題之后，情緒非常激動(dòng)：基層工作是個(gè)筐，什么都往里面裝，但是我們沒(méi)有處下沉，什么都要接著，我們是流汗又流淚,使得場(chǎng)面非常尷尬。根據(jù)《北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于開(kāi)展街道各類機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和派駐機(jī)構(gòu)屬地化管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，現(xiàn)在各街道進(jìn)行了職能重新劃分，從原來(lái)的十幾到二十幾科室到現(xiàn)在六至七個(gè)科室，隨著職能定位的變化，工作內(nèi)容增加了，工作量加大了，這一變化會(huì)使得這種狀況進(jìn)一步加劇。

2.通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)和采購(gòu)?fù)瓿身?xiàng)目工作，但是管理能力跟不上

幾年來(lái)的職能下沉使得街道接受的工作內(nèi)容越來(lái)越多，從“疏整促”到背街小巷治理，從老舊小區(qū)物業(yè)管理到街道綠化，從居家養(yǎng)老到社會(huì)救助，從網(wǎng)格化管理到菜籃子建設(shè)等等，社會(huì)管理工作越來(lái)越多，由于街道每個(gè)科室人員只有3-5人，無(wú)法提供更多的人員從事專業(yè)服務(wù)。在財(cái)政部、北京市財(cái)政局和各區(qū)財(cái)政局的推動(dòng)下，政府采購(gòu)和政府購(gòu)買服務(wù)在街道公共服務(wù)中占據(jù)了重要一席，包括了街道職責(zé)定位管理需求的方方面面，具體有：民生類窗口一站式咨詢服務(wù)、困難個(gè)體走訪探視，居家養(yǎng)老類的養(yǎng)老驛站建設(shè)和管理、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)社區(qū)管理，與環(huán)境整治相關(guān)的背街小巷治理、全要素小區(qū)建設(shè)、網(wǎng)格化服務(wù)及建設(shè)、環(huán)境整治等。各街道在開(kāi)展此類民生服務(wù)工作時(shí)基本采用了政府采購(gòu)及政府購(gòu)買服務(wù)形式。這兩種方式進(jìn)行服務(wù)采購(gòu)本無(wú)可非議，但是在績(jī)效考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是街道管理無(wú)法滿足采購(gòu)要求。因?yàn)闊o(wú)論是政府購(gòu)買服務(wù)還是采購(gòu)街道均應(yīng)是采購(gòu)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)引導(dǎo)社會(huì)力量和市場(chǎng)參與政府服務(wù)，補(bǔ)充政府服務(wù)不足，提高政府服務(wù)能力。但是實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)兩種情況對(duì)服務(wù)的效果產(chǎn)生不利影響。一方面由于街道由于對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的政策理解不到位，或是由于工作內(nèi)容繁重而無(wú)法顧及管理質(zhì)量，出現(xiàn)重形式而不重管理及效果的情況。具體反映為街道對(duì)服務(wù)商缺少過(guò)程管理，服務(wù)的好與壞全憑服務(wù)商自覺(jué)管理，對(duì)服務(wù)商的驗(yàn)收管理也流于形式，過(guò)程管理及考核方式過(guò)于簡(jiǎn)單導(dǎo)致工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)成效。另一方面作為服務(wù)商多為民營(yíng)非營(yíng)利組織，這些單位人員水平參差不齊，更多見(jiàn)的是一個(gè)民非提供多家街道服務(wù)，人員又達(dá)不到滿足所有服務(wù)的數(shù)量，致使服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題。兩個(gè)方面的情況均說(shuō)明，服務(wù)管理從采購(gòu)開(kāi)始，到過(guò)程監(jiān)督，再到驗(yàn)收考核整體過(guò)程，街道管理能力均無(wú)法達(dá)到要求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)物有所值的效果。

（二）城市管理職責(zé)下沉與街道現(xiàn)有的管理理念存在一定差距

面對(duì)管理工作日益的繁重，急需街道提高管理理念，規(guī)范管理，提高管理水平。從考評(píng)情況看，街道在管理中存在理念與需求不對(duì)等，對(duì)管理的認(rèn)知還停留在經(jīng)驗(yàn)管理方面。主要體現(xiàn)在制度建設(shè)、管理手段和方法、對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知等。

從政策面看，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，缺少依據(jù)政府政策制定街道適用的管理辦法。實(shí)際考評(píng)中經(jīng)常性發(fā)現(xiàn)，雖然街道按照現(xiàn)有的中央級(jí)及北京市市級(jí)或是區(qū)級(jí)政策開(kāi)展了工作，但是對(duì)政策的領(lǐng)會(huì)并不到位，對(duì)政策解讀具有選擇性，選擇對(duì)自己工作有利的方面執(zhí)行，如政府購(gòu)買服務(wù)，他們一定會(huì)理解為可以和對(duì)方簽訂三年合同，而不去關(guān)注購(gòu)買程序和方式，多采取簡(jiǎn)單詢價(jià)方式選擇供應(yīng)商，而違背了政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)范。因?yàn)橘?gòu)買程序和方式的要求為“應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體”，采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和限額等均應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)相關(guān)法律制度執(zhí)行，所以政府購(gòu)買服務(wù)不能脫離政府采購(gòu)要求執(zhí)行。另外街道也缺少自己的管理辦法，內(nèi)部制度反映了街道在政策變化之后的理解力和適用性。

從過(guò)程管理看，缺少管理手段和管理方法。在城市服務(wù)方面，因?yàn)樾枰嗟亟柚鐣?huì)力量開(kāi)展工作，對(duì)服務(wù)商的管理體現(xiàn)管理者的水平和能力。在績(jī)效考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)“一采了之”的情況比較常見(jiàn)，無(wú)論是政府購(gòu)買服務(wù)還是政府采購(gòu)服務(wù)，缺少通過(guò)法律手段即合同簽訂對(duì)服務(wù)方進(jìn)行約束，在合同簽訂時(shí)多采用服務(wù)商提供的制式合同范本，合同條款也是服務(wù)商說(shuō)了算，無(wú)法通過(guò)合同條款對(duì)服務(wù)商提出規(guī)范性要求，合同條款籠統(tǒng)無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，僅僅在付款條件方面規(guī)定比較細(xì)化，對(duì)服務(wù)商的約束較低，街道在過(guò)程管理中比較被動(dòng)，過(guò)程管理失控的情況較多。

通過(guò)街道在管理過(guò)程中反映出的問(wèn)題，說(shuō)明管理的規(guī)范性和管理理念還與現(xiàn)有的工作任務(wù)要求有一定的差距。

（三）管理水平與需求存在差異，使得執(zhí)行結(jié)果不到位

從政府職能轉(zhuǎn)變看，街道因?yàn)橘N近人民被賦予了更多的工作內(nèi)容，希望街道在管理過(guò)程中體現(xiàn)民心民意，體現(xiàn)政府為“人民對(duì)美好生活向往”進(jìn)行關(guān)注和關(guān)心。在考評(píng)中發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)民生民意的工作，其執(zhí)行結(jié)果往往和最初的設(shè)計(jì)相去較遠(yuǎn)。如街道對(duì)弱勢(shì)群體的走訪、建檔和心理咨詢服務(wù)工作，大部分街道采用了政府購(gòu)買第三方服務(wù)的方式執(zhí)行該工作，在績(jī)效考評(píng)中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)執(zhí)行該任務(wù)取得的效果差距較大。在實(shí)際執(zhí)行中有的區(qū)對(duì)工作內(nèi)容劃分細(xì)致、具體，服務(wù)商服務(wù)內(nèi)容也符合工作要求，有的區(qū)則工作內(nèi)容泛泛，只有工作形式缺少工作內(nèi)容，對(duì)于實(shí)際走訪及心理咨詢并沒(méi)有實(shí)際開(kāi)展。執(zhí)行不到位影響了政府工作形象。再如社區(qū)養(yǎng)老驛站工作，中央轉(zhuǎn)移支付資金無(wú)法落實(shí)到位，首先是街道對(duì)資金額比較少缺乏承接項(xiàng)目的積極主動(dòng)性，其次是街道承接任務(wù)后將執(zhí)行工作委托第三方服務(wù)商，服務(wù)商以商業(yè)利益作為第一位，在缺少監(jiān)管的情況下操作不規(guī)范，無(wú)法滿足當(dāng)事人需求導(dǎo)致服務(wù)效果不佳。執(zhí)行不到位的原因很多，主要是因?yàn)楝F(xiàn)有的服務(wù)內(nèi)容要求街道管理人員業(yè)務(wù)能力要跟上職能變化，而實(shí)際和需求還存在差異，使得政府管理職能下沉之后的作用體現(xiàn)不足。

綜上，通過(guò)多年對(duì)街道管理工作進(jìn)行評(píng)估和考評(píng)，深深體會(huì)到雖然街道在管理上有了很多的提升，但與實(shí)際要求相比還有差距。針對(duì)以上問(wèn)題，筆者也有幾點(diǎn)不成熟的想法和建議。

二、對(duì)街道從事城市公共管理工作的建議

（一）推行試點(diǎn)，正面示范

近年來(lái)北京市政府在對(duì)街道實(shí)行新的政策時(shí)基本采用了試點(diǎn)方式，包括建微信群管理試點(diǎn)、“街道吹哨、部門報(bào)道”試點(diǎn)、公共服務(wù)大廳啟動(dòng)“一窗式”綜合受理窗口試點(diǎn)、街道大部制改革試點(diǎn)等等，試點(diǎn)的局部工作成績(jī)顯而易見(jiàn)成績(jī)非常顯著。但是長(zhǎng)期看還存在一定的不足，從街道管理者看，試點(diǎn)只是在壓力存在的情況下集中精力完成局部工作，對(duì)整體管理工作提升作用不大。并且從管理學(xué)角度看，一個(gè)人如果每天做的都是急需的工作，就會(huì)出現(xiàn)情緒緊張失控的情形。在基層力量人員整體素質(zhì)不高，人員配置的不足的情況下，靠壓任務(wù)、增加工作量并進(jìn)行嚴(yán)格考核，雖然眼前的成績(jī)不錯(cuò)，長(zhǎng)期看很難起到提升管理水平的作用。

筆者的建議是，對(duì)街道推行整體工作試點(diǎn)。在大部制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照新的業(yè)務(wù)分工，定位工作內(nèi)容，確定人員編制，理順任務(wù)，對(duì)任務(wù)進(jìn)行分解，明確哪些任務(wù)屬于職權(quán)范圍應(yīng)該是街道履職必須做的，哪些是需要外部服務(wù)完成的，對(duì)于履職范圍內(nèi)的工作是否可以在現(xiàn)有的人員配置的情況下完成，是超負(fù)荷還是負(fù)荷不足。如果需要購(gòu)買服務(wù)或是政府采購(gòu)是否可以進(jìn)行有效的管理等。在試點(diǎn)之后的一個(gè)年度內(nèi)對(duì)人員和工作進(jìn)行分別考核評(píng)價(jià)，并提出改進(jìn)意見(jiàn)。

這樣的試點(diǎn)可以科學(xué)合理地對(duì)街道進(jìn)行的城市管理做出分析，避免直接將工作壓下去，造成基層工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，人員精神過(guò)于緊張。對(duì)于試點(diǎn)取得的成績(jī)和試點(diǎn)之后效率提升可以進(jìn)行推而廣之，起到正面示范的作用。

（二）提高管理理念，向制度要提升

提升管理水平不僅僅是人員配置到位人員素質(zhì)提升，還有好的管理理念。從管理者看，應(yīng)該摒棄不適用的經(jīng)驗(yàn)主義做法，樹(shù)立新的管理意識(shí)，從制度入手，加強(qiáng)管理過(guò)程的規(guī)范性，以科學(xué)的管理提升人的管理水平。街道管理人員首先要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)國(guó)家及北京市相關(guān)政策，保障在執(zhí)行上不要存在偏差，正所謂“磨刀不誤砍柴工”。由于各街道有自己的特點(diǎn)和要求，所以各街道應(yīng)該在執(zhí)行政策時(shí)，依據(jù)上位法制定符合自身特點(diǎn)的管理制度。制度建立避免多而雜，應(yīng)該以適合夠用為原則，否則會(huì)因?yàn)椤爸贫冗^(guò)于復(fù)雜而執(zhí)行難”出現(xiàn)另外新的問(wèn)題。

由于現(xiàn)階段，很多具體的工作需要通過(guò)購(gòu)買服務(wù)解決，所以還要明確在該過(guò)程中應(yīng)該履行的管理職責(zé)，規(guī)范管理流程，尤其是重視通過(guò)制度進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)法律文書即合同方式進(jìn)行規(guī)范，在管理上取得主動(dòng)權(quán)。

（三）按照責(zé)任配置資源，保障執(zhí)行到位

從考評(píng)中發(fā)現(xiàn)，街道的工作任務(wù)與資金、工作任務(wù)與人員存在一定配置不合理的情況，很難科學(xué)合理地測(cè)算資金、人員和任務(wù)的關(guān)系。同樣的工作在不同的區(qū)資金配置差別很大，需要投入的人力資源差別也非常大，是導(dǎo)致人員積極性不足，工作執(zhí)行不到位的重要因素。

保障做好街道城市管理任務(wù)還需要有合理的資源配置，配置的科學(xué)性包括配置的公平性及合理性。從財(cái)政對(duì)街道的投入看已經(jīng)很多，這是許多人管理層和專家的共識(shí)，除基本支出外，街道開(kāi)展的其他工作給與的資金保障是否科學(xué)合理則無(wú)法正確判斷，哪些資金多了哪些資金少了，既沒(méi)有定額也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際工作中街道則拆拆補(bǔ)補(bǔ)開(kāi)展工作。

要提升街道管理水平，要真正落實(shí)對(duì)基層民眾的關(guān)心和幫助，還需要提升資源配置水平，除通過(guò)政府投資評(píng)審、績(jī)效評(píng)估對(duì)需求進(jìn)行測(cè)評(píng)外，對(duì)于街道的需要還需要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上開(kāi)展進(jìn)一步的研究。

三、小結(jié)

該文是筆者在從事多年財(cái)政績(jī)效評(píng)估和考評(píng)結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)街道公共管理的一點(diǎn)不成熟思考，很多闡述還存在隔靴搔癢無(wú)法摸到癢處的感覺(jué)，希望將來(lái)可以進(jìn)一步開(kāi)展細(xì)化研究。