為進(jìn)一步提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度作用，青浦區(qū)人大工作研究會(huì)就近年來(lái)區(qū)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的主要工作、程序和方法，主要成果和積累的基本經(jīng)驗(yàn)開展了調(diào)查，同時(shí)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的實(shí)踐中的若干問題進(jìn)行了深入地分析和思考。

一、基本情況

區(qū)人大及其常委會(huì)始終把對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督工作放在重要位置，審查監(jiān)督的重點(diǎn)正在向支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變。

1、形成了增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的基本做法

提前介入。區(qū)政府開始編制下一年度預(yù)算時(shí)，區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及時(shí)跟進(jìn)，了解編制要求，組織調(diào)研，做好預(yù)先審查和初步審查。加強(qiáng)預(yù)算解讀。在區(qū)人代會(huì)上，將區(qū)政府預(yù)算收支和政府預(yù)算安排及措施等，以圖文并茂的形式編輯成冊(cè)，提高預(yù)算報(bào)告的可讀性。加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)形成合力。發(fā)揮各委室的專業(yè)特長(zhǎng)，聘請(qǐng)預(yù)算審查咨詢專家參與，發(fā)揮了智庫(kù)作用，形成了監(jiān)督合力。強(qiáng)化日常監(jiān)督。平時(shí)保持與財(cái)政、審計(jì)部門的聯(lián)系，了解動(dòng)態(tài)，掌握預(yù)算執(zhí)行情況以及執(zhí)行中存在的問題，同時(shí)開展專項(xiàng)監(jiān)督工作，提升預(yù)算審查監(jiān)督深度。

2、初步實(shí)現(xiàn)了由程序性監(jiān)督向程序性與實(shí)質(zhì)性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變

一是實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算審查，即對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三本帳實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。二是加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算草案、執(zhí)行、決算、審計(jì)及審計(jì)整改等工作的審查監(jiān)督，決算草案更加完整。三是重視調(diào)研質(zhì)量，要求相關(guān)單位除了提供預(yù)算資金使用情況，還必須提交績(jī)效報(bào)告，體現(xiàn)了審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性。四是信息公開更全面，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)決算、區(qū)本級(jí)部門預(yù)決算、政府性債務(wù)、區(qū)本級(jí)與部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等全部按照法律規(guī)定時(shí)間公開。五是加強(qiáng)了制度建設(shè)。區(qū)人大先后制定了《青浦區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算審查咨詢專家管理辦法（試行）》等，建立區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局績(jī)效管理三方會(huì)商機(jī)制。

3、達(dá)成了開展預(yù)算審查監(jiān)督的基本共識(shí)

依法開展審查監(jiān)督是取得成效的基本保障，深入調(diào)研是提升審查監(jiān)督質(zhì)量的有效途徑，以民為本是開展預(yù)算審查監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，形成合力是深化預(yù)算監(jiān)督工作的必由之路。

二、 需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的主要問題

一是對(duì)支出預(yù)算和政策的關(guān)注度有待提高，尤其是對(duì)總量與結(jié)構(gòu)的審查尚有距離，對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)背后的政策制定和執(zhí)行了解渠道不多，缺乏系統(tǒng)性、整體性思考;二是預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容比較寬泛，深化細(xì)化不夠，這一問題在部門預(yù)算的監(jiān)督中比較突出，事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督偏少，績(jī)效監(jiān)督不夠深入，抓手尚未形成;三是方法手段比較傳統(tǒng)，僅限于視察、調(diào)研、聽取匯報(bào)等方式，特別是直接聽取受益人和管理相對(duì)人的意見建議比較少，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)這一高效、便捷的平臺(tái)不多，創(chuàng)新力度欠缺，區(qū)人代會(huì)僅發(fā)放書面報(bào)告，審議預(yù)算報(bào)告時(shí)間短，審議發(fā)言缺乏針對(duì)性，公眾參與更少。

三、 對(duì)若干問題的認(rèn)識(shí)和思考

2018年初，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），對(duì)地方人大全面深化預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了許多明確要求。

1、對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作重要性和著力點(diǎn)的認(rèn)識(shí)要有新提高

區(qū)人大常委會(huì)、全體人大代表對(duì)此項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)程度，決定了開展預(yù)決算審查監(jiān)督的廣度和力度、對(duì)著力點(diǎn)的把握，是有針對(duì)性開展監(jiān)督和取得實(shí)效的前提。

按照指導(dǎo)意見精神，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向后首先要正確定位。預(yù)算數(shù)字中有政治。根據(jù)全面深化改革的總要求，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，就是要真正實(shí)現(xiàn)人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性結(jié)合的轉(zhuǎn)變。要研究切實(shí)提高程序性審查監(jiān)督中的質(zhì)量。

要組織好全體區(qū)人大代表全面系統(tǒng)地學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央的重要決策部署，聯(lián)系本地區(qū)實(shí)際，找準(zhǔn)短板，研究對(duì)策，把思想統(tǒng)一到中央的決策上來(lái)，行動(dòng)上落實(shí)到正在開展的下一年度預(yù)算編制和當(dāng)年預(yù)算調(diào)整的工作中去。

2、對(duì)預(yù)算支出的重點(diǎn)內(nèi)容把握和審查要有新突破

切實(shí)加強(qiáng)人大對(duì)支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化政策對(duì)支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用。

首先是切實(shí)把握好總量與結(jié)構(gòu)的審查。人大及其常委會(huì)設(shè)定一些條件進(jìn)行初步篩選，對(duì)于民生短板問題，作橫向和縱向比較，確定底線思維，確?；镜馁Y金數(shù)量。其次是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目科學(xué)性、針對(duì)性、合理性的審查。對(duì)列入儲(chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目可行性研究要充分。切實(shí)提高人大在初審時(shí)的質(zhì)量意識(shí)，要做好方向性、整體性考量。在做好專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，區(qū)人大常委會(huì)可以探索票決方式進(jìn)行。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)的合理性審查。第三，努力做實(shí)部門預(yù)算的審查監(jiān)督。每年選擇部分單位，做深做透某一個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況，調(diào)研清楚法律法規(guī)的規(guī)定、政策依據(jù)，拿出事實(shí)和詳實(shí)數(shù)據(jù)。第四，切實(shí)重視對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督。針對(duì)國(guó)有資本收益可控性差的特點(diǎn)，區(qū)人大常委會(huì)的審查監(jiān)督需要?jiǎng)傂约s束，預(yù)算支出要體現(xiàn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的調(diào)控意圖。區(qū)人大常委會(huì)每年一次聽取和審議區(qū)政府或者有關(guān)部門關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的專題報(bào)告。

3、人大的審查監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)水平要有新提升

全體人大代表是開展預(yù)算審查監(jiān)督的主體，專家咨詢成員提供專業(yè)支撐，廣大群眾的有序參與是有針對(duì)性地開展預(yù)算監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

代表作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在預(yù)算審查監(jiān)督的全過(guò)程、內(nèi)容全覆蓋。首先是知情，了解重要的支出預(yù)算安排，加強(qiáng)政策解讀，介紹背景及政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效目標(biāo);區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案編制前，通過(guò)座談會(huì)等形式，認(rèn)真聽取區(qū)人大代表對(duì)重大支出政策方面的意見;對(duì)一些需要重點(diǎn)審查的項(xiàng)目，可以組織人大代表參加專題調(diào)研;預(yù)審前將有關(guān)材料交給代表仔細(xì)審閱，事先做足功課，為區(qū)人代會(huì)的審議作好充分準(zhǔn)備。

要充分發(fā)揮專家咨詢隊(duì)伍作用，為預(yù)算審查監(jiān)督提供技術(shù)支撐。專家隊(duì)伍可以擴(kuò)容，既有經(jīng)濟(jì)工作、基本建設(shè)等領(lǐng)域的人員，也要有教科文衛(wèi)等方面的專家。

人民群眾的有序參與使做好人大預(yù)算審查監(jiān)督具有更廣泛的民意基礎(chǔ)。人民群眾有序參與的基本途徑有：通過(guò)區(qū)人大代表聯(lián)系人民群眾的渠道，廣泛收集有價(jià)值的建議;建立參與庫(kù)，成員應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)各界人士，在調(diào)研階段組織征詢懇談;通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，了解群眾比較關(guān)注的問題和建議等。

4、在審查監(jiān)督的方法創(chuàng)新上要有新拓展

要進(jìn)一步提高程序性審查質(zhì)量和方式方法的創(chuàng)新力度。

更加重視會(huì)議審議的質(zhì)量。全體會(huì)議前做好充分的調(diào)查研究，更加重視預(yù)審工作;對(duì)重點(diǎn)支出和重大工程項(xiàng)目，視情況選擇若干內(nèi)容進(jìn)行專題審議。區(qū)人代會(huì)召開期間，恢復(fù)大會(huì)口頭報(bào)告制度，并要保證充足的時(shí)間讓代表團(tuán)審議。區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議審議內(nèi)容事先應(yīng)當(dāng)告知常委會(huì)組成人員，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的議題，建議在會(huì)議前聽取專家咨詢組的意見;邀請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)和熟悉相關(guān)情況的人大代表列席會(huì)議。會(huì)議結(jié)束后，對(duì)會(huì)議的決議或?qū)彶橐庖娺m時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

更加重視預(yù)算績(jī)效管理的審查監(jiān)督。要選擇操作性比較強(qiáng)的行業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)，進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督;并建議政府將績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督的成果運(yùn)用到下一年度的預(yù)算安排和政策調(diào)整中去。鑒于人大專業(yè)人員較少的現(xiàn)狀，建議與高校及科研院所的專家學(xué)者合作，充分運(yùn)用他們的研究成果，探索出符合青浦區(qū)特點(diǎn)的績(jī)效監(jiān)督新方法。

更加重視聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)督合力。對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督工作，要形成以區(qū)人大常委會(huì)為核心，區(qū)人大財(cái)經(jīng)委、區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委為基礎(chǔ)，區(qū)人大常委會(huì)其他各委室以及各街鎮(zhèn)人大共同參與的新格局。區(qū)人大要加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)。實(shí)際操作中，可以與執(zhí)法檢查等工作有機(jī)結(jié)合。這樣的聯(lián)動(dòng)格局，在一定程度上彌補(bǔ)人大常委會(huì)專職委員少、專業(yè)機(jī)構(gòu)人力資源有限的矛盾。

充分運(yùn)用審計(jì)成果強(qiáng)化審查監(jiān)督。要繼續(xù)密切與審計(jì)部門的聯(lián)系，充分運(yùn)用專業(yè)審計(jì)成果，重點(diǎn)對(duì)審計(jì)查出的突出問題開展整改專項(xiàng)監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督。

探索實(shí)踐，逐步完善審查監(jiān)督機(jī)制。目前對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督已經(jīng)進(jìn)入“預(yù)算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過(guò)程”的新階段，要在探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步完善運(yùn)行機(jī)制。除了目前已經(jīng)制定的制度和辦法外，建議適時(shí)制定人大代表對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的辦法、審查監(jiān)督項(xiàng)目產(chǎn)生的辦法、全過(guò)程監(jiān)督的實(shí)施意見、關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督辦法、人民群眾有序參與監(jiān)督辦法等。按照監(jiān)督法和中辦指導(dǎo)意見，根據(jù)審查監(jiān)督工作需要，在區(qū)黨委的支持下，對(duì)重大事項(xiàng)或特定問題組織調(diào)查;專題會(huì)議上，代表也可以質(zhì)詢，以提高監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

著力做好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。要主動(dòng)適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的要求，在區(qū)委的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人大的指導(dǎo)下，加快建設(shè)區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心，與區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心、區(qū)審計(jì)執(zhí)行監(jiān)督平臺(tái)、區(qū)財(cái)政信息共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，充分運(yùn)用聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)時(shí)了解預(yù)算編制和執(zhí)行情況、預(yù)算信息和績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等情況，人大代表也可以運(yùn)用這一平臺(tái)及時(shí)反映社會(huì)各界的意見建議，從而切實(shí)提高審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。