左琳

既是為減稅降費保駕護航，更是改善地方稅收、引發(fā)對央地財稅收入關(guān)系深層思考的重要信號。

減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事。

國務(wù)院政府工作報告中提出，通過減稅降費2019年全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。在這一背景下，10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱“《方案》”），時隔3年，再次調(diào)整中央與地方財政收入分配關(guān)系。

政策提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制及后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等三項措施，既是為減稅降費保駕護航，更是改善地方稅收、引發(fā)對央地財稅收入關(guān)系深層思考的重要信號。

推動央地財政分配關(guān)系再調(diào)整

1994年和2016年是中國財稅史上兩個重要的節(jié)點。

1994年之前，中央政府與地方政府間的財政關(guān)系從計劃經(jīng)濟時期的中央財政集權(quán)發(fā)展至“劃分收支、分級包干”財政體制——地方財政在劃分的支出范圍內(nèi)多收多支、少收少支，自求平衡，只需上繳一定數(shù)額的預(yù)算，其余均可自留，進一步調(diào)動了地方生產(chǎn)的積極性。然而，各地都想保住自己這塊“奶酪”，隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，中央財政預(yù)算收入占全部預(yù)算收入或占GDP比重持續(xù)下降，中央財政愈發(fā)捉襟見肘。地方財力雖然持續(xù)增強，但財權(quán)仍不自主。

為解中央財政之渴，更好發(fā)揮財政宏觀調(diào)控的作用，中央政府于1994年進行了分稅制改革，將稅種分為中央稅、地方稅與共享稅，并分設(shè)國稅、地稅兩套征稅系統(tǒng)，把原本屬于地方的消費稅100%劃歸中央，同時在增值稅上，中央與地方各分享75%及25%。

分稅制的出現(xiàn)和實施徹底調(diào)整了中央與地方的稅收分成比例，中央財政的日子好過了起來。經(jīng)濟的迅猛增長使得財稅收入多年高于GDP增速增長，這是屬于財政的黃金時期。但隨著宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，恰逢減稅降費政策的推出，一些地方財政不斷下滑，有些甚至出現(xiàn)了負增長。相反的是，中央財政始終保持穩(wěn)健，如何平衡中央與地方財稅分成又一次成為難題。

轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在2016年。是年4月，國務(wù)院印發(fā)了《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出既要保障地方既有財力，不影響地方財政平穩(wěn)運行，又要保持目前中央和地方財力大體“五五”格局，進一步理順中央和地方收入劃分。但因稅制改革未完全到位，推進中央與地方事權(quán)和支出責任劃分改革還有一個過程，因此暫定過渡期為2～3年。

增值稅無疑是中國第一大稅種。2017年，國內(nèi)增值稅占全國一般公共預(yù)算收入決算的39.1%，高于其他稅種。對增值稅實行“五五分享”也必定會激勵地方財政發(fā)展。3年期滿，保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定無疑讓各地財政松了一口氣。長江證券研究所的趙偉團隊分析認為，本次改革在過渡期結(jié)束后，確認了“五五分享”，有助于穩(wěn)定地方預(yù)期;地方為了做大稅基、擴充稅源，有更強的動力發(fā)展本地經(jīng)濟;增值稅征稅體系完善、稅源穩(wěn)定，穩(wěn)定增值稅分享比例，有助于保持央地財力格局總體穩(wěn)定，減少改革沖擊。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，此次《方案》出臺向構(gòu)建規(guī)范化的央地財政關(guān)系邁進了一大步，但依然需要較長時間的努力。他告訴《中國報道》記者，央地收入劃分是否合理，必須結(jié)合事權(quán)劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革進行評判。無論什么樣的改革，最終都應(yīng)該有助于各級政府擁有充分的財力，以有效提供公共服務(wù)，從而更好地改善營商環(huán)境，更好地促進美好生活目標的實現(xiàn)。分級財政是分稅制改革的應(yīng)有之義，收入劃分不僅要保持央地財力格局的基本穩(wěn)定，更要解決好地方財力與事權(quán)和支出責任的匹配問題。

地方財政吃下“定心丸”

對于收入體系不夠健全的地方財政來說，《方案》確實算得上一針“強心劑”。

在1994年施行分稅制之后，稅收權(quán)力向中央靠攏。中央財政收入變高，但事權(quán)小;即便有補貼，地方財政僅依靠稅收也實難負擔得起繁雜的教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出。財政部數(shù)據(jù)顯示，從1994年至2018年，地方一般公共預(yù)算本級收入在全國一般公共預(yù)算收入中的占比在50%左右浮動，支出占比則始終高于收入占比。

國家整體的財政收入也在放緩，2011年還是25%，到了2016年已經(jīng)跌到了4.5%，其中很重要的原因就是跟著企業(yè)利潤率一道下行的稅收。即便自2016年起增值稅變成“五五分享”，但對于負擔更重的地方政府來說還是不那么充足。

為拓寬財政收入，行政事業(yè)性收費成為地方政府開源的選擇，亂收費的情況也屢見不鮮。但隨著中央政府對此現(xiàn)象的治理整治，如國務(wù)院主管部門上網(wǎng)公布中央和地方政府性基金及行政事業(yè)性收費目錄清單，從源頭上防范亂收費，地方政府的收入又縮小了一塊。

與此同時，大規(guī)模減稅降費政策也開始實施。2018年初，政府工作報告確定了規(guī)模達1.1萬億元的減稅降費目標，對企業(yè)和個人利好的政策對地方財政就顯得不是那么友好了。今年10月17日財政部舉行的2019年三季度財政收支情況新聞發(fā)布會提出，“受經(jīng)濟下行壓力加大、減稅降費政策效果顯現(xiàn)等影響，今年地方財政收入增速放緩，收支平衡壓力較大”。

中國財政科學研究院副院長白景明曾表示，減稅降費對地方財政確實造成一定影響，但各省份情況不同。對于一些經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好的地區(qū)，財政收入或許還沒有太大壓力，但對于小微企業(yè)較多或經(jīng)濟發(fā)展不夠景氣的地區(qū)來說，這就是個大問題。

在這樣的情況下，《方案》提出的增值稅留抵退稅政策就在一定程度上減輕了地方財政的壓力，也平衡了各地的財政收支。

當進項稅額大于銷項稅額時，就出現(xiàn)了留抵稅額。進項稅指的是納稅人在購進貨物、無形資產(chǎn)或者不動產(chǎn)等時候支付的增值稅額;銷項稅則指銷售時收取的增值稅額?！耙簿褪钦f如果我們企業(yè)為了研發(fā)產(chǎn)品投入100萬購買設(shè)備，但產(chǎn)品沒能被研發(fā)出來，那我的銷項稅就為0，進項稅為100萬，留抵稅額也是100萬?！鄙虾Ｒ晃会t(yī)藥產(chǎn)業(yè)園從業(yè)者向《中國報道》記者解釋。

對于前期投入資金大、生產(chǎn)銷售周期長的企業(yè)來說，該項稅目帶來很大的資金壓力。但今年3月，財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，規(guī)定在滿足一定條件下，可以向主管稅務(wù)機關(guān)申請退還增量留抵稅額，對激發(fā)企業(yè)繼續(xù)發(fā)展實體經(jīng)濟的信心和熱情起到有力推動。

稅務(wù)工作人員為企業(yè)辦理涉稅業(yè)務(wù)。

然而，這筆退稅要由地方財政承擔50%，因此在本次《方案》中明確規(guī)定，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調(diào)整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應(yīng)分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫。

趙偉團隊認為，留抵退稅政策的調(diào)整對經(jīng)濟欠發(fā)達、增值稅增長較緩的省份，改革負擔或減輕更為明顯——一些欠發(fā)達地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約，外購數(shù)額較大、增值稅收入增長較緩，退稅負擔會較重，而本次退稅改革有利于減輕這些省份的改革負擔、緩解財政壓力。楊志勇也告訴《中國報道》記者，并不是每個地方的財政都有這樣的承擔能力，采取措施減輕地方財政壓力顯然對減稅降費政策的后續(xù)推行起到支持作用，是值得稱贊的，對于建立增值稅留抵退稅長效機制也具有重要意義。

進一步健全地方稅收體系

在本次《方案》中，最后一項措施是后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，即按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境。

消費稅是政府向消費品征收的稅項，可從批發(fā)商或零售商征收，只在應(yīng)稅消費品的生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)繳納，更易于征管。而此項措施的頒布，相當于將稅項從生產(chǎn)端轉(zhuǎn)移到銷售端，等產(chǎn)品銷售出去再繳稅。

楊志勇認為，從消費稅入手是探索健全地方稅體系的積極舉措，消費稅征收環(huán)節(jié)后移必然涉及消費稅制改革，進而引導(dǎo)地方思考如何塑造更好的消費環(huán)境。北京國家會計學院財稅與應(yīng)用研究所所長李旭紅曾在媒體采訪時表示，在消費環(huán)節(jié)征收，能夠引導(dǎo)政府主體關(guān)注對于消費市場的扶持，優(yōu)化營商環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)升級;同時將消費稅逐步下劃地方，補充地方稅收收入來源，有助于健全地方稅收體系。

盡管將稅收后移會導(dǎo)致征收難，但在趙偉團隊看來，先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟、稅收占比較低的品目實施改革，有助于把控風險;僅將增量部分歸屬地方，短期內(nèi)央地財力格局或保持平穩(wěn)。

“無論如何，從消費稅入手，比從房地產(chǎn)稅入手健全地方稅體系要好得多，因為短期內(nèi)，即使開征房地產(chǎn)稅，所能帶來的稅收收入也很有限?！睏钪居赂嬖V《中國報道》記者，現(xiàn)在關(guān)鍵在于優(yōu)化稅目、降低稅率，并將收益體現(xiàn)在地方財政上。