衛(wèi)生行政處罰案卷是衛(wèi)生行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰過程中依照法定職能和程序針對特定對象制作的，具有法律意義的若干文件的組合體。衛(wèi)生行政處罰案卷在檔案管理中作為一個保管單位，在檔案檢索和數(shù)量統(tǒng)計中作為一個基本單位。衛(wèi)生行政處罰案卷在行政訴訟和復(fù)議中還有重要的證據(jù)作用。為了進(jìn)一步提升衛(wèi)生行政處罰案卷制作質(zhì)量，規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，保證法律法規(guī)的正確實施，筆者匯總了近年來衛(wèi)生行政處罰案卷存在的問題并提出解決對策，供同行借鑒和參考。

一、存在問題

（一）違法主體方面。1.在案卷評查中發(fā)現(xiàn)，案件調(diào)查終結(jié)后對外發(fā)出的執(zhí)法文書中被處罰主體表述不統(tǒng)一，看起來似乎不是一個被處罰主體。2.案卷中缺乏被處罰主體的法定資質(zhì)和身份證明材料。3.委托書的授權(quán)內(nèi)容中缺乏代理人身份證明或授權(quán)內(nèi)容不夠具體。

（二）程序方面。1.處罰案卷中記載采取的行政強(qiáng)制措施缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。2.在送達(dá)行政處罰事先告知書和行政處罰決定書上存在程序違法，如兩種執(zhí)法文書同時送達(dá)，或行政處罰事先告知書送達(dá)未滿3日即作出行政處罰。3.為防止證據(jù)滅失或以后難以取得而先行登記保存的物品7日內(nèi)無做出處理決定且無說明原因。4.在處罰決定書或監(jiān)督意見書中缺乏對違法行為責(zé)令改正的有關(guān)內(nèi)容。5.未上報有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長辦案期限，違法行為在立案后超過3個月才做出行政處罰。6.行政處罰案件結(jié)案不符合規(guī)定的條件，如被處罰人拒絕履行處罰決定的無申請法院強(qiáng)制執(zhí)行就做出結(jié)案。7.行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法者有屬于其他部門管轄的違法行為，沒有移交也沒有做出有關(guān)說明。

（三）證據(jù)方面。1.案卷的證據(jù)材料中缺乏證據(jù)的提供時間。2.無證據(jù)提供者和確認(rèn)者簽字（蓋章）或證據(jù)的復(fù)制件上未注明“經(jīng)核對與原件無誤”字樣。3.案卷現(xiàn)場筆錄所記載的事實要素，沒有在相應(yīng)的詢問筆錄等證據(jù)材料中加以認(rèn)定，也沒有提取相應(yīng)的物證加以佐證，即不能形成完整的證據(jù)鏈條。4.案件證據(jù)形式單一，如個別案件中的證據(jù)只有一份現(xiàn)場筆錄或幾份詢問筆錄。5.在違法所得的認(rèn)定時，缺乏證據(jù)材料，或取證不全面。6.處罰案卷中取證存在片面性，如僅僅收集了對被處罰者不利的證據(jù)，未收集對其有利的證據(jù)，如對被處罰者從輕、減輕或不予行政處罰的證據(jù)材料。

（四）法律適用方面。1.行政執(zhí)法人員適用法律無具體到條、款、項、目，存在不同程度的遺漏現(xiàn)象，如有的處罰只適用到條，無具體到款、項、目。2.在做出處罰時違法行為和適用法律條款不對應(yīng)。3.錯誤適用行政處罰的種類，如將取締和責(zé)令改正作為行政處罰適用。4.不能正確行使行政處罰自由裁量權(quán)，突出表現(xiàn)在無使用行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，從輕、減輕、不予行政處罰隨意作出，缺乏證據(jù)、理由、法定情節(jié)等。5.違法者存在多個違法行為的不能正確實施合并處罰，具體表現(xiàn)為多個違法行為未分別裁量合并處罰。

（五）案卷質(zhì)量方面。1.案卷未按文書出現(xiàn)的時間順序進(jìn)行裝訂，給閱卷帶來諸多不便。2.案卷有關(guān)執(zhí)法文書中當(dāng)事人基本情況記載不全，如出現(xiàn)這種情況的文書，一旦作為證據(jù)適用，其證據(jù)效力會大打折扣。3.未按上級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求使用統(tǒng)一格式執(zhí)法文書，不符合有關(guān)檔案管理要求。4.案卷執(zhí)法文書中案由表述混亂，如未按國家規(guī)范要求書寫案由或同一案卷不同執(zhí)法文書中的案由表述不統(tǒng)一。5.案卷執(zhí)法文書中的受理記錄、立案報告中缺乏案件來源項目。6.案卷執(zhí)法文書的現(xiàn)場筆錄中使用主觀判斷、推斷或結(jié)論性語言等，不符合執(zhí)法文書規(guī)范要求。

二、解決對策

（一）依法認(rèn)定違法主體。在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動中，正確認(rèn)定違法主體是實施處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照有關(guān)法律規(guī)定,公民、法人或其他組織違法可以認(rèn)定違法主體，但法人或其他組織必須經(jīng)依法設(shè)立。違法主體的正確認(rèn)定,是法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé),是正確處理行政違法案件的基礎(chǔ)和前提。違法主體認(rèn)定錯誤，直接導(dǎo)致行政處罰行為無效，在案卷評查中就是零分。建議行政執(zhí)法人員切實加強(qiáng)法律、法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)，熟練掌握違法主體的認(rèn)定方法，為依法正確實施行政處罰打下堅實基礎(chǔ)。

（二）嚴(yán)格遵守法定程序。司法公正離不開程序公正，程序公正是實現(xiàn)社會公正的重要手段。程序違法，就不能實現(xiàn)程序正義，還可對實體公正造成嚴(yán)重危害。如行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后務(wù)必事先告知被處罰人，這是法律賦予被處罰人的基本權(quán)利，行政處罰事先告知行為作為一種程序是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。被處罰人可以利用這種程序上的權(quán)利對抗行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，那就是以程序違法為由不接受行政處罰或要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)問責(zé)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有實體上處罰權(quán)利，承擔(dān)程序上的義務(wù)。被處罰人享有程序上的權(quán)利，但必須承擔(dān)實體上的義務(wù)。程序公正，才能保障實體正義、公正、公平。

（三）依法收集證據(jù)。依法收集證據(jù)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實施行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序、方式和方法收集證據(jù)。行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法行為后，應(yīng)盡快到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場，及時、快速收集證據(jù)，以免發(fā)生證據(jù)滅失或以后難以取得。建議衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中，應(yīng)按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，盡力采取多種取證方式，收集多種證據(jù)材料，以全面客觀證明違法事實，使收集的證據(jù)經(jīng)得起推敲，不會被推翻。

（四）嚴(yán)格規(guī)范法律適用。法律適用是法律規(guī)范在各類執(zhí)法事項的具體應(yīng)用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體法律適用中要堅持《立法法》規(guī)定的四項原則：1.上位法優(yōu)于下位法。2.特殊法優(yōu)于普通法。3.新法優(yōu)于舊法。4.一般不溯及既往。國家權(quán)力部門對法律適用作出的解釋，也是行政執(zhí)法法律適用的重要遵循。堅持做到準(zhǔn)確、合法和及時。準(zhǔn)確就是事實清楚、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)；合法就是主體合法、權(quán)限合法、程序合法；及時就是對法律適用的時限要求。

（五）提高行政處罰案卷質(zhì)量。國務(wù)院2004年出臺《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定“健全行政執(zhí)法案卷評查制度”。可見行政處罰案卷評查是落實各級政府全面依法行政的重要手段之一。各級衛(wèi)生行政執(zhí)法部門應(yīng)建立健全行政處罰案卷評查機(jī)制，通過評查發(fā)現(xiàn)行政處罰工作存在的問題，總結(jié)辦案經(jīng)驗，查找辦案不足，改進(jìn)辦案工作，提升執(zhí)法水平。

建議各級衛(wèi)生行政執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員要高度重視行政處罰案卷的制作，使各個處罰案卷經(jīng)得起復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)審查，確保行政處罰案件辦成鐵案，切實維護(hù)和實現(xiàn)法律的尊嚴(yán)。