呂志奎 林榮全

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。近年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)政府在環(huán)境治理議程設(shè)置和政策創(chuàng)新領(lǐng)域引入第三方治理機(jī)制，通過(guò)環(huán)境服務(wù)外包，推動(dòng)環(huán)境治理市場(chǎng)化、專業(yè)化和社會(huì)化，開(kāi)啟我國(guó)環(huán)境污染治理模式轉(zhuǎn)型?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。”(1)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，54頁(yè)，北京，人民出版社，2013。2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》提到，所謂環(huán)境污染第三方治理，就是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。(2)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，見(jiàn)http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.htm。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)環(huán)境污染第三方治理往往通過(guò)政府引導(dǎo)第三方環(huán)保企業(yè)與排污方簽訂治污合同協(xié)議，遵循“污染者付費(fèi)，第三方治理”的原則進(jìn)行污染整治。

環(huán)境污染第三方治理體現(xiàn)了多元主體共治的特征，通過(guò)專業(yè)化技術(shù)手段推動(dòng)污染整治和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，對(duì)于提高我國(guó)環(huán)境治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但當(dāng)政府面對(duì)日益復(fù)雜的公共問(wèn)題，而處理問(wèn)題的技術(shù)又變得越來(lái)越精密復(fù)雜的時(shí)候，政府利用第三方提供公共服務(wù)的模式也會(huì)變得越來(lái)越復(fù)雜。(3)斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，18頁(yè)，北京，北京大學(xué)出版社，2008。

第三方治理所面臨的核心問(wèn)題正是當(dāng)前社會(huì)所面臨的最為急迫的挑戰(zhàn)，即如何科學(xué)設(shè)計(jì)并有效管理好復(fù)雜的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的治理情境中，第三方治理運(yùn)作過(guò)程受到哪些因素影響，第三方治理合約分離究竟如何形成與演化，其產(chǎn)生的深層次制度邏輯是什么，就是本文要重點(diǎn)探討的問(wèn)題。

一、理論視角與研究思路

(一)理論視角

隨著環(huán)境污染第三方治理的興起，學(xué)界開(kāi)始對(duì)其展開(kāi)探討。除了對(duì)環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵、特征、價(jià)值等基本問(wèn)題進(jìn)行研究之外，更多的是識(shí)別影響第三方治理的關(guān)鍵要素，關(guān)注第三方治理的障礙與困境。在資源條件方面，學(xué)者認(rèn)為第三方治理的障礙主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面。在政策配套方面，仍存在法律責(zé)任界定不清、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制不健全、政策非連續(xù)性不強(qiáng)等缺陷。(4)謝海燕：《環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐及建議》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2014(12)。但多數(shù)研究仍停留在理論層面探討。第三方治理的本質(zhì)是合約治理，因此，對(duì)于該治理機(jī)制的探討需要回歸合約或合同本身。而任何被還原為合同關(guān)系的各種治理結(jié)構(gòu)，在“合同人”的行為假定前提下，都可以用交易成本理論來(lái)解釋。(5)⑧ O.E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，64、29頁(yè)，北京，商務(wù)印書館，2004。

起初學(xué)者從委托代理理論出發(fā)，基于理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，探究契約雙方在目標(biāo)函數(shù)不一和信息不對(duì)稱等風(fēng)險(xiǎn)條件下，委托人和代理人之間的相互關(guān)系。(6)Ross，S.A.“The Economic Theory of Agency:The Principal’s Problem”.American Economic Review，1973，63(2)：134-139.實(shí)證代理理論得出的結(jié)論是，因各方不對(duì)稱信息所產(chǎn)生的代理費(fèi)用受到剩余索取權(quán)持有者以及決策制定者的分配方式的影響。(7)埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》，223頁(yè)，上海，上海三聯(lián)書店，2006。合約治理的核心是委托方和代理方的關(guān)系，但由于現(xiàn)實(shí)世界中存在信息非對(duì)稱、信息不完全、機(jī)會(huì)主義和合同內(nèi)在不完備等，而合約主體是理性個(gè)體，在各自目標(biāo)函數(shù)引導(dǎo)下做出行為選擇，因此政府合同治理存在逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)(8)呂志奎：《政府合同治理的風(fēng)險(xiǎn)分析：委托—代理理論視角》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008(9)。，這正是構(gòu)成影響合約制治理的重要因素。雖然委托代理理論能夠成為解釋合約治理困境的基礎(chǔ)理論，但該視角過(guò)于關(guān)注理性主體的價(jià)值偏好和行為選擇，存在一定的理論局限。后來(lái)，學(xué)者認(rèn)識(shí)到合約制有賴于頂層機(jī)制設(shè)計(jì)和規(guī)則制定，保證在信息不對(duì)稱狀態(tài)下達(dá)到激勵(lì)相容的條件。(9)Mirrlees，J.A.“Information and Incentives:The Economics of Carrots and Sticks”.Economic Journal，1997，107(444)：1311-1329.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、合同管理流程、激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制等制度供給缺陷將導(dǎo)致委托代理關(guān)系失衡。而組織社會(huì)學(xué)理論更是將宏觀場(chǎng)域與微觀行為聯(lián)系在一起，認(rèn)為人們的合作行為處于由科層結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成的環(huán)境中，因此不僅要考慮制度，還要考慮其他社會(huì)環(huán)境要素。關(guān)系治理不足也是合約治理困境產(chǎn)生的重要原因，因?yàn)槠跫s主體間往往建立起相應(yīng)的聯(lián)系，在合同治理的同時(shí)，重視關(guān)系治理有助于合作者的相互調(diào)適，從而維持交易關(guān)系。(10)談毅、慕繼豐：《論合同治理和關(guān)系治理的互補(bǔ)性與有效性》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2008(7)。

對(duì)制度的探討解釋了委托代理困境產(chǎn)生的深層次原因，關(guān)系治理也是具有說(shuō)服力的視角。而交易成本理論重點(diǎn)研究合同簽訂以后的制度選擇和組織治理問(wèn)題，各種制度的主要目標(biāo)和作用都在于節(jié)省交易成本。⑧不同的制度框架導(dǎo)致不同的政治交易成本。(11)North，D.C.“A Transaction Cost Theory of Politics”.Journal of Theoretical Politics，1990，2(4)：355-367.因此，推進(jìn)合約治理，就要通過(guò)制度設(shè)計(jì)構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)，減輕機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)，并且使交易雙方樹立起信心。交易成本理論為解釋合約治理困境提供了新的思路，將研究的興趣點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注制度框架與交易過(guò)程，有助于探究制度產(chǎn)生影響的內(nèi)在機(jī)理。

第三方治理以兩個(gè)或多個(gè)實(shí)體之間的正式契約關(guān)系為基礎(chǔ)(12)Bryson，J.M.，Crosby，B.C.，and Stone，M.M.“Designing and Implementing Cross-Sector Collaborations:Needed and Challenging”.Public Administration Review，2015，75(5)：647-663.，探討合約治理困境，首先應(yīng)基于對(duì)契約關(guān)系的研究。而關(guān)系協(xié)調(diào)有賴于合同設(shè)計(jì)和合同激勵(lì)，合同激勵(lì)除了一些具有契約化、形式化的機(jī)制，還包括非正式制度。(13)Girth，A.M.“Incentives in Third-Party Governance:Management Practices and Accountability Implications”.Public Administration Review，2017，77(3)：433-444.況且在中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情政情下，合約主體的行為選擇受到競(jìng)爭(zhēng)性制度邏輯的影響。更重要的是，第三方治理的核心是解決政府與私人部門(第三方)之間契約履行、監(jiān)督及激勵(lì)、懲罰成本問(wèn)題，并利用有效的治理制度安排促進(jìn)政府與第三方進(jìn)行合作治理，創(chuàng)造公共價(jià)值，同時(shí)最大限度地降低治理成本。(14)呂志奎：《第三方治理：流域水環(huán)境合作共治的制度創(chuàng)新》，載《學(xué)術(shù)研究》，2017(12)。

第三方治理在實(shí)際運(yùn)行中還面臨諸多挑戰(zhàn)和阻礙，政府運(yùn)用該機(jī)制解決治污往往面臨可持續(xù)性問(wèn)題。而這種治理失靈通常導(dǎo)致公共資源與資金浪費(fèi)，更重要的是，當(dāng)這種公共服務(wù)供給方式的失敗發(fā)生時(shí)，行政合法性將受到公民對(duì)政府不信任的沖擊。(15)Piatak，J.，Mohr，Z.，and Leland，S.“Bureaucratic Accountability in Third-Party Governance:Experimental Evidence of Blame Attribution during Times of Budgetary Crisis”.Public Administration，2017，95(4)：1-14.

當(dāng)前學(xué)界對(duì)第三方治理的研究還集中于理論探討，較少結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行深度剖析。因此，需要基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的治理情境，以合約治理過(guò)程為分析維度，綜合考慮制度環(huán)境、交易成本、主體行為等多重約束條件的影響，探討多種約束條件構(gòu)成的系統(tǒng)解釋框架，從而對(duì)第三方治理合約困境做出科學(xué)診斷。

我們認(rèn)為在研究方法上有必要基于典型案例進(jìn)行實(shí)證研究，總結(jié)政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，挖掘和拓展第三方治理的學(xué)術(shù)創(chuàng)新空間。為了理清環(huán)境污染第三方治理中合約分離的演化路徑，解釋合約分離的成因，有必要建構(gòu)起關(guān)于環(huán)境污染第三方治理效果影響因素的解釋框架。根據(jù)已有研究，建立連接宏觀研究與微觀研究的中層理論成為本文的著力點(diǎn)，因此，本研究采用扎根理論探索該問(wèn)題。在公共管理研究中，扎根理論通過(guò)從資料中發(fā)現(xiàn)影響某一問(wèn)題的幾類因素，并探尋變量間因果關(guān)系，從而構(gòu)建關(guān)于研究問(wèn)題的中層理論。(16)賈哲敏：《扎根理論在公共管理研究中的應(yīng)用：方法與實(shí)踐》，載《中國(guó)行政管理》，2015(3)。在理論編碼的基礎(chǔ)上，本文建構(gòu)起關(guān)于制度互嵌、激勵(lì)約束、交易成本與主體行為的理論分析框架(見(jiàn)圖1)。

圖1 第三方治理分析框架

科層制即行政系統(tǒng)內(nèi)部以命令、控制、層級(jí)為主要特征的管理體制，合約制通常包括某種公共服務(wù)根據(jù)契約由第三方進(jìn)行供給的制度。科層制與合約制在第三方治理實(shí)踐中形成制度互嵌。治理主體通過(guò)一定的方式激發(fā)主體履行合約，監(jiān)管合約主體的機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)行為，并通過(guò)社會(huì)信用規(guī)范和聲譽(yù)激勵(lì)，對(duì)相關(guān)利益主體的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。合約治理中利益主體間協(xié)商談判和締結(jié)合約的成本、契約實(shí)施成本和監(jiān)督成本構(gòu)成合約治理的交易成本。

(二)研究案例選擇

本文選取Y區(qū)小流域水環(huán)境第三方治理(2014年在福建省首創(chuàng)試點(diǎn))作為案例。Y區(qū)位于N市，轄區(qū)內(nèi)河流眾多。20世紀(jì)80年代以來(lái)，Y區(qū)大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，截至2014年，區(qū)域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖生豬存欄數(shù)約為400萬(wàn)頭，每年產(chǎn)生禽畜廢棄物約為2 000萬(wàn)噸，缺少污水處理設(shè)施的畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)比重高達(dá)90%，病死豬等問(wèn)題往往未實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，這給Y區(qū)流域生態(tài)造成了嚴(yán)重的水污染問(wèn)題。2006—2014年間，當(dāng)?shù)卣群蟛捎霉苤啤⒀a(bǔ)貼等政策工具進(jìn)行污染整治，但都無(wú)法根治污染問(wèn)題。隨后地方政府轉(zhuǎn)變思路，與專業(yè)化的環(huán)保企業(yè)——Z環(huán)保公司簽訂協(xié)議，由Z環(huán)保公司對(duì)污染物進(jìn)行統(tǒng)一收集，并且利用其專業(yè)化技術(shù)對(duì)污染進(jìn)行集中處理，養(yǎng)殖戶在從事生產(chǎn)工作的同時(shí)定期繳納治污運(yùn)行費(fèi)，構(gòu)成三方治污格局。Y區(qū)采取環(huán)境污染第三方治理的方式取得了一定治理成效，在經(jīng)過(guò)近半年的治理后，Y區(qū)內(nèi)各主要流域水質(zhì)明顯得到改善。但是，該地施行環(huán)境第三方治理的效果未能延續(xù)。隨著養(yǎng)殖污染日益嚴(yán)重，2016年Y區(qū)又與Y環(huán)境科技有限公司、L環(huán)保工程有限公司簽署流域治理協(xié)議，仍無(wú)法解決污染問(wèn)題。隨著中央環(huán)保督察力度逐漸加大，省政府前后投入近10億資金，在全區(qū)開(kāi)展大規(guī)模的拆豬欄整治行動(dòng)，這也宣告Y區(qū)政府不再與Z環(huán)保公司進(jìn)行合作。2017年2月，N市環(huán)境保護(hù)局根據(jù)群眾舉報(bào)情況，針對(duì)Z環(huán)保公司私設(shè)暗管等違規(guī)行為做出行政處罰，這也宣告第三方治理合作關(guān)系破裂。

筆者曾對(duì)Y區(qū)小流域第三方治理進(jìn)行了追蹤式調(diào)查，本研究的數(shù)據(jù)資料來(lái)自筆者2016年與2018年兩次對(duì)負(fù)責(zé)Y區(qū)第三方治理工作以及了解相關(guān)情況的各類人員進(jìn)行訪談，共包括10次訪談資料，采用一對(duì)一深度訪談和半結(jié)構(gòu)化訪談的方式。由于樣本涵蓋Y區(qū)所在的市級(jí)官員和區(qū)級(jí)環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、畜牧部門、宣傳部門的負(fù)責(zé)人以及基層政府工作人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人和養(yǎng)殖戶，其抽樣具備典型性。本文根據(jù)從經(jīng)驗(yàn)資料歸納、總結(jié)和建構(gòu)理論框架的原則，利用深度訪談獲取的數(shù)據(jù)資料，從中提煉出影響環(huán)境污染第三方治理有效性的關(guān)鍵因素，構(gòu)建起更為科學(xué)的理論框架，并運(yùn)用該框架對(duì)案例進(jìn)行深度研究。

二、從合約整合到合約分離：交易成本與制度邏輯

(一)合約整合：制度互嵌產(chǎn)生治理成本

政府合約治理是在垂直的權(quán)威治理與橫向平等協(xié)商的交叉點(diǎn)上運(yùn)作(17)菲利普·庫(kù)珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，14頁(yè)，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007。，而由于治污初期建設(shè)的投資額大、回報(bào)周期長(zhǎng)，且當(dāng)前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在不足，環(huán)保企業(yè)如果缺乏一定的資本和對(duì)未來(lái)盈利的預(yù)期，則很難進(jìn)入環(huán)境污染治理的合同體系中。這就為科層體制主導(dǎo)市場(chǎng)化進(jìn)程創(chuàng)造空間，造成科層制與合約制兩種制度“互嵌”。這種互嵌表現(xiàn)在科層制對(duì)整個(gè)合約治理進(jìn)程，包括對(duì)合約對(duì)象選擇、服務(wù)供給過(guò)程、合約分離等的控制，因此這不僅僅是結(jié)構(gòu)、資源層面的“互嵌”，合同制的引入實(shí)際是將自身“嵌入”龐大的科層制組織體系(18)李珠：《政府公共服務(wù)購(gòu)買的合同制治理機(jī)制探討》，載《中國(guó)行政管理》，2016(2)。，更大程度上是科層制主導(dǎo)形成的“互嵌”機(jī)制。

在第三方治理中，為建立起政府、環(huán)保企業(yè)及排污方的契約關(guān)系，合約整合是最起始的必要環(huán)節(jié)?；谥贫然デ兜倪壿?，市場(chǎng)化進(jìn)程與合作伙伴的選擇往往受到行政系統(tǒng)內(nèi)部力量的影響。一方面，在合約選擇的動(dòng)機(jī)上，Y區(qū)選擇第三方治理的主要原因，在于當(dāng)時(shí)中央環(huán)保督察形成政策高壓，地方政府被迫轉(zhuǎn)變治理思路，將第三方治理當(dāng)作政策試點(diǎn)，并以項(xiàng)目制的形式層層發(fā)包。Y區(qū)成為第三方治理項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行方，而上級(jí)政府決策往往與基層政府執(zhí)行相沖突。在回憶第三方治理具體方案制定時(shí)，Y區(qū)環(huán)保局官員說(shuō)：“我們討論項(xiàng)目工程的時(shí)候，各個(gè)局是極力反對(duì)這樣做那樣做的……最后沒(méi)辦法等于綜合了一個(gè)不三不四的操作方案?！?/p>

在土地、資金審批等方面，作為試點(diǎn)改革的第三方治理項(xiàng)目都出現(xiàn)了合約需要與行政程序不相適應(yīng)的地方，政府各部門間相互協(xié)調(diào)以制定合同條款需要耗費(fèi)大量的內(nèi)部決策成本。另一方面，在合約對(duì)象的選擇上，政府作為發(fā)包主體應(yīng)當(dāng)接觸多家治污企業(yè)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)，決定污染治理任務(wù)的承接方，以此在平等的基礎(chǔ)上訂立合作關(guān)系，但政府對(duì)第三方Z環(huán)保公司的選擇方式是非競(jìng)爭(zhēng)性的。Y區(qū)畜牧局官員說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)介紹來(lái)的，剛開(kāi)始接觸是2014年4月份，那時(shí)候它還沒(méi)有污水治理資質(zhì)。它在外地搞過(guò)城市內(nèi)湖治理，我們把養(yǎng)殖量、污染現(xiàn)狀告訴它，它把握了這個(gè)商機(jī)，整合了相關(guān)行業(yè)的人進(jìn)行規(guī)劃，才進(jìn)入這個(gè)行業(yè)?！?/p>

這說(shuō)明科層力量主導(dǎo)了合同對(duì)象選擇，最后選擇的Z環(huán)保公司盡管沒(méi)有相關(guān)資質(zhì)，但實(shí)則已經(jīng)得到領(lǐng)導(dǎo)的默許。而Y區(qū)與Z環(huán)保公司既非源于自身需求，又缺乏合作基礎(chǔ)，這與現(xiàn)實(shí)的治理需要是否匹配存在疑問(wèn)，在土地、資金、規(guī)劃等方面，Z公司又存在許多與實(shí)際委托方需要談判協(xié)商的地方。其中是否存在雙方“看不見(jiàn)的握手”——隱性合約？為推行環(huán)境污染第三方治理，基層政府部門需要開(kāi)展政策宣傳和社會(huì)動(dòng)員，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶理解和配合政策實(shí)施。由于政府引進(jìn)第三方治理呈現(xiàn)內(nèi)部化決策特征，排污方及社會(huì)公眾認(rèn)為政企雙方合作的目的是分享交易所帶來(lái)的利益，因而對(duì)第三方治理產(chǎn)生信任危機(jī)。

從有限理性出發(fā)節(jié)約交易成本，可以有兩種做法：一是注重決策程序，二是設(shè)計(jì)好治理結(jié)構(gòu)。(19)O.E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，70頁(yè)，北京，商務(wù)印書館，2004。在合約簽訂環(huán)節(jié)，過(guò)高的交易成本導(dǎo)致合同條款、治理能力、民眾共識(shí)等方面都存在缺陷。首先，高昂的內(nèi)部決策成本導(dǎo)致政府效率低下，所制定的第三方治理方案往往可行性較低，因此在與第三方企業(yè)談判中也難以制定有效、完整的合同條款，而契約的不完全性則為企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為提供了空間。其次，談判成本過(guò)高阻礙了政府與第三方磋商的進(jìn)程，加之受信息不對(duì)稱影響，政府難以完全掌握第三方企業(yè)的實(shí)際能力信息。因此，第三方的治理能力存在不確定性。此外，與養(yǎng)殖戶協(xié)商的成本過(guò)高導(dǎo)致無(wú)法與養(yǎng)殖戶形成共識(shí)，該共識(shí)包括自覺(jué)繳納治污費(fèi)用、自覺(jué)控制養(yǎng)殖量等，這容易產(chǎn)生養(yǎng)殖戶規(guī)避責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)合約運(yùn)作：制度短缺損害治理質(zhì)量

合約運(yùn)作過(guò)程要求政府成為精明的買主，同時(shí)對(duì)民眾負(fù)責(zé)，通過(guò)正式制度安排激勵(lì)與約束個(gè)體行為，發(fā)揮非正式制度的軟激勵(lì)約束作用，增進(jìn)主體間的合作關(guān)系，創(chuàng)造合作價(jià)值。制度互嵌一方面增加交易成本，另一方面削弱了激勵(lì)約束機(jī)制的效力。這是因?yàn)樵谀承┥霞?jí)指定的項(xiàng)目中，因上下級(jí)政府目標(biāo)存在不一致，有可能會(huì)抑制基層政府的工作積極性。(20)陳天祥、賈晶晶：《科層抑或市場(chǎng)?——社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制下的政府行動(dòng)策略》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2017(3)。事實(shí)上，Y區(qū)第三方治理項(xiàng)目的合同訂立雙方是Y區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和Z環(huán)保公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此時(shí)淪為執(zhí)行上級(jí)政策的主體，當(dāng)?shù)鼗鶎庸賳T曾坦言通常處于上級(jí)壓力型體制下的政策執(zhí)行狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于該項(xiàng)目關(guān)注的是落地和施行，對(duì)治理績(jī)效與過(guò)程監(jiān)管的積極性較低，這直接導(dǎo)致激勵(lì)約束制度短缺，交易成本難以得到控制，面臨治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)，由此損害了合作質(zhì)量。激勵(lì)約束制度對(duì)第三方治理體系供給不足主要表現(xiàn)為：

其一，激勵(lì)措施受限。制度互嵌造成作為實(shí)際合同締約方的基層政府并不掌握財(cái)政資源，在運(yùn)作中需要得到上級(jí)政府的財(cái)政支持。案例中，區(qū)級(jí)政府甚至省級(jí)、市級(jí)政府在財(cái)政資源的控制上起主導(dǎo)作用，但并未及時(shí)提供相應(yīng)的資金支持,調(diào)研中發(fā)現(xiàn)Z環(huán)保公司及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多次向上級(jí)政府申請(qǐng)撥付款項(xiàng)，例如，在2015年3月向Y區(qū)政府提出關(guān)于N溪和C水庫(kù)水體修復(fù)項(xiàng)目撥付進(jìn)度款的申請(qǐng)報(bào)告，以及T鎮(zhèn)政府在2015年7月向Y區(qū)政府提出養(yǎng)治分離循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用予以資金補(bǔ)助的請(qǐng)示均說(shuō)明這一問(wèn)題。而Z公司在治理過(guò)程存在人工費(fèi)、電費(fèi)等大額支出，在已存在制度性交易成本的情況下，仍舊無(wú)法及時(shí)得到資金支持，往往導(dǎo)致工作積極性下降，增大違約風(fēng)險(xiǎn)。

其二，政府缺乏有效的監(jiān)管制度。交易成本在本質(zhì)上是專業(yè)化與勞動(dòng)分工的成本。(21)埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》，66頁(yè)，上海，上海三聯(lián)書店，2006。在合約運(yùn)作過(guò)程中，政府不僅需要督促排污企業(yè)合法合規(guī)生產(chǎn)和按時(shí)繳費(fèi)，同時(shí)監(jiān)督第三方企業(yè)治污，執(zhí)法監(jiān)管量大且行政程序復(fù)雜，存在繁重的監(jiān)督成本。政府與排污企業(yè)和第三方企業(yè)的激勵(lì)相容問(wèn)題需要政府強(qiáng)有力的監(jiān)管，但基層政府對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)，在某種程度上而言排污企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地方政績(jī)，政府往往陷入管與不管的兩難抉擇。更重要的是，作為實(shí)際委托方的基層政府積極性下降，在第三方治理合約執(zhí)行過(guò)程中存在意愿阻礙和回應(yīng)性、象征性、選擇性執(zhí)行。同時(shí)，政府對(duì)環(huán)保企業(yè)的考評(píng)也面臨技術(shù)水平的阻礙，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅限于水質(zhì)是否提高，缺乏對(duì)處理工藝、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的考核，更未能形成對(duì)環(huán)保企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，這都對(duì)削減監(jiān)督成本造成阻礙，難以有效約束合約主體的行為。

其三，軟約束的作用不足。在本案例中，基層政府工作積極性下降造成了在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)不按規(guī)則辦事的現(xiàn)象，而我國(guó)農(nóng)村基層廣泛存在的“人情社會(huì)”更凸顯了第三方治理的非制度化特征。同時(shí)，由于政府及第三方企業(yè)與養(yǎng)殖戶缺乏平等協(xié)商基礎(chǔ)上的合約制定，養(yǎng)殖戶更是被強(qiáng)行納入第三方治理體系，造成合約主體間缺乏有效的合作共識(shí)，因此也難以發(fā)揮合作共識(shí)對(duì)各方主體的激勵(lì)約束作用，損害合約治理的可持續(xù)性。

(三)合約分離：利益沖突與科層回歸

在合約運(yùn)作過(guò)程中，激勵(lì)約束機(jī)制難以控制交易成本，導(dǎo)致各方主體面臨繁重的交易成本，難以根據(jù)契約進(jìn)行合作治理。與此同時(shí)，各級(jí)政府、排污方、治污企業(yè)具有不同的行為邏輯，他們往往根據(jù)自己的目標(biāo)函數(shù)有策略地做出行為選擇，這就造成第三方治理合約偏離正軌。作為排污方的養(yǎng)殖戶對(duì)合約關(guān)系有著重要影響，因?yàn)槠潆[性責(zé)任在于要控制養(yǎng)殖量，防止污染程度加劇對(duì)第三方環(huán)保企業(yè)的治污行為造成困難。但養(yǎng)殖戶的目標(biāo)在于追求自身利益最大化，傾向于根據(jù)市場(chǎng)行情調(diào)整生產(chǎn)活動(dòng)，從而增加贏利。當(dāng)?shù)丨h(huán)保局官員說(shuō)：“原先2014年引進(jìn)的時(shí)候豬價(jià)是非常低的，到2015年春節(jié)過(guò)后，豬價(jià)就突飛猛漲。原先都是空的豬欄，全部養(yǎng)滿了。之前水是清了，因?yàn)榱坎淮蟆，F(xiàn)在這個(gè)時(shí)候賺錢，就拼命地養(yǎng)。”

此時(shí)Y區(qū)的養(yǎng)殖戶忽視了控制污染量的責(zé)任，這也源于相關(guān)責(zé)任體系不健全、監(jiān)管制度不到位，以及養(yǎng)殖戶履行責(zé)任的成本過(guò)高。而政府與養(yǎng)殖戶的關(guān)系作為一組重要的外生變量，深刻影響著委托代理關(guān)系，污染量的增加導(dǎo)致治污企業(yè)工作量增大，進(jìn)一步加劇了治污企業(yè)行為扭曲的可能性。第三方治理中最主要的是政府與企業(yè)的委托代理關(guān)系，政企雙方的策略互動(dòng)容易造成第三方企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。案例中，Z環(huán)保公司專門負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)殖污染的截流、處理、消納工作，具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)于污水如何處理、是否將污水徹底截流、是否徹底處理干凈，委托方難以完全獲取信息。在面對(duì)污染規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的情況下，原先建成的處理點(diǎn)已無(wú)力消納如此大規(guī)模的污染物，加之?dāng)U建處理點(diǎn)面臨土地征用等難題，Z環(huán)保公司又缺乏政府的激勵(lì)與扶持，此時(shí)Z公司的履約成本居于較高水平，其策略便是利用政府監(jiān)管的空隙，在治理點(diǎn)附近私設(shè)管道排放污水，以此減少治污工作量。這嚴(yán)重違背合同協(xié)議規(guī)定，引起養(yǎng)殖戶和當(dāng)?shù)厝罕姴粷M，并受到違規(guī)懲戒，此時(shí)合約風(fēng)險(xiǎn)直接演化為治理失靈的結(jié)果。在合約分離階段，科層管理體制起主導(dǎo)作用，中央環(huán)保督察形成的政策高壓迫使地方政府再次轉(zhuǎn)變治理思路。當(dāng)?shù)毓賳T談道：“當(dāng)時(shí)中央環(huán)保督察組馬上要下來(lái)檢查，正月初八第一天上班書記就開(kāi)會(huì)，把負(fù)責(zé)環(huán)保的副局長(zhǎng)免職，接下來(lái)就開(kāi)始拆豬欄了?！?/p>

基層政府在上級(jí)環(huán)保督察的壓力之下采取超常規(guī)的“運(yùn)動(dòng)式治理”策略，集中資金和人力進(jìn)行強(qiáng)拆豬欄的工作，從各方籌集資金進(jìn)行專項(xiàng)整治。到2017年為止，全區(qū)養(yǎng)殖戶僅剩70余戶，并采用集中養(yǎng)殖、種養(yǎng)結(jié)合的方式，此時(shí)已經(jīng)不存在排污方，因而治污企業(yè)的工作來(lái)源也就此中斷，治污合約終止。

三、結(jié)論

本文通過(guò)實(shí)證案例研究，提煉出包含宏觀制度環(huán)境層面、中觀合約治理機(jī)制層面以及微觀行為主體博弈層面的第三方治理理論框架，用以解釋中國(guó)場(chǎng)景中科層制與合約制互嵌引發(fā)的第三方治理關(guān)系的不穩(wěn)定性及其風(fēng)險(xiǎn)防控。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染第三方治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程與科層制的競(jìng)爭(zhēng)性制度邏輯密不可分，合約整合和分離與科層制的主導(dǎo)作用有關(guān)。而科層制與合約制互嵌的制度情境在合約整合階段增加了締約成本，引發(fā)合約治理風(fēng)險(xiǎn)。在合約運(yùn)作中，第三方治理存在較高的履約成本和監(jiān)督成本，而在頂層設(shè)計(jì)和分層實(shí)施的多層復(fù)雜治理情境下，又引發(fā)基層政府政策執(zhí)行意愿低下，造成激勵(lì)約束制度供給不足，無(wú)法對(duì)交易成本進(jìn)行有效控制。在高交易成本和高合約風(fēng)險(xiǎn)情境中，政府、排污方和治污方有效合作的激勵(lì)不足，各方根據(jù)各自目標(biāo)函數(shù)做出行為選擇，合約關(guān)系往往走向分離。

人類社會(huì)的組織制度設(shè)計(jì)傾向于排斥不確定性。制度互嵌加劇了第三方治理過(guò)程中的不確定性和合約治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以改換激勵(lì)手段，設(shè)計(jì)出用以組織有關(guān)交易的最佳治理結(jié)構(gòu)。(22)O.E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，74頁(yè)，北京，商務(wù)印書館，2004。完善第三方治理機(jī)制，需要正視制度性交易成本的存在，正確定位政府角色，加強(qiáng)合約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管和績(jī)效問(wèn)責(zé)，等等。

由此，我們提出幾點(diǎn)建議：

第一，政府應(yīng)避免過(guò)多地干預(yù)合約制流程，應(yīng)更多履行監(jiān)管者的角色，推動(dòng)形成以公平競(jìng)爭(zhēng)、程序合法為原則的合約治理過(guò)程。

第二，行政規(guī)范至少在一定程度上通過(guò)法律、行政法規(guī)條款、手冊(cè)和合同網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到私人承包商。(23)Benish，A.，and Levi-Faur，D.“New Forms of Administrative Law in the Age of Third Party Government”.Public Administration，2015，90(4)：886-900.完善相關(guān)法律法規(guī)，合理界定公權(quán)和私權(quán)的責(zé)任邊界，加強(qiáng)對(duì)第三方的監(jiān)管。

第三，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理社會(huì)行動(dòng)機(jī)制、群眾咨詢制度和信息公開(kāi)制度，把群眾有效組織起來(lái)，通過(guò)教育或宣傳等方式推動(dòng)群眾形成關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代環(huán)境治理的公共價(jià)值理念。

第四，對(duì)政府實(shí)施的第三方治理環(huán)境績(jī)效合同項(xiàng)目、公共財(cái)政支付水平同治理績(jī)效掛鉤。建立基于大數(shù)據(jù)的全過(guò)程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)清單治理制度，加強(qiáng)對(duì)第三方治理項(xiàng)目的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與控制。