邵　俊

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監(jiān)察留置問題探討

邵俊*

監(jiān)察留置在法律性質(zhì)上不同于民事留置和警察留置，是一種新型的監(jiān)察措施，具有明顯的羈押屬性。在立法層面創(chuàng)設(shè)留置，對(duì)于推進(jìn)監(jiān)察體制改革具有邏輯上的必要性。留置的法治進(jìn)步意義主要體現(xiàn)在：羈押屬性有了明確的法律依據(jù)，制度設(shè)計(jì)注意人權(quán)保障，權(quán)力配置符合反腐敗國際公約。鑒于留置與《刑事訴訟法》中的拘留、逮捕具有共通的羈押屬性，以及改革以后兩法的銜接關(guān)系，留置制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)參照《刑事訴訟法》的相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)。在《監(jiān)察法》的法律框架內(nèi)，具體實(shí)施建議包括：從嚴(yán)把控適用范圍，限定留置只適用于情節(jié)嚴(yán)重的職務(wù)犯罪案件；根據(jù)案件重大程度、留置時(shí)間長短具體設(shè)置不同的決定程序；慎用留置后不通知單位和家屬的例外情況；允許律師介入；等等。

留置；羈押；人權(quán)保障

國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。[1]十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)”。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)審議通過了《憲法》修正案，監(jiān)察體制具有了牢固的憲法基礎(chǔ)。3月20日通過的《監(jiān)察法》則為監(jiān)察體制運(yùn)行提供直接的法律依據(jù)。10月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》，此次修正完善了刑事訴訟和監(jiān)察制度的銜接。監(jiān)察留置自監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定提出之初即受到廣泛的關(guān)注，在立法過程中留置也是重點(diǎn)研究的問題，本文對(duì)留置的基本問題作相應(yīng)的探討。

一、留置的法律性質(zhì)及其創(chuàng)設(shè)必要性

“留置”從字面意義來看，有“放置、安置”的意思。在中國的法律語境中，“留置”有以下三種含義[2]：第一，民事留置，是指債務(wù)人不履行到期債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以留置其已經(jīng)合法占有的債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，并就該動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償。其直接的法律依據(jù)包括《物權(quán)法》第230條至第240條，《合同法》第264條、第315條、第380條、第422條，《擔(dān)保法》第82條至第88條。[3]第二，警察留置，是指公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，當(dāng)場盤問、檢查后，發(fā)現(xiàn)有法定情形的，[4]可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行留置盤問。其直接的法律依據(jù)是《人民警察法》第9條。第三，監(jiān)察留置，是指“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，在法定情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)依法審批，可以將其留置在特定場所。其直接的法律依據(jù)是《監(jiān)察法》第22條。[5]

這三種“留置”具有不同的法律性質(zhì)。民事留置是民事行為，基于平等主體間的民事法律關(guān)系，留置對(duì)象只能是債權(quán)人已經(jīng)合法占有的債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)。警察留置和監(jiān)察留置雖然都是基于公權(quán)力關(guān)系，留置對(duì)象是公民的人身自由，但是警察留置依據(jù)《人民警察法》，屬于行政強(qiáng)制措施，監(jiān)察留置依據(jù)《監(jiān)察法》，屬于監(jiān)察調(diào)查措施。監(jiān)察留置作為監(jiān)察委員會(huì)享有的專門調(diào)查權(quán)的重要內(nèi)容之一，與警察留置這種行政性權(quán)力存在明顯差異：前者涉及的權(quán)利更為重大；取得方式僅能基于國家法律的規(guī)定，且不允許委托其他機(jī)關(guān)行使；具體運(yùn)行有更嚴(yán)格的程序性要求；以公正為核心價(jià)值。[6]

進(jìn)一步分析，監(jiān)察留置在法律性質(zhì)上具有鮮明的特點(diǎn)。其一，《憲法》第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！薄稇椃ā返?27條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”也就是說，我國已形成人大統(tǒng)攝下的政府、監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院并立的新權(quán)力格局，監(jiān)察權(quán)不再隸屬于行政權(quán)，而是與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并駕齊驅(qū)的獨(dú)立的國家權(quán)力?！侗O(jiān)察法》第3條對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)作出定義，即“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。監(jiān)察委員會(huì)及監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性就意味著，監(jiān)察留置在法律定性上既不同于《警察法》規(guī)范的警察留置，也不同于《刑事訴訟法》規(guī)范的拘留、逮捕，而是一種新型的具有強(qiáng)制性的監(jiān)察調(diào)查措施。其二，在法律的正式英文文本中[7]，監(jiān)察留置對(duì)應(yīng)detention measure，直譯為“拘禁措施”，拘留、逮捕后的羈押狀態(tài)對(duì)應(yīng)under detention，直譯為“拘禁”，警察留置對(duì)應(yīng)holding up the interrogated person，直譯為“截停被詢問人”。從限制人身自由的期限來看，根據(jù)《人民警察法》第9條規(guī)定，警察留置最長期限為48小時(shí)；根據(jù)《刑事訴訟法》第91條規(guī)定，拘留最長期限為37天；根據(jù)《刑事訴訟法》第156條至第159條規(guī)定，除“由最高人民檢察院報(bào)請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)延期審理”的特殊情況外，逮捕后的偵查羈押期限最長期限為7個(gè)月；根據(jù)《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察留置最長期限為6個(gè)月。由此可以直觀感受到，監(jiān)察留置限制人身自由的強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警察留置，近似于拘留、逮捕，具有明顯的羈押屬性。

那么，是否有必要賦予監(jiān)察委員會(huì)留置這樣一種帶有羈押屬性的監(jiān)察措施？筆者認(rèn)為在立法層面創(chuàng)設(shè)留置對(duì)于監(jiān)察體制改革而言具有邏輯上的必要性。理由主要有二：

其一，監(jiān)察職能的權(quán)力需求。目前，監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)承擔(dān)政務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查。在實(shí)踐中，嚴(yán)重的政務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件往往是重合的。監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，從權(quán)力行使的目的出發(fā)，與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的偵查一樣，本質(zhì)上就是“求刑權(quán)”，即為進(jìn)入審查起訴程序和審判程序而服務(wù)，目的在于查清被調(diào)查人的犯罪事實(shí)，追究刑事責(zé)任。[8]換言之，針對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)，與刑事偵查活動(dòng)具有同質(zhì)性。既然如此，兩者的權(quán)力需求也是類似的，都需要帶有羈押屬性的強(qiáng)制性措施。

其二，權(quán)力轉(zhuǎn)隸的自然承接。監(jiān)察體制改革以建立“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”反腐敗體制為宗旨。在這種背景下，原檢察機(jī)關(guān)反貪部門的偵查權(quán)力要隨著改革完全交由監(jiān)察委員會(huì)。這意味著監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)不會(huì)減少。原檢察機(jī)關(guān)反貪部門有權(quán)根據(jù)《刑事訴訟法》采取拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⒕辛?、逮捕，?duì)犯罪嫌疑人的人身自由加以限制。目前這5項(xiàng)強(qiáng)制措施未被吸納進(jìn)《監(jiān)察法》，因而根據(jù)《監(jiān)察法》的特點(diǎn)，至少需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)留置作為限制人身自由的措施加以彌補(bǔ)。

二、留置的法治進(jìn)步

十九大報(bào)告提出以留置取代“雙規(guī)”，這是監(jiān)察體制改革的一大進(jìn)步。以留置取代“雙規(guī)”，說明改革背后存在這樣一個(gè)基本邏輯：留置區(qū)別于“雙規(guī)”，留置優(yōu)于“雙規(guī)”。所謂法治，亞里士多德有經(jīng)典論述，即應(yīng)該包含兩重意義，已制定的法律獲得普遍的服從，和獲得服從的法律本身是良法。相比于“雙規(guī)”，留置在法治層面邁出了很大一步。

（一）留置的羈押屬性有了明確的法律依據(jù)

1992年十四大以后，我國反腐敗形勢日益嚴(yán)峻，可以說已成為關(guān)乎黨和國家存亡的嚴(yán)重問題。為了加強(qiáng)反腐力度，“雙規(guī)”作為黨內(nèi)調(diào)查手段應(yīng)運(yùn)而生。1994年制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（下文簡稱《檢查工作條例》）第28條規(guī)定，紀(jì)委調(diào)查組有權(quán)依照規(guī)定程序，“要求有關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。1996年刑事訴訟法修改大幅提升正當(dāng)程序的制約功能，檢察院對(duì)于腐敗案件的偵查力顯得有所不足，此時(shí)雙規(guī)成為“反貪案件強(qiáng)制措施的等功能替代物”。[9]可以說，“雙規(guī)”的產(chǎn)生和存在具有現(xiàn)實(shí)的反腐敗必要性?！半p規(guī)”作為反腐敗的一把利劍，也確實(shí)發(fā)揮了重要作用。

但由于“雙規(guī)”本質(zhì)上作為黨內(nèi)紀(jì)律措施，長期限制被調(diào)查人的人身自由，學(xué)界對(duì)“雙規(guī)”質(zhì)疑不斷。筆者在肯定“雙規(guī)”的歷史作用的同時(shí)，認(rèn)為“雙規(guī)”的合法性缺陷已然非常明確。《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！迸c此相關(guān)，《立法法》第8條規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。”“雙規(guī)”依據(jù)的是《檢查工作條例》，顯然不屬于法律。誠然，紀(jì)律措施基于“特別權(quán)力關(guān)系”[10]，允許權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布必需的規(guī)則并在必要情況下實(shí)施侵益行為，但當(dāng)侵益行為觸及公民憲法性權(quán)利時(shí)，仍要受到法律保留原則的限制。[11]2004年在我國召開的第十七屆國際刑法大會(huì)作出的決議要求“刑事訴訟原則在紀(jì)律程序中的適用不能忽略實(shí)質(zhì)性的一般原則，特別是控告和處罰的合法性原則”。[12]直言之，“雙規(guī)”既然客觀上能夠限制人身自由可長達(dá)3個(gè)月之久，強(qiáng)度與拘留、逮捕基本無異，那么就不能以紀(jì)律措施為由規(guī)避法律限制，其與《立法法》第8條規(guī)定的法律保留原則直接相沖突。[13]

盡管改革以前紀(jì)委和監(jiān)察部門合署辦公，“雙規(guī)”實(shí)際上是和《行政監(jiān)察法》結(jié)合實(shí)施的，但合法性問題仍未消除。該法第20條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明”，這簡稱為“兩指”。但《行政監(jiān)察法》第20條又明確規(guī)定“兩指”的實(shí)施“不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，“雙規(guī)”的實(shí)際操作近似拘禁，與《行政監(jiān)察法》的規(guī)定很不一致。

因此，此次監(jiān)察體制通過《監(jiān)察法》的制定以留置來取代“雙規(guī)”，真正解決了“雙規(guī)”的合法性缺陷問題，推進(jìn)了黨規(guī)國法的有機(jī)統(tǒng)一。相比于“雙規(guī)”，留置有明確的實(shí)體法律依據(jù)，而且《監(jiān)察法》的定位是基本法律，具有很高的法律位階。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)以國家機(jī)構(gòu)的名義使用留置，區(qū)別于“雙規(guī)”、“兩指”僅為黨內(nèi)紀(jì)律措施和行政紀(jì)律措施，留置作為監(jiān)察強(qiáng)制性措施更具權(quán)威性。

（二）留置的制度設(shè)計(jì)注意人權(quán)保障

《監(jiān)察法》第5條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益……”留置制度相較于“雙規(guī)”更加嚴(yán)格和透明，具體設(shè)計(jì)注意人權(quán)保障。

首先，適用條件比較具體?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，以及列明的“(一)涉及案情重大、復(fù)雜的；(二)可能逃跑、自殺的；(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；(四)可能有其他妨礙調(diào)查行為的”的四項(xiàng)情形?！痹摋l參考了《刑事訴訟法》第81條和第82條關(guān)于逮捕、先行拘留的規(guī)定。

其次，決定程序比較嚴(yán)格?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案?！憋@然，《監(jiān)察法》吸收借鑒了三省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也參考了紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)，試圖通過領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定、上級(jí)批準(zhǔn)、備案等方式對(duì)留置進(jìn)行內(nèi)部把控。對(duì)此可以進(jìn)行橫向比較，公安機(jī)關(guān)決定拘留，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，向同級(jí)檢察院提請(qǐng)批捕；檢察機(jī)關(guān)在自偵案件中決定拘留，經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人審核，交檢察長決定，向上一級(jí)檢察院提請(qǐng)批捕，其中重大案件交由檢察委員會(huì)討論決定；公安機(jī)關(guān)采取警察留置，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，報(bào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)督察部門備案。就決定程序而言，監(jiān)察留置是比較復(fù)雜的。這種內(nèi)控機(jī)制體現(xiàn)了從嚴(yán)把控留置實(shí)施的立法初衷。

再者，留置的程序保障相對(duì)完善。例如，《監(jiān)察法》第44條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！庇秩?，根據(jù)第41條規(guī)定，留置后訊問、搜查等重要取證工作一律應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，對(duì)比《刑事訴訟法》第123條規(guī)定，僅對(duì)“可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件”硬性要求對(duì)訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像。

最后，留置的救濟(jì)程序比較充分。根據(jù)《監(jiān)察法》第60條規(guī)定，被調(diào)查人及其近親屬對(duì)于“留置法定期限屆滿，不予以解除的”可以向該機(jī)關(guān)申訴，“受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申訴之日起一個(gè)月內(nèi)作出處理決定。申訴人對(duì)處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)查申請(qǐng)之日起二個(gè)月內(nèi)作出處理決定，情況屬實(shí)的，及時(shí)予以糾正?！?正式通過的《監(jiān)察法》較審議稿增加了申訴處理期限，以保障申訴得到及時(shí)處理，提升了權(quán)利救濟(jì)水平。

（三）留置的權(quán)力配置符合反腐敗國際公約

《聯(lián)合國反腐敗公約》（下文簡稱《反腐敗公約》）在《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等國際或者區(qū)域反腐敗文書的基礎(chǔ)上系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)防措施、定罪措施、司法措施、國際合作措施、資產(chǎn)追回措施等以有效加強(qiáng)治理腐敗的力度。[14]公約的整體價(jià)值取向是“更加高效而有力地預(yù)防和打擊腐敗?！逼渲?，《反腐敗公約》第36條對(duì)建立反腐敗專職機(jī)構(gòu)提出了明確要求：“各國應(yīng)根據(jù)各國法律制度給予專職機(jī)構(gòu)及其人員必要的獨(dú)立性，保證其能夠充分發(fā)揮反腐敗作用，免受任何不應(yīng)有的影響；強(qiáng)調(diào)對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的人員、物資予以必要的保障，使其及時(shí)、有效地履行職能?！币虼耍诔浞纸梃b域外反腐敗制度的經(jīng)驗(yàn)和中國古代監(jiān)察傳統(tǒng)，我國建立監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗專職機(jī)關(guān)，整合吸收了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反貪部門，統(tǒng)一了原來分散的反腐敗力量。

為了有效打擊腐敗犯罪，為反腐敗機(jī)構(gòu)配備強(qiáng)力職權(quán)和對(duì)被調(diào)查人的部分權(quán)利進(jìn)行必要克減是為國際刑事司法準(zhǔn)則所認(rèn)可的?！侗O(jiān)察法》為監(jiān)察委員會(huì)配置了談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置、通緝、技術(shù)調(diào)查等一系列有力的調(diào)查權(quán)力。其中，對(duì)比域外典型的獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，賦予反腐敗機(jī)構(gòu)采取羈押措施的權(quán)力并不為我國所獨(dú)有。在新加坡，根據(jù)《防止貪污法》，貪污調(diào)查局調(diào)查部門享有對(duì)貪污犯罪的逮捕權(quán)、搜查和扣押權(quán)、包括秘密跟蹤和監(jiān)視在內(nèi)的秘密偵查權(quán)。在香港，根據(jù)《廉政公署條例》，廉政公署執(zhí)行處可以采取逮捕、扣押、搜查等強(qiáng)制措施。并且，新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署在特殊情況下可以在沒有相應(yīng)的令狀的情況下實(shí)施緊急搜查、扣押和逮捕。[15]

當(dāng)然，反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力強(qiáng)化，不意味著對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利能夠無限度地予以限制，相應(yīng)的權(quán)利克減不能突破國際人權(quán)規(guī)則的底線。從公約關(guān)系角度來看，《反腐敗公約》不能與以《聯(lián)合國公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》（以下稱《兩權(quán)公約》）為代表的國際人權(quán)規(guī)則相沖突。對(duì)于中國而言，無論從履行公約義務(wù)、維護(hù)法治國家的國際形象，抑或是保障反腐敗國際合作的角度，監(jiān)察體制改革都應(yīng)充分自覺接受國際人權(quán)準(zhǔn)則的檢視和約束，留置亦不例外。

根據(jù)國際人權(quán)規(guī)則，限制人身自由必然存在法定限度?！秲蓹?quán)公約》第9條對(duì)于限制人身自由的措施的基本要求可以歸納為合法性原則和禁止任意性原則。[16]需要肯定，《監(jiān)察法》相比于試點(diǎn)決定的簡單授權(quán)，對(duì)留置設(shè)置了更為詳實(shí)的制約，比如明確適用條件、決定主體、備案機(jī)制、期限等，整體上符合國際人權(quán)規(guī)則對(duì)羈押措施所提出的兩項(xiàng)基本要求。

三、若干實(shí)施建議

留置作為《監(jiān)察法》中唯一限制人身自由的調(diào)查措施，雖然為《監(jiān)察法》所規(guī)范，與由《刑事訴訟法》所規(guī)范的羈押措施[17]有所區(qū)別，但是與拘留、逮捕之間共通的羈押屬性，以及改革后兩者存在銜接關(guān)系。這意味著留置制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)參照《刑事訴訟法》，制度設(shè)計(jì)和實(shí)施要揚(yáng)長避短，注重權(quán)利保障，注意吸收強(qiáng)制措施體系的相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)避免產(chǎn)生強(qiáng)制措施體系存在的問題。

因而，關(guān)于留置制度，應(yīng)當(dāng)有以下幾點(diǎn)基本共識(shí)。

第一，基本權(quán)利的克減應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、謙抑。由于留置直接涉及公民基本的人身自由權(quán)，因此必須遵循法律保留原則、程序法治原則和比例原則。監(jiān)察調(diào)查不過度依賴羈押措施，重視非羈押措施的適用。

第二，人權(quán)保障不應(yīng)倒退?！缎淌略V訟法》經(jīng)過1996年和2012年兩次大的修改，刑事訴訟過程中的人權(quán)保障有了全面提升。以辯護(hù)制度為例，律師介入由審判階段提前至偵查階段，法律援助覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。因此，無論從歷史的縱向比較還是現(xiàn)有法律制度的橫向比較，監(jiān)察程序中尤其是職務(wù)犯罪調(diào)查程序中的人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)參照《刑事訴訟法》設(shè)置基本底線，構(gòu)建完善的侵權(quán)預(yù)防機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。

第三，留置運(yùn)行應(yīng)以強(qiáng)制措施體系運(yùn)行中存在問題為鑒，避免重蹈覆轍。尤其是拘留、逮捕兩項(xiàng)未決羈押措施在功能定位上本應(yīng)限于訴訟保障功能和人權(quán)保障功能，然而在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了懲罰教育和刑罰預(yù)支的功能異化，證據(jù)發(fā)現(xiàn)功能和犯罪預(yù)防功能的功能泛化。[18]留置的功能定位應(yīng)當(dāng)是程序保全措施，要避免留置成為懲罰教育措施、刑罰預(yù)支措施和證據(jù)調(diào)查措施。調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變辦案理念，擺脫單純依靠留置取得口供，以突破案件的舊辦案方式，轉(zhuǎn)而采取非強(qiáng)制性的科技手段來辦理職務(wù)犯罪案件。

此外，對(duì)照“逮捕中心主義”[19]，留置對(duì)于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查后的程序影響應(yīng)予以充分的重視，避免產(chǎn)生“留置中心主義”。包括留置在內(nèi)的所有監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)都需要接受檢察院審查起訴、法院審判的層層檢驗(yàn)。為了保障職務(wù)犯罪的辦案質(zhì)量，提高反腐敗的精度和力度，留置制度應(yīng)當(dāng)與《刑事訴訟法》的強(qiáng)制措施制度相對(duì)接，在個(gè)案中科學(xué)量定留置適用的合理性和必要性。

目前通過的《監(jiān)察法》，相對(duì)于此前的一審稿、二審稿、提交審議的草案，有了明顯進(jìn)步。當(dāng)然，如何保障留置的法治運(yùn)行不應(yīng)止步于此。筆者基于前述探討，提出一些具體建議。

（一）適用范圍

《監(jiān)察法》第22條規(guī)定了留置的適用范圍，包括案件范圍、適用標(biāo)準(zhǔn)、適用對(duì)象。該條不僅保障的留置適用的可操作性，而且明確限制了留置的適用。根據(jù)該條的立法宗旨，必須充分評(píng)估導(dǎo)致留置濫用的風(fēng)險(xiǎn)因素。

第一，依照比例原則，對(duì)于一些情節(jié)比較輕微的職務(wù)犯罪案件，例如一般的瀆職案件，被調(diào)查人往往不存在串供、逃逸的可能性，社會(huì)危險(xiǎn)性比較低，最終量刑比較輕，這些案件沒有必要適用留置。進(jìn)一步來講，一般的政務(wù)違法案件適用留置的必要性就更低了，這是因?yàn)檫@些案件案情都比較簡明，尚達(dá)不到職務(wù)犯罪的程度，政務(wù)處分最嚴(yán)厲僅是開除公職，若適用留置顯然有“小題大做”之嫌。

第二，若不加區(qū)分地在違法案件和犯罪案件中適用留置，會(huì)發(fā)生一個(gè)法律效果上的悖論。若調(diào)查案件涉嫌職務(wù)犯罪，移送司法機(jī)關(guān)，法院最終作出有罪判決，判處管制、拘役或者徒刑，留置就會(huì)發(fā)生刑期折抵的問題；但若調(diào)查案件最終僅認(rèn)定為政務(wù)違法，監(jiān)察委員會(huì)可以作出警告、記過等處分決定，此時(shí)被調(diào)查人是否可以就留置提請(qǐng)國家賠償；若不可以提請(qǐng)國家賠償，此時(shí)留置就不發(fā)生相應(yīng)法律效果。

第三，第22條規(guī)定“對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施”，所謂涉案人員的概念比較廣。以賄賂犯罪為典型例子，根據(jù)該條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)不僅可以對(duì)涉嫌受賄罪的公職人員采取留置，還可以對(duì)非公職人員的行賄人采取留置。那么，監(jiān)察委員會(huì)在并案管轄中占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)現(xiàn)有的《監(jiān)察法》，被調(diào)查人在留置前必須有立案程序，程序保障已相對(duì)詳備。那么對(duì)于涉案人員是否可以直接并案適用留置？適用留置前是否要先立案？采取留置時(shí)是否也必須通知單位和家屬？這些問題已經(jīng)出現(xiàn)在實(shí)踐中。

因此，為了盡可能地防范這些風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議，第一，從嚴(yán)把控適用范圍，在實(shí)踐中限定留置只適用于情節(jié)嚴(yán)重的職務(wù)犯罪案件，并且只能針對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的被調(diào)查人，將單純的政務(wù)違法案件和其他涉案人員排除在外。當(dāng)然，若簡單依照前述范圍限縮，監(jiān)察委員會(huì)仍可能以政務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件發(fā)生重合為由，以職務(wù)犯罪案件先立案，以達(dá)到在一般的政務(wù)違法案件中適用留置的目的。那么，筆者還建議在監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置專職部門，分別單獨(dú)負(fù)責(zé)政務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查。政務(wù)違法調(diào)查部門只能對(duì)被調(diào)查人適用短期留置。若發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪，政務(wù)違法調(diào)查部門需要將案件移送職務(wù)犯罪調(diào)查部門，后者立案后才能決定適用長期留置。第二，從嚴(yán)把握留置的適用標(biāo)準(zhǔn)，例如只能對(duì)“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處5年以上有期徒刑”案件適用留置。第三，慎用“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”這一表述，防止留置與證據(jù)調(diào)查混同，進(jìn)而異化為監(jiān)察委員會(huì)獲取證據(jù)的手段。

從長遠(yuǎn)來看，《監(jiān)察法》限制人身自由的措施僅留置一項(xiàng)，比較單一，難以滿足監(jiān)察調(diào)查多元化的辦案需求。今后改革應(yīng)積極探索構(gòu)建限制人身自由措施體系，一方面設(shè)置新的非羈押性措施，如參照《刑事訴訟法》的取保候?qū)徱?guī)定取保制度，并努力以適用非羈押性措施為原則；另一方面將羈押性措施進(jìn)一步類型化，例如將短期羈押稱為留置，將長期羈押直接稱為拘禁。

（二）決定程序

根據(jù)《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察留置的決定程序比較復(fù)雜，旨在從嚴(yán)把控留置的實(shí)施。筆者認(rèn)為在實(shí)務(wù)中目前這種設(shè)計(jì)可能面臨兩方面挑戰(zhàn)。

一方面，有效監(jiān)督問題。前述程序控制雖然引入了上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)留置的把控，但整體上仍然屬于監(jiān)察委員會(huì)的自體監(jiān)督。新監(jiān)察體制的創(chuàng)立有利于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，也正是鑒于監(jiān)察委員會(huì)在中國政治體制的關(guān)鍵地位和重要作用，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行必須要注重對(duì)其自身權(quán)力的監(jiān)督制約。這有賴于在人民代表大會(huì)制度的大框架之下，理順監(jiān)察委員會(huì)與政府、檢察院、法院之間的互動(dòng)關(guān)系。[20]具體到留置問題，從域外法治經(jīng)驗(yàn)來看，未決羈押需要接受司法官員的及時(shí)審查，才能決定適用，這主要出于司法官員的中立性和謙抑性的考慮，以期對(duì)未決羈押進(jìn)行合理的外部制約。回顧改革以前，各方對(duì)于在職務(wù)犯罪案件中檢察院“自偵自捕自訴”，就有自體監(jiān)督不力的質(zhì)疑。其實(shí)，監(jiān)察委員會(huì)將職務(wù)犯罪案件移送至檢察院審查起訴，檢察院對(duì)于已采取留置的案件經(jīng)審查后決定逮捕，“自捕自訴”的問題仍然存在。

另一方面，效率問題。留置由監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。根據(jù)該條規(guī)定，這種決定方式可以作兩種理解。一種是設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定提請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定批準(zhǔn)適用留置。另一種是設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察委員會(huì)無需經(jīng)過集體研究決定，即可直接提請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定批準(zhǔn)適用留置。但無論何種方式，隨著監(jiān)察體制改革在全國全面實(shí)施，案件數(shù)量等級(jí)相對(duì)于試點(diǎn)會(huì)有大幅提升，若都由領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，可能有礙辦案效率。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍未予明確，是否需要依托像法院的審判委員會(huì)、檢察院的檢察委員會(huì)一樣的內(nèi)部組織開展工作，有待實(shí)務(wù)進(jìn)一步研究。[21]此外，領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定意味著留置決定采用集體負(fù)責(zé)制。對(duì)比檢察院、法院的司法責(zé)任制改革，法官和檢察官的辦案權(quán)力和司法責(zé)任相統(tǒng)一，《監(jiān)察法》第14條明確國家實(shí)行監(jiān)察官制度，監(jiān)察官責(zé)任制應(yīng)當(dāng)涵蓋留置。兩種責(zé)任制度之間需要作出權(quán)衡。

因此，綜合考慮留置決定程序的公正要求和效率保障，結(jié)合《監(jiān)察法》現(xiàn)有規(guī)定，筆者建議在實(shí)踐中根據(jù)案件重大程度、留置時(shí)間長短相應(yīng)設(shè)置不同的決定程序。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以由監(jiān)察委員會(huì)主任決定，最長期限不得超過1個(gè)月。若案件重大，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)作出是否留置的決定，期限一般不得超過3個(gè)月。在特殊情況下，可以向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)延長，延長時(shí)間不得超過3個(gè)月。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，統(tǒng)一由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)國家監(jiān)察委員會(huì)備案。

從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，筆者建議留置的審批程序考慮引入檢察監(jiān)督。短期留置，例如7天以內(nèi)的留置，可以適當(dāng)放寬條件，交由監(jiān)察委員會(huì)主任決定，若案件重大、疑難、復(fù)雜，經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)決定可以延長一個(gè)月。若仍無法辦結(jié)，則需要參照逮捕，由監(jiān)察委員會(huì)主任決定提請(qǐng)檢察院批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)備案。

（三）程序保障

《監(jiān)察法》對(duì)于留置給予了相對(duì)充分的程序保障，如留置后及時(shí)通知單位和家屬，保障留置期間飲食、休息、醫(yī)療，合理安排訊問時(shí)間，等等。當(dāng)然，程序規(guī)范仍有一些提升空間，具體如下：

第一，慎用不通知單位和家屬的例外情況?！侗O(jiān)察法》第44條規(guī)定：“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬?！痹摋l相對(duì)于一審稿作了三處修改，其一，對(duì)“有礙偵查”情形作了明確列舉；其二，將通知對(duì)象由“單位或家屬”改為“單位和家屬”。其三，增加規(guī)定了有礙偵查情形消失后應(yīng)當(dāng)立即通知單位和家屬。這三處修改值得肯定。

但是實(shí)踐中，不通知的例外情況的存在可能使得不通知成為辦案常態(tài)。這種“人員失蹤”現(xiàn)象很可能會(huì)對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障乃至于人身安全構(gòu)成了威脅。筆者認(rèn)為不通知的例外規(guī)定其實(shí)缺乏必要性。因?yàn)楦鶕?jù)《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，立案調(diào)查決定毫無例外都應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人的家屬。此時(shí)有礙偵查的情形就有可能發(fā)生，那么第44條不通知家屬的例外規(guī)定對(duì)于防止出現(xiàn)有礙偵查情形的功能非常有限。

此外，對(duì)比《刑事訴訟法》第85條關(guān)于拘留時(shí)通知家屬的規(guī)定，僅“無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪通知可能有礙偵查的情形”可以不通知家屬，并且在有關(guān)情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知家屬。第91條規(guī)定逮捕時(shí)則無例外情況，一律通知家屬。相比于危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪案件，職務(wù)犯罪案件的危害性和嚴(yán)重性不可同日而語。留置的羈押期限可以長達(dá)3個(gè)月之久，在效果上與逮捕無異，《監(jiān)察法》在通知家屬這一程序保障上沒有理由予以克減。因此，筆者認(rèn)為《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)完全取消留置時(shí)不通知家屬的例外情況，改為一律在24小時(shí)之內(nèi)通知單位和家屬。

第二，統(tǒng)一留置場所?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定了“留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。留置場所事關(guān)被調(diào)查人的權(quán)利保障，相當(dāng)重要。以浙江為例，實(shí)踐中有兩種做法：一種是原來紀(jì)委“雙規(guī)”地點(diǎn)變成了留置點(diǎn)，一種是對(duì)看守所進(jìn)行改造，設(shè)置留置專區(qū)。[22]

筆者建議逐步棄用原來的“雙規(guī)”場所，將看守所作為唯一的留置場所。這主要是從兩方面考慮。一方面，根據(jù)2018年新修正的《刑事訴訟法》第170條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行審查起訴時(shí)，“認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查”；對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的留置案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。若將被調(diào)查人統(tǒng)一留置在看守所，程序銜接時(shí)就無需再進(jìn)行人員移送，僅交接文書手續(xù)即可，檢察機(jī)關(guān)接受留置案件更為順暢，監(jiān)察機(jī)關(guān)開展補(bǔ)充調(diào)查工作也更為便捷。另一方面，考慮到監(jiān)察委員會(huì)另外單獨(dú)設(shè)置留置場所，物力、人力成本大，更重要的是可能帶來風(fēng)險(xiǎn)。既然留置具有羈押屬性，可以折抵刑期，置于看守所也合情合理。并且，檢察機(jī)關(guān)在看守所已設(shè)有駐所檢察室，在駐所監(jiān)督方面積累了成熟經(jīng)驗(yàn)，留置場所的監(jiān)督可以交由檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，為了確保職務(wù)犯罪調(diào)查順利進(jìn)行，避免看守所內(nèi)的“交叉感染”，留置訊問室、留置監(jiān)所可以相對(duì)獨(dú)立，監(jiān)察委員會(huì)可以在看守所設(shè)置駐所辦公室，但留置場所仍歸由看守所統(tǒng)一管理。

第三，允許律師介入。目前《監(jiān)察法》仍未明確留置期間律師是否介入的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為“當(dāng)被留置的監(jiān)察對(duì)象尚未確定為刑事被告人時(shí)，律師介入缺乏法律依據(jù)。只有在監(jiān)察調(diào)查終結(jié)，監(jiān)察對(duì)象被確定為刑事犯罪嫌疑人移送檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)，律師介入才有了正當(dāng)性和合法性。”[23]對(duì)此，筆者持不同觀點(diǎn)。承接前文的主張，留置限制適用于涉嫌職務(wù)犯罪案件，此處筆者建議《監(jiān)察法》在具體實(shí)施過程中，明確一旦被調(diào)查人被留置，就應(yīng)當(dāng)允許律師介入提供法律幫助。理由如下：首先，參照《刑事訴訟法》第34條規(guī)定，無論何種案件，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起就有權(quán)聘請(qǐng)律師。既然職務(wù)犯罪調(diào)查來源于職務(wù)犯罪偵查，以律師介入為代表的權(quán)利保障就不應(yīng)有所倒退。其次，聘請(qǐng)律師提供法律幫助屬于刑事被追訴人的一項(xiàng)基本權(quán)利。既然是權(quán)利，若沒有明確的禁止性規(guī)定，“法無明文”不能成為限制權(quán)利的理由。再者，羈押期間允許律師提供幫助是國際社會(huì)共同遵循的法治經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合國《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第11項(xiàng)原則提到：“被拘留人應(yīng)有權(quán)為自己辯護(hù)或依法由律師協(xié)助辯護(hù)?！弊詈螅蓭熃槿雽?duì)于保障被調(diào)查人權(quán)利，防范冤假錯(cuò)案，提升辦案質(zhì)量有著積極作用。

當(dāng)然在允許律師介入的前提下，律師辯護(hù)權(quán)利并非不可克減。《兩權(quán)公約》第4條規(guī)定即使緊急情況絕對(duì)不得克減的權(quán)利包括生命權(quán)、禁止酷刑，罪刑法定等等，不包括第14條的律師辯護(hù)權(quán)?！稓W洲理事會(huì)部長級(jí)會(huì)議關(guān)于歐洲監(jiān)禁規(guī)則備忘錄》第23條規(guī)定在以下情況，可以對(duì)審前訊問律師幫助權(quán)進(jìn)行限制：（1）嚴(yán)重的刑事犯罪；（2）對(duì)監(jiān)禁場所的安全與保密產(chǎn)生嚴(yán)重破壞：（3）僅滿足中立且無偏私的司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其作出限制。因此，采取留置時(shí)可以對(duì)律師介入作必要限制，例如參照《刑事訴訟法》第39條規(guī)定，對(duì)律師會(huì)見權(quán)進(jìn)行限制，即在特別嚴(yán)重的職務(wù)犯罪案件中，律師會(huì)見被調(diào)查人需要經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)同意。當(dāng)然，為了避免這種權(quán)利克減的例外情形在實(shí)際運(yùn)行中完全阻礙律師介入，應(yīng)當(dāng)同時(shí)規(guī)定在監(jiān)察委員會(huì)移送審查起訴之前，無論情節(jié)如何嚴(yán)重，律師至少可以會(huì)見被調(diào)查人兩次。

（四）留置救濟(jì)

法諺有云：沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。為留置設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)措施，能夠有力地規(guī)范留置適用，體現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的尊重?！侗O(jiān)察法》重視權(quán)利保障，在審議稿中就專門規(guī)定留置救濟(jì)。

但是，實(shí)務(wù)中可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種疑問，有待明確：

第一，該條僅明確規(guī)定了被調(diào)查人及其近親屬對(duì)于超期留置有權(quán)申訴，違法適用留置的其他情形是否在救濟(jì)之列？對(duì)此，筆者認(rèn)為為了充分保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，此處應(yīng)做擴(kuò)大解釋，賦予被調(diào)查人及其近親屬對(duì)包括超期羈押在內(nèi)的所有違法適用留置的情況進(jìn)行申訴的權(quán)利。

第二，《監(jiān)察法》僅規(guī)定了被調(diào)查人向監(jiān)察委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申訴，申訴處理仍在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部，救濟(jì)功能是否會(huì)打折扣？筆者認(rèn)為目前留置的決定程序完全在監(jiān)察委員會(huì)之內(nèi)，就算引入外部救濟(jì)，如可向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴，這種疑慮也不會(huì)完全消除，因?yàn)椴煌跈z察機(jī)關(guān)可以對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查監(jiān)督，目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)此缺乏制約途徑。

直言之，留置決定的外部監(jiān)督和違法留置的外部救濟(jì)緊密聯(lián)系。承接上文提到的長遠(yuǎn)設(shè)想，短期留置由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定，長期留置交由檢察院批準(zhǔn)決定，筆者建議被調(diào)查人對(duì)短期留置有合法性異議，可以先向監(jiān)察委員會(huì)申訴，若對(duì)申訴處理不服的，可以選擇向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)查，或者向同級(jí)檢察院申訴。被調(diào)查人對(duì)長期留置有異議，可以向批準(zhǔn)留置的檢察院申訴，若對(duì)申訴處理不服，可以向上一級(jí)檢察院提請(qǐng)復(fù)核。此外，2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》，現(xiàn)行的《刑事訴訟法》仍保留了檢察院在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。筆者認(rèn)為可以利用檢察院的這部分偵查權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化留置的救濟(jì)程序。亦即，檢察院在訴訟過程中發(fā)現(xiàn)違法采取留置，涉嫌刑事犯罪的，可以立案偵查。

留置救濟(jì)還包括受到違法留置的被調(diào)查人有權(quán)申請(qǐng)國家賠償?shù)臋?quán)利。《監(jiān)察法》第67條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，依法給予國家賠償?！庇捎诼殑?wù)犯罪調(diào)查實(shí)質(zhì)相當(dāng)于刑事偵查，留置等同于拘留、逮捕，因而針對(duì)違法留置的賠償范圍、不賠償?shù)睦馇闆r、賠償程序等具體問題應(yīng)當(dāng)與《國家賠償法》第三章“刑事賠償”保持一致。

[1]陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題之思考》，載《中國法學(xué)》2017年第4期，第22-36頁。

[2]為了避免贅述，全文若無特指，留置均指監(jiān)察留置。

[3]以《物權(quán)法》為例，第230條規(guī)定：“債務(wù)人不履行到期債務(wù)，債權(quán)人可以留置已經(jīng)合法占有的債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，并有權(quán)就該動(dòng)產(chǎn)優(yōu)先受償?！毕嚓P(guān)具體內(nèi)容可以參見王利明：《民法》（第7版），中國人民大學(xué)出版社2018年版，第326-328頁。

[4]《人民警察法》第9條規(guī)定的留置盤查的法定情形包括：“（一）被指控有犯罪行為的；（二）有現(xiàn)場作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）攜帶的物品有可能是贓物的?！?/p>

[5]本文例舉的“留置”是三類具有現(xiàn)行實(shí)體法依據(jù)的法律專有名詞。有關(guān)“留置”的本土淵源、域外比較、在規(guī)范性文件中的使用情況等一系列的詞源探究可以參見：秦前紅、陳地蘇：《法律漢語概念規(guī)范化——以“留置”為例》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。

[6]鄭曦：《監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第11期，第71-78頁。

[7]《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《人民警察法》的英文文本來源于北大法寶，詳見http://en.pkulaw.cn。

[8]汪海燕：《監(jiān)察制度與刑事訴訟法的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期，第84-95頁。

[9]李忠：《解讀雙規(guī)：偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序》，載《中外法學(xué)》2014年第1期，第209-233頁。

[10]特別權(quán)力關(guān)系理論源自于19世紀(jì)德國拉班德、奧托·邁爾的國家法和行政法理論，是指國家和公民之間的一種特殊關(guān)系，通過強(qiáng)制或者自愿進(jìn)入特定行政領(lǐng)域內(nèi)（學(xué)校、監(jiān)獄、其他設(shè)施、公務(wù)員管理和兵役關(guān)系）來確立。最初該理論認(rèn)為特殊權(quán)力關(guān)系不存在基本權(quán)利、法律保留和法律保護(hù)，相應(yīng)的侵害因此具有正當(dāng)性。但是，隨著社會(huì)法治該理論產(chǎn)生變化，德國基本法最終明確特別權(quán)力關(guān)系不應(yīng)排除適用法律保留原則?！镜隆抗啬绿亍っ谞栔呒覀プg：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第168-170頁。

[11]陳越峰：《監(jiān)察措施的合法性研究》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017第2期，第93-107頁。

[12]國際刑法學(xué)協(xié)會(huì)中國分會(huì)編輯：《第十七屆國際刑法學(xué)大會(huì)文獻(xiàn)匯編》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第79頁。

[13]《檢查工作條例》第15條規(guī)定：“初步核實(shí)的時(shí)限為兩個(gè)月，必要時(shí)可延長一個(gè)月。重大或者復(fù)雜的問題，在延長期內(nèi)仍不能初核完畢的，經(jīng)批準(zhǔn)后可再適當(dāng)延長。”實(shí)踐中，“雙規(guī)”一般參照該條規(guī)定的期限，內(nèi)部限制在3個(gè)月以內(nèi)。

[14]楊宇冠：《<聯(lián)合國反腐敗公約>評(píng)述》，載《人民檢察》2004年第4期，第71-75頁。

[15]根據(jù)香港廉政公署和新加坡貪污調(diào)查局官網(wǎng)提供的兩部法律的英文文本，此處“逮捕”都使用了arrest，強(qiáng)制力度對(duì)應(yīng)我國強(qiáng)制措施中的拘留，如廉政公署采取“逮捕”時(shí)，需要有合理懷疑（reasonable suspect），最長不得超過48小時(shí)，被逮捕者可以獲得保釋。

[16] [奧]曼弗雷德·諾瓦克著，孫世彥、畢小青譯：《<公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約>評(píng)注》，三聯(lián)書店2008年版，第229-233頁。

[17]刑事訴訟中的羈押制度，僅限于狹義上的未決羈押，不包括管制、拘役和徒刑等作為刑罰執(zhí)行的羈押。即“羈押意義系指將被告拘禁于一定場所（看守所），防止被告逃亡及保全證據(jù)，以完成訴訟并保全刑事程序?yàn)槟康闹畯?qiáng)制處分”。林鈺雄：《刑事訴訟法》（上冊），元照出版社2013年版，第362頁。

[18]卞建林：《我國刑事強(qiáng)制措施的功能回歸與制度完善》，載《中國法學(xué)》2011年第6期，第23-31頁。

[19] “逮捕中心主義”是指一旦犯罪嫌疑人被逮捕，公檢法的辦案人員因錯(cuò)案責(zé)任的壓力往往會(huì)極力追求定罪的結(jié)局，犯罪嫌疑人很難逃脫被起訴、定罪的命運(yùn)。在這個(gè)過程中，審判程序被架空，審查逮捕成為定罪的核心環(huán)節(jié)，逮捕異化為“定罪的預(yù)演、刑罰的預(yù)支”。參見汪海燕：《論刑事庭審實(shí)質(zhì)化》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。陳瑞華：《論偵查中心主義》，載《政法論壇》2017年第2期。

[20]對(duì)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督制約是監(jiān)察體制研究的重點(diǎn)問題，，相關(guān)研究可以參見童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期；張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立——新監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力體系中的配置分析》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期；王超強(qiáng)：《論監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)、檢、法關(guān)系新構(gòu)》，載《東方法學(xué)》2017年第5期。

[21]有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究的人員組成和決策方式問題，可以參見楊宇冠、高童非：《監(jiān)察機(jī)關(guān)留置問題研究》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。

[22]參見《“我無權(quán)單獨(dú)對(duì)一個(gè)案子拍板”專訪浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任劉建超》，載南方周末網(wǎng)站，http://www.infzm.com/content/134252，最后訪問時(shí)間：2018年3月16日。

[23]參見吳建雄：《試點(diǎn)地區(qū)用留置取代“雙規(guī)”措施的實(shí)踐探索》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。

* 中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院博士生，哥倫比亞大學(xué)訪問學(xué)者。本文系陳光中教授主持的國家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心第二建設(shè)周期重大課題“國家監(jiān)察制度改革研究”階段性成果之一。

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