北京大學(xué)財(cái)務(wù)部

一、緒論

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，指明了我國的高等教育在新時(shí)代的發(fā)展理念和重點(diǎn)任務(wù)。建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，對我國高等教育綜合實(shí)力和增強(qiáng)核心競爭力會(huì)有很大的提升。2017年中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為17500億元，其中高等學(xué)校研發(fā)經(jīng)費(fèi)為1127.7億元，比上年增長5.2%。伴隨對高校經(jīng)費(fèi)的大量投入，社會(huì)公眾對高校財(cái)務(wù)狀況越發(fā)關(guān)注，財(cái)務(wù)監(jiān)督也更加嚴(yán)格，對高校財(cái)務(wù)管理和服務(wù)水平也提出了新的要求。

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，為了調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，創(chuàng)新高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用和管理方式勢在必行，2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)[2016]50號)，提出通過“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”相結(jié)合的措施，大力破除與重構(gòu)影響科學(xué)研究快速發(fā)展的經(jīng)費(fèi)管理體制和模式。

2017年4月，教育部等五部門發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(教政法[2017] 7號)，就完善和加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)使用管理、強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)等八個(gè)方面提出深化改革的具體意見。

2018年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)[2018]25號)，進(jìn)一步要求優(yōu)化科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理，完善分級責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)高校和科研院所要根據(jù)國家科技體制改革要求，制定完善本單位科研、人事、財(cái)務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、科研誠信等具體管理辦法，強(qiáng)化服務(wù)意識，推行一站式服務(wù)，讓科研人員省時(shí)、省心、省力。

為推進(jìn)高校“雙一流”建設(shè)，財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)拓寬工作思路、深化綜合改革，充分落實(shí)“放管服”精神，做到接得住、管得好。本文擬從“放管服”政策出臺以來，在推進(jìn)高校“雙一流”建設(shè)的環(huán)境下，分析高校經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理執(zhí)行中遇到的問題并提出建議，力求通過對經(jīng)費(fèi)管理的不斷改革達(dá)到為高校發(fā)展增添動(dòng)力的目的。

二、高校經(jīng)費(fèi)“放管服”內(nèi)容

(一)簡政放權(quán)主要內(nèi)容

1.下放科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)

包括簡化科研項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制和過程管理，將預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放給高校；加快建設(shè)國家科技管理信息系統(tǒng)，推行申報(bào)材料的一次性報(bào)送，同時(shí)將財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收合并；提高經(jīng)費(fèi)間接費(fèi)用比重，取消績效支出比例，加大對科研人員的激勵(lì)；對經(jīng)費(fèi)中勞務(wù)費(fèi)比例不設(shè)限制；優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)余資金的留用處理方式；下放橫向科研經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)；根據(jù)教學(xué)和科研工作實(shí)際需求，高?？勺孕兄贫ú盥觅M(fèi)和會(huì)議費(fèi)管理辦法；簡化科研儀器設(shè)備采購流程，改善科研儀器設(shè)備采購管理。

2.完善和加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)使用管理

包括完善高校的預(yù)算撥款制度，提高基本支出所占比例；改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，擴(kuò)大高校各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌使用權(quán)；加強(qiáng)對高校國庫集中支付范圍的完善，逐漸擴(kuò)大財(cái)政授權(quán)支付的范圍，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；加強(qiáng)高校資產(chǎn)處置的備案，提高報(bào)批標(biāo)準(zhǔn)；對已達(dá)使用年限應(yīng)報(bào)廢的資產(chǎn)高校有自主處置權(quán)，處置收益歸學(xué)校使用。

(二)規(guī)范管理主要內(nèi)容

1.高校應(yīng)認(rèn)真落實(shí)國家相關(guān)政策規(guī)定，制定內(nèi)部管理辦法，規(guī)范資金管理，確保接得住、管得好。

2.加強(qiáng)預(yù)算審核，通過建立內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化資金使用效率，保障資金使用的安全性和合規(guī)性。

3.實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部公開制度。

(三)優(yōu)化服務(wù)主要內(nèi)容

1.建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度。

2.充分利用信息化手段，建立健全單位內(nèi)部信息平臺，提高科研管理水平。

3.根據(jù)科研工作實(shí)際需要，制定相匹配的內(nèi)部報(bào)銷管理辦法。

三、高校經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中的問題

(一)預(yù)算編制不科學(xué)、經(jīng)費(fèi)使用效率低

目前，在科研項(xiàng)目“重申報(bào)、輕管理”的環(huán)境下，導(dǎo)致科研人員只為了爭取項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)而忽略了預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性。并且，科研秘書配備不完善，而科研人員缺乏財(cái)務(wù)專業(yè)知識，未對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行合理和相關(guān)性進(jìn)行論證，導(dǎo)致編制的預(yù)算與實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行中經(jīng)費(fèi)使用相偏離，也造成了在項(xiàng)目結(jié)題時(shí)大量調(diào)賬情況的發(fā)生?！胺殴芊闭呗鋵?shí)以來，雖然下放了高校預(yù)算調(diào)劑的權(quán)限，但預(yù)算編制與資源合理配置密切相關(guān)，應(yīng)引起科研人員對預(yù)算編制的重視。

(二)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理辦法不健全

自“放管服”政策落實(shí)以來，各高校自行制定了相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、會(huì)議費(fèi)和差旅費(fèi)管理辦法，對原有制度進(jìn)行了合理的創(chuàng)新和改革，極大程度的滿足教學(xué)科研需求。但是在實(shí)際經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中，還存在部分管理辦法的空缺。比如，《中央和國家機(jī)關(guān)外賓接待經(jīng)費(fèi)管理辦法》(財(cái)行[2013]533號)，教育部僅轉(zhuǎn)發(fā)各高校執(zhí)行，缺少針對高校的行業(yè)辦法。財(cái)政部辦法中明確外賓來訪需經(jīng)審批，接待天數(shù)有限制，一般不承擔(dān)其往返差旅費(fèi)等要求，并且報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)是按照接待人和被接待人行政級別對應(yīng)。對于以教學(xué)科研活動(dòng)為主的高校，該管理辦法并不適用。

經(jīng)費(fèi)報(bào)銷服務(wù)有待提高。報(bào)銷指南或者實(shí)施細(xì)則的缺失，對于同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的辦理可能會(huì)出現(xiàn)報(bào)銷口徑不統(tǒng)一的情況；同一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)不同會(huì)有不同的規(guī)定；報(bào)銷規(guī)則過于繁瑣，如，飛機(jī)票需要登機(jī)牌，出租車票需注明起始地點(diǎn)和事由等。經(jīng)費(fèi)報(bào)銷手續(xù)的復(fù)雜，導(dǎo)致教學(xué)科研人員花費(fèi)太多的時(shí)間和精力，嚴(yán)重打擊了教學(xué)科研的積極性，同時(shí)也降低了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行率。

(三)內(nèi)部控制建設(shè)不完善

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》(教材廳[2016]2號)，各高校開始執(zhí)行內(nèi)部控制的建立和實(shí)施。高校各個(gè)部門按照指南重新梳理工作流程，查找風(fēng)險(xiǎn)和控制點(diǎn)，但從整體建設(shè)看并未成熟和體系化，存在對內(nèi)控管理工作的不重視，內(nèi)控相關(guān)制度不完善，或者制度形同虛設(shè)。比如合同管理，部分高校無統(tǒng)一的合同歸口管理部門，存在多部門管理的情況；對于必須簽訂合同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也無明確規(guī)定。

(四)缺乏校內(nèi)信息共享平臺

校內(nèi)各職能部門各司其職，如科研管理部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目管理，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目核算，設(shè)備部負(fù)責(zé)科研設(shè)備采購審批，信息化辦公室負(fù)責(zé)軟件審批等，各個(gè)部門有各自獨(dú)立的管理系統(tǒng)，從科研經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)入賬、預(yù)算調(diào)整到日常設(shè)備費(fèi)報(bào)銷，無法做到審批材料在各部門之間電子化傳遞，需要經(jīng)辦人奔波在不同的部門蓋章簽字。同時(shí)由于信息不對稱造成部門之間銜接不暢，耗費(fèi)科研工作人員大量時(shí)間和精力，也降低職能部門工作效率。

四、進(jìn)一步提高經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理的建議

(一)加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算重要性

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，應(yīng)提高經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人對“預(yù)算”重要性的認(rèn)識。財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理等部門應(yīng)加大項(xiàng)目預(yù)算編制的參與度，指導(dǎo)科研人員或科研秘書在“目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性”目標(biāo)下科學(xué)合理的編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，從而保證經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排和提高資源的合理配置，也能使項(xiàng)目開展過程中經(jīng)費(fèi)執(zhí)行與預(yù)算編制內(nèi)容相匹配。同時(shí)，應(yīng)將科研預(yù)算的約束性與靈活性相結(jié)合，優(yōu)化預(yù)算編制與調(diào)整流程，簡化操作步驟，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

(二)完善財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制

高校應(yīng)貫徹落實(shí)國家“放管服”政策，改革經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算和財(cái)務(wù)管理，建立健全經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度，盡量做到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全覆蓋和保證科研活動(dòng)的有效開展，使經(jīng)費(fèi)報(bào)銷有章可循、有據(jù)可依，以促進(jìn)經(jīng)費(fèi)更好的服務(wù)于人的創(chuàng)造性活動(dòng)，激發(fā)科研人員的活力。經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度的制定，要避免“管得過死”影響經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行，同時(shí)也要考慮“過度放開”帶來的資金安全性問題。

對于下放的自主權(quán)若要做到“接得住、接得好”，高校應(yīng)完善經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制建設(shè)，避免出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的情況。通過梳理現(xiàn)有的財(cái)務(wù)制度和業(yè)務(wù)報(bào)銷流程，確定經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)的控制，確保經(jīng)費(fèi)使用的安全和有效。根據(jù)教學(xué)科研活動(dòng)特點(diǎn)，明確各類支出的審批流程，從而不斷優(yōu)化財(cái)務(wù)服務(wù)。

同時(shí)，應(yīng)建立高校經(jīng)費(fèi)使用信息公開制度，把信息公開作為經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督約束的重要措施。通過披露經(jīng)費(fèi)預(yù)算、使用、結(jié)余等情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，做到經(jīng)費(fèi)管理的公開透明。信息公開還應(yīng)包括對經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)違紀(jì)行為的充分披露，應(yīng)聯(lián)合學(xué)校紀(jì)委和審計(jì)部門加大對違規(guī)違紀(jì)案件的披露和公示，起到對科研人員的警示作用，才可做到避免類似行為的出現(xiàn)，從而強(qiáng)化對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管。

為進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用行為，應(yīng)建立經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”，比如，經(jīng)費(fèi)使用中應(yīng)嚴(yán)禁編造虛假合同、嚴(yán)禁拆分合同金額、嚴(yán)禁設(shè)立小金庫、嚴(yán)禁列支與項(xiàng)目無關(guān)的其他支出等。通過負(fù)面清單制度的建立，明確哪些行為是禁止的，是不能逾越的紅線，以這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警來防范經(jīng)費(fèi)使用中的風(fēng)險(xiǎn)，從而確保經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性和相關(guān)性。

(三)加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建校內(nèi)信息平臺

伴隨著高校改革發(fā)展的不斷深入，財(cái)務(wù)管理模式也相應(yīng)的要求精細(xì)化和專業(yè)化，而信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和提高工作效率的重要手段。目前，各高校已經(jīng)逐步開展財(cái)務(wù)信息化工作，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約報(bào)銷平臺、網(wǎng)上收費(fèi)平臺、預(yù)算撥款等，這些信息化的實(shí)施不僅節(jié)省了科研人員報(bào)賬時(shí)間，也提升了經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化水平。在“互聯(lián)網(wǎng)+”快速發(fā)展的時(shí)期，可將經(jīng)費(fèi)報(bào)銷與貨物采購、商旅平臺、稅控系統(tǒng)等直接對接，推行會(huì)計(jì)檔案影像化和電子審批；在手機(jī)新媒體快速發(fā)展的時(shí)期，更應(yīng)研發(fā)經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)的手機(jī)客戶端，建立適合信息化時(shí)代的科學(xué)管理模式。

為了更好的落實(shí)“放管服”政策，在不斷拓展財(cái)務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立與科研主管部門、設(shè)備部、資產(chǎn)部、人事部等職能部門的信息數(shù)據(jù)共享平臺，為科研人員提供一站式服務(wù)，使科研人員有更多的時(shí)間用到教學(xué)科研工作上。同時(shí)解決職能部門之間信息不對稱情況出現(xiàn)，提供經(jīng)費(fèi)管理工作效率。

(四)提升財(cái)務(wù)服務(wù)，構(gòu)建全方位的財(cái)務(wù)服務(wù)體系

“放管服”改革中，“放”是起點(diǎn)，“管”是“放”的保障，而“服”是“放”的目標(biāo)。伴隨高校的“去行政化”，財(cái)務(wù)管理目標(biāo)也應(yīng)逐步由“管理”向“服務(wù)”傾斜，通過改進(jìn)服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)意識，完善首問責(zé)任制等服務(wù)機(jī)制。

完善經(jīng)費(fèi)報(bào)銷細(xì)則，規(guī)范經(jīng)費(fèi)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)制定經(jīng)費(fèi)實(shí)施細(xì)則，作為對管理制度的進(jìn)一步解讀。對于經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中經(jīng)常遇到的一些共性問題，匯總報(bào)銷指南或者問答，從而保證經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中政策執(zhí)行的一致性。對于經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中遇到的特殊問題不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)以信任為前提，根據(jù)師生提供證明真實(shí)性和相關(guān)性的材料判斷是否予以報(bào)銷。同時(shí)，應(yīng)對報(bào)銷環(huán)節(jié)各個(gè)流程進(jìn)行梳理，對繁瑣無用的審批進(jìn)行流程再造，簡化報(bào)銷手續(xù)。

由于財(cái)務(wù)工作的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，科研人員并不理解經(jīng)費(fèi)的使用和審批程序，會(huì)造成財(cái)務(wù)人員和科研人員之間溝通不暢，為減少這種信息不對稱，應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳和培訓(xùn)交流。在新的環(huán)境和形勢下要求高校不斷創(chuàng)新財(cái)務(wù)培訓(xùn)方式，建立多方位的財(cái)務(wù)培訓(xùn)體系。定期舉辦經(jīng)費(fèi)管理培訓(xùn)會(huì)，并且根據(jù)培訓(xùn)對象、需求的不同采取差異化培訓(xùn)，從而使師生更好的了解經(jīng)費(fèi)核算要求；并積極開展院系調(diào)研工作，聽取師生對經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中的難點(diǎn)和需求，建立信息溝通反饋渠道；利用微信公眾號、微信溝通群、BBS等進(jìn)行經(jīng)費(fèi)報(bào)銷政策的宣傳，將線上宣傳和線下交流相結(jié)合，逐步推進(jìn)經(jīng)費(fèi)管理政策的解讀和宣傳工作，從而提升經(jīng)費(fèi)報(bào)銷效率和服務(wù)水平。