蔣凡 田治威

摘要：中國國有林場的森林資源產(chǎn)權制度改革相對滯后，與現(xiàn)有市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應，制約了國有林場經(jīng)濟和社會發(fā)展，致使國有林場的森林資源大量流失。完善國有林場的森林資源產(chǎn)權保護體系、健全國有林場的森林資源管理制度，是從根本上加強國有林場森林資源管理、保證國有林場長遠發(fā)展、提升國有林場發(fā)展后勁的基本前提。對國有林場的森林資源產(chǎn)權化概念進行界定，并對其產(chǎn)權現(xiàn)狀、產(chǎn)權管理存在的問題、產(chǎn)權制度設計的目標與原則等問題進行了深入研究，提出完善國有林場森林資源產(chǎn)權化制度的建議，以期為中國國有林場森林資源產(chǎn)權制度改革提供理論借鑒。

關鍵詞：國有林場;森林資源;產(chǎn)權

中圖分類號：F326.20 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0214-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.043 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： The reform of the forest resources property right system in the state-owned forest farm in China is relatively lagging， which is not compatible with the development requirements of the existing market economy， which has restricted the economic and social development of the state-owned forest farm and led to a large loss of the forest resources in the state-owned forest farm. Perfecting the property right protection system of state-owned forest farms and improving the forest resources management system of state-owned forest farms is the basic prerequisite for fundamentally strengthening the management of forest resources in state-owned forest farms， ensuring the long-term development of state-owned forest farms and enhancing the development stamina of state-owned forest farms. The problems of the definition of the concept of the property right of the state-owned forest farm， the present situation of the property right， the problems of the property right management， the goal and the principle of the property right system design were studied， and the suggestion of improving the property right of the forest resources of the state-owned forest farm were put forward， in order to provide that theoretical reference for the reform of the property right system of the state-owned forest farm in China.

Key words： state-owned forest farm; forest resources; property right

產(chǎn)權制度是關于產(chǎn)權界定、產(chǎn)權交易和產(chǎn)權保護等一系列法律規(guī)定及制度安排的總稱[1]。現(xiàn)代產(chǎn)權制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的最本質規(guī)定，所有的市場經(jīng)濟活動都是以產(chǎn)權制度為基礎，并圍繞產(chǎn)權來開展的。中國國有林場的森林資源產(chǎn)權制度改革相對滯后，與現(xiàn)有自然資源可持續(xù)發(fā)展與利用的要求不相適應[2]，存在產(chǎn)權主體虛置、責任者缺失、森林資源無償被使用等問題[3]，制約了國有林場的經(jīng)濟和社會發(fā)展，造成國有林場的森林資源產(chǎn)權關系模糊，缺乏有效的監(jiān)督和保障制度，致使國有林場的森林資源大量流失[4]。因此，完善中國國有林場的森林資源產(chǎn)權制度、保障國有林場森林資源的產(chǎn)權化，已成為加強國有林場森林資源管理、健全國有林場的森林資源管理體制、提升國有林場發(fā)展后勁的基本前提[5]?；谝陨峡紤]，本研究對國有林場森林資源產(chǎn)權問題進行深入研究，完善國有林場森林資源產(chǎn)權化的各項制度，以期為國有林場森林資源產(chǎn)權制度改革提供理論借鑒。

1 ?產(chǎn)權化森林資源的概念界定

《牛津法律大辭典》里對產(chǎn)權的定義為：產(chǎn)權亦稱財產(chǎn)的所有權，涵蓋主體擁有所指向客體上的完全權利。它包括使用權、占有權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權以及其他與財產(chǎn)有關的權利[6]。該定義認為產(chǎn)權是法律強制性規(guī)定人對物的權利，并進一步說明財產(chǎn)所有權是包括多方面權能的權利束。

本文中的森林資源產(chǎn)權是指森林資源資產(chǎn)特定的歸屬權，即森林資源被權利主體直接支配并享有其特定利益的權利。森林資源產(chǎn)權的內(nèi)容包括森林資源的所有權和使用權，其中所有權是指森林資源的所有人依法對其進行占有、使用、收益和處置的權利;使用權是指在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)以各種方式利用森林資源的權利，即森林資源的使用者對其進行占有、使用和收益的權利[7]。占有是森林資源使用權人依法獲得森林資源使用和收益的前提條件，森林資源使用權人必須對其使用的森林資源進行占有;使用是森林資源使用權人在其占有的森林資源上從事森林生產(chǎn)經(jīng)營活動的權利;收益是森林資源使用權人獲得其經(jīng)營的林地、林木及其他森林資源產(chǎn)生利益的權利;處置是森林資源使用權人有權轉讓或放棄使用森林資源的權利。

森林資源產(chǎn)權主體是指按照合同約定或法律法規(guī)的直接規(guī)定，從而依法享有土地資源、林木資源和環(huán)境資源等森林資源的權利人[8]。國有林場的森林資源產(chǎn)權主體為國家?！吨腥A人民共和國森林法實施條例》第二條規(guī)定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”[9]。產(chǎn)權客體是民事法律關系主體的權利及義務所共同指向的對象。據(jù)此，可以認為國有林場森林資源產(chǎn)權的客體主要包括國有林場范圍內(nèi)的森林、林地、林木和林下資源等。

森林資源資產(chǎn)是一種資源性資產(chǎn)，其產(chǎn)權化的確定受到多種因素的制約，具體包括可控制性、合法性、可計量性和收益性?？煽刂菩?，作為產(chǎn)權客體的森林資源必須權屬清楚，為某產(chǎn)權主體所直接控制，享有使用、支配和收益的權利，這是森林資源得以進行產(chǎn)權化的基本條件;合法性，產(chǎn)權主體對森林資源資產(chǎn)的控制具有合法的產(chǎn)權證明，受法律保護;可計量性，可計量性對森林資源資產(chǎn)評估對象的確認具有重要意義;收益性，在森林資源資產(chǎn)價值形成過程中可以為產(chǎn)權主體帶來經(jīng)濟效益。

2 ?國有林場森林資源產(chǎn)權制度現(xiàn)狀

《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）第二條規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”?？梢?，國有林場林地資源的所有權由國務院代表國家行使，國務院是國有林場林地所有權的擁有者。國家依法將國有林場林地資源無償劃撥給國有林場，國有林場只是該林地資源使用權的擁有者，并不擁有林地資源的所有權。

國家對其所有的國有林場林木資源享有占有、使用、收益和處置的權利，在權利具體行使上，國家對其所有的林木資源實行“統(tǒng)一領導、分級管理”原則，分別交給各級地方政府管理，各級地方政府再把森林資源交給所屬的國有林場經(jīng)營管理;各級地方政府分別代表國家對國有林場經(jīng)營管理的林木資源行使所有權，包括占有、使用、收益和處置的權利[10]。國有林場只享有林木資源有限的使用權。如林木資源的采伐利用權，中國《森林法》第二十九條規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務院批準”。該規(guī)定表明國有林場林木資源只在采伐限額內(nèi)享有采伐權。

3 ?現(xiàn)有國有林場森林資源產(chǎn)權制度存在的問題

3.1 ?森林資源產(chǎn)權主體不明

中國現(xiàn)行的國有林場管理體制是：中央政府擁有最終剩余索取權，實行省、市、縣三級政府分管;國有林場在國家授權委托各級地方政府管理下，負責管護、經(jīng)營、開發(fā)、利用國有林場范圍的森林資源。由于這種委托管理權的行使，導致地方政府對森林資源的管理缺乏明確有效的監(jiān)督和制約機制，各級地方政府將管理權變成了所有權，地方政府及其林業(yè)行政管理部門才實際享有國有林場森林資源的所有權、管理權、使用權和收益權[2]，其結果就是國有林場森林資源產(chǎn)權主體的權利被架空，所有者虛置，一些地方政府和部門認為自己可以代表國家，有權管理并可處置國有林場的森林資源資產(chǎn)，最終導致一些國有林場的林地資源、林木資源等資產(chǎn)不時被地方政府部門無償平調、占用，甚至轉讓出賣，致使國有林場的森林資源流失[5]。此外，由于國有林場的森林資源產(chǎn)權主體不明確，對國有林場培育、經(jīng)營和管護的森林資源所必需的生產(chǎn)運營資金、基礎設施建設以及需要解決的困難、問題等，又無具體部門承擔責任和義務。

3.2 ?國有林場森林資源收益權不完整

按照規(guī)定，國有林場擁有森林資源收益權，但目前的實際情況是，國有林場的生態(tài)公益林補償標準過低（對于國有林場國家級生態(tài)公益林，目前的補償標準是8元/667 m2/年，遠低于集體生態(tài)公益林的補償標準），導致公益林的基本管護費都不夠。此外，由于法律禁止生態(tài)公益林商業(yè)性采伐，導致生態(tài)公益林只能對社會產(chǎn)生生態(tài)效益而不能對經(jīng)營者體現(xiàn)其經(jīng)濟價值，如果國有林場擁有的生態(tài)公益林收益權不能為其帶來經(jīng)濟收益，就難以激發(fā)國有林場經(jīng)營者對生態(tài)公益林管護經(jīng)營的積極性。

3.3 ?國有林場林木資源的處置權受限

國有林場林木的處置權主要包括林木資源的采伐權和轉讓權等，其中最為關鍵的是采伐權。林木資源的采伐利用是國有林場實現(xiàn)經(jīng)濟收益的最主要途徑，國有林場沒有采伐權便意味著失去了主要經(jīng)濟收益來源。由于國有林場培育的森林資源具有較強的正外部性，其處置權必然受到法律法規(guī)的嚴格限定，導致林木資源采伐權受到采伐限額等法律制度的約束。同時砍伐、銷售和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)都必須經(jīng)過政府林業(yè)行政主管部門的嚴格審批，以獲取林木資源的采伐許可證[5]。森林采伐限額制度不僅使森林資源資產(chǎn)難以轉化為現(xiàn)實資本，也侵犯了產(chǎn)權所有者的權利，損害了產(chǎn)權所有者的利益[11]。

3.4 ?國有林場森林資源產(chǎn)權缺乏合理的流動性

森林資源“國投國有”的性質屬性，使得國有林場森林資源的流動性較差。國有林場森林資源無法進行產(chǎn)權的合理流動和吸納更多的產(chǎn)權主體，導致外部社會資本難以進入國有林場森林資源的投資與開發(fā)。這主要是由于國有林場森林資源使用權的設計及其配套政策的設置與運行存在明顯缺陷，對權利的內(nèi)容、森林資源的可流轉性和收益性等重要方面缺乏明確的法律規(guī)定[12]。雖然中國《森林法》對國有森林資源流轉有所規(guī)定，但受現(xiàn)有森林資源交易體系、國有森林資源流轉政策、森林資產(chǎn)評估體系、森林資產(chǎn)交易平臺等諸多因素的制約，國有林場森林資源無法合理流動。

3.5 國有森林資源產(chǎn)權歸屬登記備案制度不完善

森林資源的權屬證明是森林、林木和林地等資源產(chǎn)權歸屬的有效法律憑證。目前，中國的森林資源權屬登記備案工作未跟上社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐，比較突出的問題是，林地實現(xiàn)交易流轉后交易人獲得了林地經(jīng)營的使用權，由于缺乏相關法律證明，當遇到法律糾紛或其他問題時，交易人的合法權益難以得到有效保障。主要是森林資源權屬登記手續(xù)不完備、內(nèi)容不完善、憑證不規(guī)范等一系列問題導致[13]。

3.6 ?國有林場森林資源資產(chǎn)評估體系不完善

首先，森林資源產(chǎn)權要素價格難以確定。森林資源產(chǎn)權要素一般應包括林地資源、林木資源，林下動植物資源、森林生態(tài)環(huán)境資源、森林旅游資源等，由于這些產(chǎn)權要素的復雜性和多樣性，使得森林資源產(chǎn)權價格難以確定[2]。其次，中國大多數(shù)森林資產(chǎn)評估機構在評估方法上缺乏科學性，評估內(nèi)容主觀性、隨意性較大，而且現(xiàn)有的森林資源評估機構大多隸屬于國有森林資產(chǎn)管理部門，致使評估結果缺乏客觀性、科學性、公正性、獨立性，嚴重影響國有林場森林資源產(chǎn)權交易的順利進行。

4 ?國有林場森林資源產(chǎn)權化的設計目標與原則

4.1 ?國有林場森林資源產(chǎn)權化設計的目標

國有森林資源產(chǎn)權制度的總體目標是：有利于發(fā)展中國林業(yè)生產(chǎn)力，不斷完善中國社會主義生產(chǎn)關系，提高中國林業(yè)社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，實現(xiàn)國有森林資源的良性循環(huán)，促進國有森林資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，國有林場的森林資源產(chǎn)權化，就是要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度[14]。歸屬清晰，要求各類森林資源產(chǎn)權的最終所有者得以準確界定，并為相關的法律規(guī)定所認定。權責明確，要求在森林資源產(chǎn)權制度設計中通過科學的手段和方法，合理劃分不同森林資源產(chǎn)權主體的產(chǎn)權邊界，嚴格界定不同森林資源產(chǎn)權主體的責任和權利，實現(xiàn)各森林資源產(chǎn)權主體所承擔的義務和所享有的權利的對稱與平衡[15]。保護嚴格，要求產(chǎn)權歸屬一經(jīng)準確界定并依法明確認定，就具有了排他性，并受到法律規(guī)定的嚴格保護，其他任何主體不可隨意侵犯。流轉順暢，要求依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的實際需要，并最終服務于實現(xiàn)產(chǎn)權收益最大化的目標，各類產(chǎn)權可依法并以各種方式在產(chǎn)權市場上自由流轉，這是拓展森林資源產(chǎn)權的財產(chǎn)類型，實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)保值增值的基本途徑。

4.2 ?國有林場森林資源產(chǎn)權化設計的基本原則

國有林場森林資源產(chǎn)權化的設計，應堅持以下基本原則：第一，全面覆蓋原則，森林資源產(chǎn)權化不僅是一個制度性問題，更是涉及面非常廣泛的系統(tǒng)性問題。鑒于中國國有林場森林資源產(chǎn)權制度存在上述諸多問題，在森林資源產(chǎn)權制度設計中，無論是商品林還是生態(tài)公益林，無論是森林資源的所有權還是其衍生權利都應在產(chǎn)權制度設計中予以覆蓋。第二，分類設計原則，森林分類經(jīng)營根據(jù)社會對森林的經(jīng)濟和生態(tài)兩個方面的需求，根據(jù)森林多種功能的主導利用目標，將森林劃分為商品林和生態(tài)公益林兩大類，應通過對主要發(fā)揮經(jīng)濟功能的商品林和主要發(fā)揮生態(tài)功能的公益林實施不同的經(jīng)營管理體制，構建不同的微觀產(chǎn)權主體和產(chǎn)權制度。第三，功能效益兼顧原則，國有林場森林資源產(chǎn)權化設計應堅持以主要發(fā)揮生態(tài)功能的公益林以生態(tài)效益優(yōu)先、主要發(fā)揮經(jīng)濟功能的商品林以經(jīng)濟效益優(yōu)先，但三大效益兼顧為基本原則。第四，森林資源有償使用原則，作為規(guī)范自然資源交易的重要規(guī)則，森林資源產(chǎn)權化必須貫徹等價有償使用森林資源的原則，這是實現(xiàn)森林資源產(chǎn)權交易功能的客觀要求，無法實現(xiàn)產(chǎn)權交易的森林資源將不能起到優(yōu)化森林資源配置與收益分配的作用。

5 ?完善國有林場森林資源產(chǎn)權化制度的建議

國有林場森林資源產(chǎn)權化設計應通過法律建立多層次的產(chǎn)權關系[16]，并對國土空間內(nèi)的國有林場森林資源明晰產(chǎn)權主體，確保森林資源的占有、使用、收益、處置權等權責利明確，做到權有其主、主有其利、利有其責[17]。

5.1 ?明晰國有林場森林資源產(chǎn)權主體

5.1.1 ?明晰國有林場林地資源產(chǎn)權主體 ?中國國有林場的林地歸國家所有，這是《土地管理法》 等法律法規(guī)已明確規(guī)定的，是中國土地的基本制度，從而確立國家作為國有林場林地的產(chǎn)權主體地位，國家擁有國有林場林地的所有權，包括占有權、使用權、處置權和收益權[18]。

國有林場商品林林地使用權可分別由國有林場和林場在職職工享有，從而形成多元化的產(chǎn)權主體。對于國有林場林地布局分散且與林農(nóng)交錯的商品林，應分包給國有林場在職職工，實行職工家庭承包經(jīng)營或職工聯(lián)合經(jīng)營、股份經(jīng)營等經(jīng)營制度，確立林場在職職工的林權權利人主體地位[19]。林場在職職工擁有林地使用權，并可依法進行轉包、出租、轉讓，作為出資入股合作的基本條件，依法獲得林地、林木和林副產(chǎn)品的收益[20]。在職職工承包經(jīng)營的國有林場林地，在不改變林地性質和用途的前提下，在職職工可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，自主經(jīng)營、自我發(fā)展，生產(chǎn)的木材產(chǎn)品和林副產(chǎn)品也可自主營銷，承包期限以70年以下為宜。通過簽訂林地使用權承包經(jīng)營合同，以此來維護林地承包經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性。林場在職職工在享有林地承包經(jīng)營權的同時，必須履行林場統(tǒng)一安排的義務和責任，主要包括森林防火和森林病蟲害防治等。國有林場的林地通過經(jīng)營權從林場流轉到林場在職職工手中，使職工的收入與自身經(jīng)營成果直接掛鉤，最大限度地調動了林場在職職工的生產(chǎn)積極性，有利于真正實現(xiàn)權、責、利的有機統(tǒng)一[2]。對于國有林場集中連片的商品林地，應繼續(xù)由國有林場享有使用權。

國有林場生態(tài)公益林的林地使用權應由國有林場享有。

5.1.2 ?明晰國有林場林木資源產(chǎn)權主體 ?按照國有森林經(jīng)營目標的不同，國有林場森林資源可以分為生態(tài)公益林和商品林兩類。生態(tài)公益林的經(jīng)營目標是滿足社會公共利益的需要，而商品林的經(jīng)營目標則是滿足營利的需要，生態(tài)公益林與商品林的不同經(jīng)營目標，決定了其應有不同的產(chǎn)權內(nèi)涵和不一致的產(chǎn)權制度安排[21]，應分別確認其產(chǎn)權主體。

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