●趙福昌

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政轉(zhuǎn)型在很大程度上引導(dǎo)國家治理轉(zhuǎn)型，財(cái)政形塑國家治理要素和結(jié)構(gòu)。預(yù)算是財(cái)政治理的重要工具，從一定意義上說，現(xiàn)代國家治理緣起于稅收法定和預(yù)算法定，預(yù)算改革的演進(jìn)體現(xiàn)著重要的治理邏輯。中國也不例外，老一輩領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分認(rèn)識到預(yù)算治理的重要功能，毛澤東同志講過：“國家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向”①。鄧小平同志講過：“數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策”“數(shù)字內(nèi)包括輕重緩急，哪個(gè)項(xiàng)目該辦，哪個(gè)項(xiàng)目不該辦，這是一個(gè)政治性的問題”②。新中國成立以來的預(yù)算改革，隨著我國的經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，從中央指令性計(jì)劃的配角，逐漸在規(guī)范國家與企業(yè)、國家與公民和中央地方的關(guān)系中，在完善制度管控的基礎(chǔ)上，形塑各級治理主體，隨著2014年預(yù)算法修訂的完成，從幕后走到臺前，成為國家治理現(xiàn)代化的主角，以現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)為目標(biāo)，助力實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。從預(yù)算治理的角度看，新中國成立以來我國的預(yù)算管理，主要體現(xiàn)為由一元主體通過放權(quán)讓利形塑多維治理主體過程中對收入權(quán)和支出權(quán)的規(guī)范約束，最終通過權(quán)責(zé)內(nèi)洽形成由外部控制變?yōu)閮?nèi)部自我約束的現(xiàn)代治理機(jī)制，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，一是統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，與國家財(cái)政相適應(yīng)的“預(yù)算治理”，著力綜合平衡中的調(diào)控；二是市場經(jīng)濟(jì)階段，與公共財(cái)政相適應(yīng)的部門預(yù)算治理，著力在制度、流程完善形塑治理主體的基礎(chǔ)上的主體行為控制；三是國家治理現(xiàn)代化階段，與現(xiàn)代財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算治理，著力通過主體權(quán)責(zé)內(nèi)洽基礎(chǔ)上的利益平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

一、“國家財(cái)政”階段的預(yù)算治理探索——財(cái)政宏觀平衡

（一）新中國成立到改革開放前的預(yù)算治理

新中國成立到改革開放前，我國基本上實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央與地方“一本賬”，財(cái)政預(yù)算收支涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的每個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面。國家的預(yù)算管理制度借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，通過系列措施實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度的統(tǒng)一、完善和調(diào)整，集中力量辦大事，并嘗試給予地方、企業(yè)一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力，在調(diào)動(dòng)各方積極性上進(jìn)行了積極探索。

1、國家預(yù)算的統(tǒng)一。根據(jù)地時(shí)期的財(cái)政是分散管理的，因此，新中國成立之初，我國并沒有嚴(yán)格意義上的國家預(yù)算，1949年12月2日《關(guān)于一九五零年度全國財(cái)政收支概算草案編成的報(bào)告》得以編制并通過，是共和國的第一部概算，但由于資料欠缺和經(jīng)驗(yàn)不足，只能畫出一個(gè)輪廓③，為國家預(yù)算執(zhí)行提供一個(gè)基本方向。在逐漸統(tǒng)一原來分片解放區(qū)財(cái)政工作、建立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)、探索財(cái)政概算、預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，1951年7月20日，政務(wù)院發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》?！稐l例》分總則、預(yù)算的編制及核定、預(yù)算的執(zhí)行、決算的編造及審定、附則5章，這是新中國成立以來第一個(gè)預(yù)算方面的正式法規(guī)。至此，新中國預(yù)算制度初步建立起來，標(biāo)志著我國預(yù)算工作正式走向統(tǒng)一。預(yù)算權(quán)的統(tǒng)一為預(yù)算治理奠定了基礎(chǔ)。

2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立與國家“預(yù)算治理”。經(jīng)過國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，1954年制定的第一部《憲法》在總綱中正式確定中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。“一五”時(shí)期，中國基本建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。生產(chǎn)完全由國家下達(dá)指令性計(jì)劃來確定，人、財(cái)、物由國家統(tǒng)一調(diào)配，“整個(gè)國家仿佛是一座大工廠，企業(yè)則是一個(gè)生產(chǎn)車間。很多企業(yè)由中央部門直接管理，與所在地方?jīng)]有關(guān)系?！雹苓@種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)更多適用于戰(zhàn)時(shí)的緊急狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)的大規(guī)?；謴?fù)時(shí)期，對于集中力量辦大事、快速恢復(fù)和建立國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有重要作用，但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)施需要具備苛刻的條件，一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要掌握全部市場供給信息，二是整個(gè)社會(huì)利益向一元化傾斜。不僅要信息準(zhǔn)確、及時(shí)、完備，而且發(fā)展動(dòng)力要單一，只有中央單一指令，下級又絕對服從。實(shí)際上，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展常具有不可預(yù)期性，市場需求難有充分信息和技術(shù)手段準(zhǔn)確把握，而指令性指標(biāo)的存在，又使企業(yè)、地方、個(gè)人失去了勞動(dòng)的積極性進(jìn)而創(chuàng)造性，經(jīng)濟(jì)效率低下，日益影響著社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，這個(gè)時(shí)期我國的財(cái)政模式是國家財(cái)政，預(yù)算即為國家預(yù)算，是“上下一本賬”，計(jì)劃指令只有國家一個(gè)主體，國家預(yù)算也只有國家一個(gè)主體，經(jīng)濟(jì)平衡和預(yù)算約束只在國家這個(gè)單一主體層面發(fā)揮作用，而企業(yè)、政府部門甚至地方政府都只能是國家統(tǒng)一計(jì)劃生產(chǎn)體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)和部分，預(yù)算是與國家的指令性計(jì)劃高度契合的，或者說就是指令性計(jì)劃的有機(jī)組成部分。1953年確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)政體制，之后預(yù)算管理隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、編制經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的提升先后有不斷調(diào)整完善，如1953年提出“預(yù)算歸口管理”“預(yù)算包干制”“自留預(yù)備費(fèi)，結(jié)余留用不用上繳”等重要改革方向，體現(xiàn)了一定的預(yù)算治理探索嘗試⑤。過程中雖然積極探索了利潤或收入留成的做法，給予地方和企業(yè)一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力，試圖在統(tǒng)收統(tǒng)支的集權(quán)體制下體現(xiàn)不同部門單位自主權(quán)，在調(diào)動(dòng)積極性方面進(jìn)行了初步的、有益的探索。但由于行政性分權(quán)的制約，統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式?jīng)]有改變，仍然是“國家核定預(yù)算，年終結(jié)余收回財(cái)政?！雹薜牵瑖衅髽I(yè)層面的剩余索取權(quán)和部門與地方的責(zé)任尚未真正觸及，利益機(jī)制沒有建立起來。

從國家層面看，預(yù)算有治理的約束要求，財(cái)政和計(jì)劃在國家綜合平衡的角度進(jìn)行的宏觀調(diào)控，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的綜合平衡，財(cái)政平衡就是重要約束。但是由于信息把握和技術(shù)掌控的困難，約束性難以談得上，“一五”計(jì)劃期間，計(jì)劃始終處于不停地調(diào)整之中，大致在執(zhí)行到時(shí)間過半時(shí)才出臺，預(yù)算作為對指令性計(jì)劃運(yùn)行的保障，也不得不伴隨著調(diào)整；但是分析“一五”計(jì)劃的政策調(diào)整，很多時(shí)候是超越了財(cái)政物質(zhì)保障能力而不得不做的調(diào)整，預(yù)算在綜合平衡方面發(fā)揮了重要治理功能。同時(shí)，各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體也沒有自身獨(dú)立的利益或自身利益邊界不清晰，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是權(quán)力經(jīng)濟(jì)、命令經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)領(lǐng)域物資統(tǒng)配而生活領(lǐng)域由配額代替了選擇，各執(zhí)行主體，既無相應(yīng)的資源配置的權(quán)力，也無與之相適應(yīng)的責(zé)任，沒有形成現(xiàn)代治理意義上的主體和權(quán)責(zé)關(guān)系，由于經(jīng)濟(jì)體系中的部門無法追求自身獨(dú)立利益的訴求，也就談不上多元主體的問題，難以形成相應(yīng)的治理關(guān)系，中觀和微觀層面難言預(yù)算治理功能的發(fā)揮。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，曾在管理上做過行政性分權(quán)的嘗試，但是，由于預(yù)算是代編的，無法落實(shí)執(zhí)行單位預(yù)算平衡的責(zé)任要求，結(jié)果預(yù)算平衡的壓力層層集中，“負(fù)盈不負(fù)虧”問題是這個(gè)時(shí)期預(yù)算管理的重要難題，執(zhí)行單位既沒有壓力，也沒有責(zé)任，因而就沒有積極性，財(cái)政壓力集中到國家層面。

中微觀制度基礎(chǔ)保障不到位，預(yù)算治理就無從談起。大躍進(jìn)時(shí)期的“假結(jié)余、真赤字”，也說明預(yù)算缺乏約束面管理失序的問題，就是制度的廢弛放松了對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)核算，使“吃大鍋飯”的平均主義現(xiàn)象更加普遍化，有的地方甚至出現(xiàn)了“無賬會(huì)計(jì)”“口袋會(huì)計(jì)”，嚴(yán)重沖擊了財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的正常秩序，是預(yù)算治理的一個(gè)教訓(xùn)。包括企業(yè)在內(nèi)的治理主體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等制度，是規(guī)范廓定治理主體的權(quán)責(zé)邊界的制度基礎(chǔ)。

（二）改革開放到1994年的預(yù)算治理

高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，典型的特征就是統(tǒng)收統(tǒng)支，雖然有利于集中力量辦大事，但是卻影響了地方、企業(yè)、單位的生產(chǎn)積極性，社會(huì)主義制度優(yōu)越性體現(xiàn)不充分。沖破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論的局限，1978年十一屆三中全會(huì)確定工作重點(diǎn)放到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，我國實(shí)行改革開放，在國家和企業(yè)的分配關(guān)系、中央和地方的財(cái)政關(guān)系方面進(jìn)行了積極探索，在一定程度上調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)積極性。但是受行政性分權(quán)的限制，改革紅利有限，且稍存即逝，難以從根本上解決激勵(lì)約束問題。這個(gè)時(shí)期，預(yù)算治理的重要特點(diǎn)就是通過行政性分權(quán)進(jìn)行了利益調(diào)節(jié)，旨在通過管控空間的調(diào)節(jié)調(diào)動(dòng)各方積極性。

1、預(yù)算治理的積極探索。改革開放初期，1979年的預(yù)決算草案標(biāo)志著預(yù)決算制度的全面恢復(fù)，1981年 《關(guān)于抓緊核實(shí)1980年財(cái)政收支數(shù)字的緊急通知》（1981年財(cái)政部大事記），規(guī)范了預(yù)算編制問題，1991年國務(wù)院頒布 《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，預(yù)算管理進(jìn)一步優(yōu)化。在國家和企業(yè)、中央和地方財(cái)政管理不斷完善的同時(shí)，預(yù)算管理在放權(quán)讓利改革中進(jìn)行積極探索。雖然預(yù)算管理不斷完善和規(guī)范，但預(yù)算治理作用并未有效發(fā)揮。

一方面，雖然通過兩步“利改稅”和“利稅分流”形成了相對規(guī)范的國家和企業(yè)分配關(guān)系，但是，企業(yè)核算制度缺乏剛性約束，比如折舊的提取、成本列支等，仍然可以在符合制度的前提下，通過利潤調(diào)節(jié)等來影響與國家的分配關(guān)系，因此，除了稅制完善，企業(yè)財(cái)政會(huì)計(jì)制度等也需要同時(shí)構(gòu)建；更有甚者，由于財(cái)政法治約束的軟化，存在大量的企業(yè)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況，上世紀(jì)八十年代的財(cái)稅大檢查揭示的問題就是例證，制度之外，監(jiān)督管理也需要完善。

在中央和地方財(cái)政關(guān)系中，雖然相應(yīng)的分灶吃飯都有明確的制度規(guī)定，但是地方政府仍然可以通過調(diào)節(jié)政府和企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)藏富于企、藏富于民等，影響政府預(yù)算進(jìn)而影響央地財(cái)政關(guān)系。

在財(cái)政和部門的預(yù)算治理關(guān)系中，隨著放權(quán)讓利改革推進(jìn)，對行政單位實(shí)行經(jīng)濟(jì)經(jīng)費(fèi)包干制的同時(shí)，對事業(yè)單位采取預(yù)算包干制基礎(chǔ)上，探索分類預(yù)算包干體制，包括全額、差額和自收自支體制。同時(shí)，在財(cái)政困難的情況下，“沒有錢給政策”，逐漸賦予部門自我籌集建設(shè)資金的權(quán)力，雖然短期內(nèi)可減輕財(cái)政預(yù)算的壓力，使部門和地方對中央財(cái)政預(yù)算的依賴程度減輕，但是長期來看，卻是埋下了預(yù)算外侵蝕預(yù)算內(nèi)稅基的隱患，與國家和企業(yè)，中央和地方關(guān)系影響疊加，導(dǎo)致日后財(cái)政的“兩個(gè)比重”下降，中央的宏觀調(diào)控能力弱化，嚴(yán)重影響到財(cái)政治理的能力。

通過包干制的財(cái)政預(yù)算管理體制改革，賦予了相關(guān)部門的機(jī)動(dòng)財(cái)力，并且 “行政單位實(shí)行預(yù)算包干，即按國家核定的當(dāng)年預(yù)算包干使用，年終結(jié)余全部留歸單位支配，超支不補(bǔ)，并可以從增收節(jié)支中提取職工福利和獎(jiǎng)金?！雹哳A(yù)算包干擴(kuò)大了行政單位的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)了單位財(cái)務(wù)管理的責(zé)任，解決了年終突擊花錢的問題。但執(zhí)行中也暴露出一些問題，“一是包而不干，當(dāng)包干合同約定的內(nèi)容面臨較大環(huán)境變化時(shí)，單位沒有其他收入來源，包干難以到位；二是形成虛假結(jié)余，結(jié)余分配流于形式，最后只剩下結(jié)余留用了?！雹?/p>

2、預(yù)算外資金管理的逐步規(guī)范。1980年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支，反對浪費(fèi)的通知》，其中明確規(guī)定：從1980年起，國家對文教、衛(wèi)生、科學(xué)、體育等行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”辦法，節(jié)余留用，增收歸己，超支不補(bǔ)⑨，以調(diào)動(dòng)努力增收節(jié)支、提高資金使用效果的積極性。一切有條件組織收入的事業(yè)單位，都要積極挖掘潛力，從擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目中合理地組織收入，以解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展；應(yīng)用科研單位和設(shè)計(jì)單位要積極創(chuàng)造條件，改為企業(yè)化經(jīng)營，不僅不用國家的錢，還要力爭上繳利潤。

這些制度實(shí)行以后，事業(yè)單位創(chuàng)收積極性高漲，財(cái)務(wù)狀況明顯改善，并出現(xiàn)了一些企業(yè)化管理的事業(yè)單位，與企業(yè)一樣，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。同時(shí)，也出現(xiàn)了一些弊病，表現(xiàn)在：一是不同單位之間、不同部門之間利益苦樂不均的現(xiàn)象，而且差距越拉越大。二是一些事業(yè)單位的營利性行為沒有遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，利用單位職權(quán)投機(jī)倒把，非法牟取利益，出現(xiàn)了不正當(dāng)經(jīng)營的現(xiàn)象。

1983年財(cái)政部頒發(fā)了《預(yù)算外資金管理試行辦法》，這是第一個(gè)全國性、綜合性預(yù)算外資金管理制度，預(yù)算外資金進(jìn)入了全國統(tǒng)一管理階段。1986年國務(wù)院頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，再一次明確了預(yù)算外資金管理的指導(dǎo)思想，調(diào)動(dòng)各方面積極性，使預(yù)算外資金既能滿足微觀搞活的需要，也能納入到宏觀控制之中。預(yù)算外資金納入計(jì)劃管理，包括建立預(yù)算外資金計(jì)劃、編制預(yù)算外資金年度決算、預(yù)算外資金半年執(zhí)行報(bào)表、強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。財(cái)政綜合平衡的治理能力進(jìn)一步提升⑩。

伴隨預(yù)算內(nèi)資金預(yù)算管理的改進(jìn)，對預(yù)算外資金管理也不斷強(qiáng)化計(jì)劃管理，1982年的預(yù)算外收支決算是我國第一個(gè)全國預(yù)算外收支決算，包括中央和地方的比較完整的決算，對加強(qiáng)預(yù)算外資金管理邁出了重要一步，為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門了解預(yù)算外資金的狀況，研究財(cái)政經(jīng)濟(jì)提供了可靠材料，為搞好綜合平衡提供了重要依據(jù)

二、公共財(cái)政中預(yù)算治理建構(gòu)——制度、流程重構(gòu)強(qiáng)化預(yù)算主體控制

治理的核心是多元共治，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)只有單一主體，難以形成共治格局，為了調(diào)動(dòng)各方積極性，迫切需要形塑多元主體和共治格局，需要由過去行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上重塑國家和企業(yè)、中央和地方以及財(cái)政與部門之間的關(guān)系，廓定各自權(quán)限，完善流程控制，逐步為利益機(jī)制為基礎(chǔ)的多元共治治理機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

1992年我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革，1994年我國實(shí)行稅制和分稅制財(cái)政體制改革，由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性分權(quán)，初具治理基礎(chǔ)要素。稅制改革規(guī)范了政府（國家）和市場（企業(yè)）的關(guān)系，為市場競爭奠定了公平環(huán)境基礎(chǔ)，國家和企業(yè)預(yù)算關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范，逐漸形塑市場經(jīng)濟(jì)主體；分稅制財(cái)政體制改革規(guī)范了中央和地方財(cái)政關(guān)系，依托預(yù)算治理功能的發(fā)揮，逐漸形塑了不同層級的政府主體。在收入端改革推進(jìn)基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢發(fā)展，1998年提出建設(shè)公共財(cái)政框架改革后，在2000年前后，以部門預(yù)算為開始的支出端系列改革順次展開，使我國的財(cái)政管理在部門層面形成相應(yīng)責(zé)任主體和主體責(zé)任。預(yù)算治理在收支兩個(gè)方面不斷完善，但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)收統(tǒng)支管理模式的影響，預(yù)算治理更多體現(xiàn)在權(quán)利廓定和流程控制方面，尚未進(jìn)展到權(quán)責(zé)的匹配的程度，沒有推進(jìn)到多元主體依托利益機(jī)制達(dá)到共治、善治的良性治理機(jī)制目標(biāo)，這個(gè)階段的預(yù)算治理主要是著眼于財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)的邊界明晰和規(guī)范約束及流程控制來規(guī)范分配秩序、減少資金浪費(fèi)和提升資金效率。這種基于控制的治理，常常因?yàn)樾畔⒌牟粚ΨQ，使財(cái)政部門處于信息劣勢一方，處于信息優(yōu)勢的一方（部門、地方、企業(yè)）始終存在將有利于自身利益的事項(xiàng)最大化 （從收入權(quán)的費(fèi)和債務(wù)的膨脹到規(guī)范治理以及支出的軟約束都充分可以說明），而不利于自身利益或需要資金承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)利益最小化，財(cái)政則陷入瑣碎審批和被動(dòng)背書的尷尬格局，小不能實(shí)質(zhì)參與具體項(xiàng)目，大沒有精力謀戰(zhàn)略規(guī)劃。

（一）預(yù)算收入規(guī)范管理

預(yù)算收入來自稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、債權(quán)、收益權(quán)四個(gè)部分，1994年的財(cái)稅改革，都是在改革開放初期上述四種收入權(quán)的恢復(fù)和改革基礎(chǔ)上展開的，預(yù)算收入治理規(guī)范也圍繞在這四個(gè)方面。

1、稅制規(guī)范和國有企業(yè)收益權(quán)管理。稅收治理功能強(qiáng)化。在改革開放以來放權(quán)讓利的改革過程中，通過兩步利改稅、利稅分流，使國家和企業(yè)的分配關(guān)系不斷規(guī)范化、制度化，并配之稅制改革完善，使政府與市場的治理主體和相應(yīng)的治理管理有了雛形。1994年稅制改革，形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅制度，消除了過去產(chǎn)品稅等重復(fù)征稅的弊端，有效地促進(jìn)了稅制的統(tǒng)一和不同市場主體之間的公平，通過稅制促進(jìn)公平競爭的市場環(huán)境不斷強(qiáng)化；同時(shí)改革的規(guī)范化和征管的強(qiáng)化，稅收遵從度的提升，稅收收入方面的預(yù)算治理功能得以強(qiáng)化。日后稅制在不同層面圍繞稅收公平進(jìn)一步深化和完善，稅收的治理功能不斷提升。

當(dāng)然，稅收治理的基礎(chǔ)還依賴于企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度的完善，1992年制定“兩則”（《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》），1993 年修訂“兩法”（《會(huì)計(jì)法》和《注冊會(huì)計(jì)師法》），規(guī)范企業(yè)核算、發(fā)揮財(cái)政預(yù)算的治理功能奠定了基礎(chǔ)。

利潤收益不斷規(guī)范，治理功能發(fā)揮滯后。收益權(quán)則主要體現(xiàn)為國有企業(yè)利稅分流后的利潤上繳，1994年市場經(jīng)濟(jì)體制改革前后恰逢國企改革的解困期，很多成本依靠財(cái)政和企業(yè)自身消化，企業(yè)利潤上交未能嚴(yán)格執(zhí)行，收效甚微2008年開始建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，國有企業(yè)利潤上繳和比例提升成為關(guān)注焦點(diǎn)，國家和國有企業(yè)的利潤上繳關(guān)系得以規(guī)范化。

2、收費(fèi)權(quán)的清晰界定與規(guī)范管理。改革開放以來，由于中央和地方以及國家和企業(yè)的分配關(guān)系的博弈過程中，特別是后來包干制以來單位增收節(jié)支部分可以提取職工福利和獎(jiǎng)金，將個(gè)人的物質(zhì)利益動(dòng)機(jī)引入預(yù)算治理中，導(dǎo)致收費(fèi)收入在上世紀(jì)80年代末快速膨脹，侵蝕預(yù)算內(nèi)收入的稅基，按照當(dāng)時(shí)規(guī)定，收費(fèi)收入屬于單位資金由單位管理，甚至導(dǎo)致部分單位將預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)向預(yù)算外，最直接的后果就是兩個(gè)比重過低，分散了中央國家財(cái)政資金，削弱了中央宏觀調(diào)控能力。1994年財(cái)政改革首要的目標(biāo)就是“振興財(cái)政”，提高“兩個(gè)比重”，追根溯源，規(guī)范預(yù)算外收費(fèi)收入就是必然選項(xiàng)之一了。在1986年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》對預(yù)算外資金進(jìn)行嚴(yán)格界定和規(guī)范專戶管理和報(bào)送統(tǒng)計(jì)制度基礎(chǔ)上，1990年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，明確“收支兩條線”管理，這是中共中央、國務(wù)院首次提出“收支兩條線”概念。1993年中共中央先后轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部的兩個(gè)《規(guī)定》，明確為納入預(yù)算管理的行政事業(yè)收費(fèi)和專項(xiàng)收費(fèi)納入專戶管理；同年，中紀(jì)委也有相應(yīng)發(fā)文對預(yù)算外資金提出管理要求。之后不少種類的非稅收入先后納入預(yù)算管理。這個(gè)階段通過收支兩條線管理，主要治理三亂問題，減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范收入分配秩序。

3、政府債務(wù)管理與地方政府性債務(wù)的膨脹。改革開放初期為了籌集建設(shè)資金就恢復(fù)了舉債權(quán)，但是由于長期思想觀念的影響，地方政府預(yù)算不能列赤字，到1998年實(shí)施積極財(cái)政政策之前，債務(wù)規(guī)模并不大。我國的預(yù)算體制要求，地方政府要秉持年度預(yù)算平衡不得列赤字，因而沒有舉債權(quán)。但是，在應(yīng)對1998年和2008年兩次金融危機(jī)過程，我國實(shí)施了積極財(cái)政政策，中央財(cái)政加大國債發(fā)行，地方政府沒有舉債權(quán)，就通過地方政府融資平臺舉借政府性債務(wù)來落實(shí)中央的政策要求，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎?，成為2013年以后預(yù)算治理的重要內(nèi)容（后文闡述）。

（二）財(cái)政支出預(yù)算管理

在收入端管理不斷完善的同時(shí)，1998年建立公共財(cái)政框架要求提出，2000年起預(yù)算管理改革如火如荼展開。先后進(jìn)行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等重要制度改革，同時(shí)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，不斷強(qiáng)化政府收支分類、政府會(huì)計(jì)、財(cái)政信息化等基礎(chǔ)和技術(shù)改革，助力預(yù)算治理改革不斷深化。治理主要體現(xiàn)在建章立制過程中強(qiáng)化預(yù)算控制，同時(shí)不斷廓清財(cái)政和部門在預(yù)算管理中的權(quán)限，以此來形塑政府部門之間的財(cái)政治理關(guān)系，但是由于相應(yīng)主體的權(quán)責(zé)界定仍不盡完善，使依托權(quán)責(zé)內(nèi)洽的治理機(jī)制尚難發(fā)揮作用，主要治理的推進(jìn)就是形塑治理主體，并通過流程的完善進(jìn)行預(yù)算控制。

1、部門預(yù)算改革強(qiáng)化了預(yù)算控制，奠定了治理基礎(chǔ)。2000年開始部門預(yù)算改革，將一個(gè)部門的所有收入和支出都按照統(tǒng)一規(guī)定的編報(bào)程序、格式、內(nèi)容和時(shí)間編成一本預(yù)算，全面反映了該部門或單位各項(xiàng)資金的來源、使用方向和具體使用內(nèi)容，增強(qiáng)了部門預(yù)算的完整性、同一性，有助于預(yù)算權(quán)的統(tǒng)一。部門預(yù)算歸口管理促進(jìn)了管理的信息統(tǒng)一性和對稱性，有利于避免資金分配中的重復(fù)申報(bào)審批、交叉重復(fù)問題，有利于預(yù)算控制約束，提高資金效益。同時(shí)，部門預(yù)算改革推動(dòng)了財(cái)政部門自身的改革，使財(cái)政部門得以把更多精力由應(yīng)付日常追加轉(zhuǎn)到參與部門行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目的選擇確定以及監(jiān)督資金使用等方面，有效促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督和管理缺位問題的解決。部門預(yù)算形成了新型的財(cái)政和業(yè)務(wù)部門的治理關(guān)系，為預(yù)算治理奠定了條件。

“兩上兩下”的預(yù)算編制流程再造，改代編預(yù)算為自編預(yù)算，確立了中央部門的預(yù)算主體地位，要求部門必須擔(dān)負(fù)起預(yù)算管理的基礎(chǔ)責(zé)任；同時(shí)預(yù)算編制的定員定額等標(biāo)準(zhǔn)化管理，有助于控制預(yù)算的人為因素；預(yù)算編制的細(xì)化、自我編制（非代編）等預(yù)算管理方式、方法的改革，以及結(jié)余資金管理和績效考評的引入，增強(qiáng)了預(yù)算管理的科學(xué)性，大大提高了財(cái)政資源配置效率和財(cái)政資金使用效益。為權(quán)責(zé)內(nèi)洽的預(yù)算治理機(jī)制奠定了流程和責(zé)任考核基礎(chǔ)。

2、預(yù)算執(zhí)行管理改革強(qiáng)化預(yù)算控制。從2001年財(cái)政國庫管理改革正式開始，到2013年我國已建立起范圍完整、操作規(guī)范、運(yùn)行有效的預(yù)算執(zhí)行管理體系，包含國庫集中收付、政府采購管理、國債管理，以及國庫現(xiàn)金管理、政府會(huì)計(jì)管理和財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控等多方面內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行管理制度和手段的創(chuàng)新，既為整體管理創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，又直接助推了行政管理改革的逐步深化，預(yù)算控制能力大幅提升。

預(yù)算執(zhí)行改革主要是國庫集中收付、政府采購和財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)管等，建立在國庫單一賬戶制度基礎(chǔ)上的國庫集中收付，收入集中收繳及時(shí)入庫（或?qū)簦?cái)政資金支付直接到供貨商或最終應(yīng)款單位，消除了部門體內(nèi)循環(huán)的制度基礎(chǔ)，為國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。國庫集中收付，提高了資金支付效率，強(qiáng)化了動(dòng)態(tài)監(jiān)管，通過流程權(quán)限的設(shè)置和通過審核，建立了自動(dòng)控制機(jī)制，同時(shí)收付信息集中便利和分析管理為動(dòng)態(tài)監(jiān)控提供基礎(chǔ)，也為宏觀決策提供依據(jù)；動(dòng)態(tài)監(jiān)控有效地解決越權(quán)和違規(guī)支出的控制，實(shí)現(xiàn)了通過支付網(wǎng)絡(luò)的權(quán)限設(shè)置和自動(dòng)報(bào)監(jiān)控，有效提升了預(yù)算治理效果。

政府采購制度，通過制度健全完善、流程再造、管采分離等，強(qiáng)化過程公開透明可監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了大宗采購的規(guī)范控制，有助于政府采購功能的實(shí)現(xiàn)和財(cái)政資金的管控，后期還有2007年開啟的公務(wù)卡改革，與政府采購制度配合，基本實(shí)現(xiàn)了公共采購信息可追溯性和支出績效的提升。

3、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和條件完善。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求，財(cái)政預(yù)算管理流程在不斷完善的基礎(chǔ)上，匹配的基礎(chǔ)性改革也需要同時(shí)推進(jìn)，期間政府收支分類改革、政府會(huì)計(jì)制度改革以及財(cái)政管理信息化等改革積極推進(jìn)，為預(yù)算治理功能發(fā)揮奠定了重要的基礎(chǔ)作用。

（三）預(yù)算監(jiān)督和績效管理改革

總體而言，這個(gè)階段的財(cái)政預(yù)算改革，重點(diǎn)是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要，完善各項(xiàng)制度，形塑各類治理主體，廓清各類主體權(quán)限；同時(shí)，通過流程再造和信息技術(shù)采用，強(qiáng)化預(yù)算控制，減少財(cái)政資金浪費(fèi)和提升財(cái)政資金績效。但是，由于這個(gè)階段預(yù)算治理仍然是依托強(qiáng)化控制來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的，與治理的要求還有距離，沒有形成依托利益關(guān)系為基礎(chǔ)的治理機(jī)制，導(dǎo)致治理主體之間的信息不對稱問題仍然存在，預(yù)算執(zhí)行主體理性地選擇對自己有利的要最大化，對自己不利的要最小化，將最終的責(zé)任壓力不斷向財(cái)政積累，最終制約國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)和國家的長治久安。相應(yīng)的績效評價(jià)也主要是集中在財(cái)政資金的合規(guī)性和安全性，實(shí)質(zhì)績效效果層面評價(jià)仍不到位，而且也僅局限在一般預(yù)算中的項(xiàng)目支出，覆蓋不夠全面。

三、國家治理現(xiàn)代化階段與現(xiàn)代財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算治理

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的目標(biāo)，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，迫切需要發(fā)揮相應(yīng)的治理功能。2014年新修訂的《預(yù)算法》獲得人大通過，同年推進(jìn)改革深化，先后出臺政府債務(wù)管理的43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》）和預(yù)算改革的45號文 （《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》），財(cái)政治理改革迅速向縱深推進(jìn)。在前期形塑治理主體的基礎(chǔ)上，開始明確主體責(zé)任和追責(zé)機(jī)制，逐漸探索形成了利益平衡的治理機(jī)制。

（一）法治建設(shè)奠定預(yù)算治理的基礎(chǔ)

財(cái)政法治伴隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革，層次不斷提升，內(nèi)容不斷充實(shí)，從缺乏立法條件授權(quán)政府代行立法預(yù)算條例的低層次，到1994年市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)中財(cái)政基本法《預(yù)算法》的完成立法，再到2014年預(yù)算法修訂以及系列部門法的通過，財(cái)政法制建設(shè)不斷完善，法治工作不斷提升，與預(yù)算改革形成良性互動(dòng)，為現(xiàn)代國家治理奠定了重要的法治基礎(chǔ)。

2014年通過的新修訂的《預(yù)算法》，開宗明義，由政府管理法變?yōu)椤肮芾碚ā保崎_了治理現(xiàn)代化改革的序幕，新修訂的《預(yù)算法》在總結(jié)過去20多年財(cái)政預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)并上升到法律層面的基礎(chǔ)上，對未來發(fā)展預(yù)算治理提出了方向和目標(biāo)，第一次明確了違反 《預(yù)算法》的相應(yīng)行為和責(zé)任處理的相關(guān)條款，使預(yù)算治理完成從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，改變了過去20年沒有因違反《預(yù)算法》而受到追責(zé)的局面。

同時(shí)，隨著預(yù)算法定和稅收法定的推進(jìn)，提升法律層次，到2018年完成6個(gè)稅種的立法。

（二）收入端改革完善與治理能力提升

這個(gè)階段收入端的治理改革，主要體現(xiàn)在稅制完善與減稅降費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理上；國有資本經(jīng)營收益在預(yù)算框架下有序推進(jìn)，上繳比例按照既定目標(biāo)不斷提升；債務(wù)收入管理將在支出預(yù)算治理中闡述。稅費(fèi)改革主要有：

一是增值稅改革。在1994年為了“振興財(cái)政”和防止 “投資過熱”背景下確立的生產(chǎn)型增值稅基礎(chǔ)上，2000年在振興東北老工業(yè)基地中推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革，由生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅，抵扣擴(kuò)圍到固定資產(chǎn)，對稅收公平和促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。后來從2012年結(jié)構(gòu)性減稅背景下試點(diǎn)營改增，最終在2016年實(shí)現(xiàn)增值稅將原營業(yè)稅范圍的覆蓋，稅制公平和避免重復(fù)征稅得到進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)，增值稅通過擴(kuò)大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍、降低增值稅稅率、留底退稅加大力度等，不斷減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府與市場的治理關(guān)系不斷完善。

二是所得稅改革。個(gè)人所得稅提高起征點(diǎn)和增加專項(xiàng)扣除（2019），更加有利于促進(jìn)不同群體的稅收公平；企業(yè)所得稅則通過加大加計(jì)扣除、小微企業(yè)減免等政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)公平和促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

（三）預(yù)算支出管理改革

1、建立地方政府債務(wù)閉環(huán)機(jī)制。經(jīng)過地方政府落實(shí)兩次積極財(cái)政政策進(jìn)行平臺等舉債融資的積累，到2013年年中審計(jì)署對地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，規(guī)模約10.68萬億元。2014年隨著43號文和45號文出臺，地方政府債務(wù)預(yù)算管理改革拉開序幕，在2014年年底地方政府性債務(wù)甄別的基礎(chǔ)上，采取存量債務(wù)置換和新增債務(wù)的限額管理，并建立了新增地方政府債務(wù)的閉環(huán)管理機(jī)制，43號文對限額管理、地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理等進(jìn)行了明確，先后又對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處理機(jī)制以及地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制、隱性債務(wù)追責(zé)及購買服務(wù)、PPP等方式中變相舉債等等出臺文件明確，形成了地方政府債務(wù)的閉環(huán)管理機(jī)制，形成舉債和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的治理機(jī)制，使地方從內(nèi)心里不敢違規(guī)舉債，使用好合規(guī)舉債，提升資金績效，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)財(cái)政健康、可持續(xù)發(fā)展。

2、全面預(yù)算績效管理。財(cái)政支出績效評價(jià)在2000年前后在地方就有探索嘗試，中央出臺文件則是在2007年，系列文件多規(guī)定了績效評價(jià)的要求、目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)計(jì)等，對財(cái)政支出在提升合規(guī)性和安全性方面發(fā)揮了有效的促進(jìn)作用?？梢?，已經(jīng)開展的績效評價(jià)工作局限性是明顯的，實(shí)際評價(jià)也多在合規(guī)性和安全性方面，真正績效評價(jià)不到位；評價(jià)只是對項(xiàng)目支出展開的，部門預(yù)算沒有整體評價(jià)，更沒有政府預(yù)算的績效評價(jià)；評價(jià)針對一般公共預(yù)算進(jìn)行，沒有覆蓋政府預(yù)算體系四本預(yù)算，等等，針對這些問題，2018年 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，提出全覆蓋、全方位、全過程的全面預(yù)算績效管理要求，將預(yù)算管理推上一個(gè)新的臺階。

3、積極推進(jìn)財(cái)政支出方式創(chuàng)新 。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的壓力，從2015年開始，先后出臺文件提出盤活存量資金，做到統(tǒng)籌使用；同時(shí)，通過強(qiáng)化績效評價(jià)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立設(shè)立、評估和退出機(jī)制，并著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政資金績效。

同時(shí)，不斷創(chuàng)新財(cái)政支出方式，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金、支持PPP模式發(fā)展、利用政府購買服務(wù)等，不斷強(qiáng)化財(cái)政動(dòng)員資源、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

4、地方預(yù)算管理的積極探索。2018年，廣東深化省級預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，通過部門權(quán)責(zé)配置和財(cái)政管理重心“兩轉(zhuǎn)變”、項(xiàng)目審批事項(xiàng)和預(yù)算執(zhí)行流程“兩精簡”，實(shí)現(xiàn)各方積極性和資金使用效益“兩提高”。這是我國預(yù)算治理改革的重要改革探索，對于提升財(cái)政治理能力和國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

（四）人大和政府的預(yù)算治理關(guān)系

在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家是一個(gè)統(tǒng)一的主體，人大和政府是有機(jī)整體的構(gòu)成部分，權(quán)責(zé)界定并不清晰。改革開放初期，為有效推進(jìn)改革，人大的很多權(quán)力都授權(quán)政府履行，如稅收的立法，所以人大在預(yù)算治理中的功能并未得到有效發(fā)揮。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，政府作為治理主體的角色日益突出。這時(shí)，人大和政府在預(yù)算治理方面權(quán)責(zé)需要進(jìn)一步清晰化，從全國人大財(cái)經(jīng)委的設(shè)立，再到全國人大預(yù)算工作委員會(huì)的設(shè)立，人大在預(yù)算治理中的作用日益突顯。到2014年新預(yù)算法修訂通過，人大和政府的預(yù)算治理關(guān)系進(jìn)一步清晰化，政府編制執(zhí)行、人大審批的定位進(jìn)一步明確，并要求強(qiáng)化人大在預(yù)算治理中的作用。預(yù)算審查在提交全國人大審查之前，建立預(yù)算初步審查制度，健全了人大的預(yù)算審查審批功能，能力也進(jìn)一步提升。

四、未來預(yù)算治理改革的展望

黨的十八屆三中全會(huì)以來，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，財(cái)政預(yù)算治理也不斷深化，特別是在預(yù)算法修訂明確為約束和管理政府行為，地方政府債務(wù)閉環(huán)管理機(jī)制的形成等，基于多元治理主體利益關(guān)系平衡基礎(chǔ)上的共治特征明顯。但是，財(cái)政和部門之間的治理機(jī)制仍主要停留在控制與被控制的一種管理狀態(tài)，全面績效管理也只是明確了流程和形式等評價(jià)要求，對實(shí)質(zhì)性的績效評價(jià)特別是部門預(yù)算和政府預(yù)算的績效評價(jià)仍不到位，等等 ，需要在未來改革中進(jìn)一步完善。

（一）深化基于政府治理的預(yù)算改革

1、財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門的預(yù)算治理關(guān)系。要進(jìn)一步明確財(cái)政和部門、中央和地方的權(quán)責(zé)，形成權(quán)責(zé)內(nèi)洽、激勵(lì)相容的治理機(jī)制，提升各方主體的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)財(cái)政資金績效提升。著力聚焦厘清部門職責(zé)，優(yōu)化預(yù)算管理各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)劃分。將部門權(quán)責(zé)配置從原來預(yù)算管理權(quán)責(zé)交叉轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)，明確主管部門預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任，并推動(dòng)財(cái)政部門管理重心從全流程預(yù)算管控轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢诡A(yù)算編制和監(jiān)管，突出主責(zé)主業(yè)，負(fù)責(zé)具體組織總預(yù)算執(zhí)行，不直接參與具體項(xiàng)目審批等事務(wù)。通過權(quán)力優(yōu)化配置、權(quán)責(zé)清晰內(nèi)洽、績效監(jiān)管提升、激勵(lì)相容機(jī)制建立，有效地促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算治理能力的提升，改革著力推進(jìn)以下幾個(gè)方面：

一是權(quán)責(zé)配置歸位，增強(qiáng)主體自主性。權(quán)責(zé)明確是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，為多元主體形成利益均衡的機(jī)制創(chuàng)造條件。對于財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、績效和監(jiān)督中財(cái)政和地方及部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行重大配置改革，相應(yīng)權(quán)責(zé)匹配歸位。使財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門、省級政府和省以下政府的權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰。優(yōu)化地方和部門權(quán)責(zé)配置，地方負(fù)責(zé)本地區(qū)的預(yù)算編制和執(zhí)行，主管部門全面負(fù)責(zé)本部門預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)主體責(zé)任歸位。地方和部門具有了相對較強(qiáng)的自主權(quán)，并對預(yù)算結(jié)果負(fù)責(zé)，有助于提升地方和部門的自我管理和約束的積極性，有助于部門統(tǒng)籌能力的發(fā)揮和預(yù)算資金效果的提升。業(yè)務(wù)主管部門聚焦主責(zé)主業(yè)，增強(qiáng)自主性；財(cái)政部門才能夠“觀大勢、謀全局、抓大事”，全面提升管財(cái)用財(cái)水平，工作視野發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。財(cái)政主抓資源配置的大格局，不再參與地方和部門具體的預(yù)算執(zhí)行中的管理和調(diào)整事項(xiàng)，地方和部門自主權(quán)進(jìn)一步提升，同時(shí)強(qiáng)化地方和部門對資金績效的責(zé)任，有利于強(qiáng)化地方和部門的自我管理的責(zé)任。

改革的重要舉措就是，財(cái)政向部門放權(quán)，省級向基層放權(quán)，在強(qiáng)化責(zé)任的同時(shí)，壓減省級審批具體項(xiàng)目，減少財(cái)政審批，賦予部門和市縣履行職責(zé)的相應(yīng)自主權(quán)，在財(cái)政部門下達(dá)的支出限額內(nèi)自主確定具體項(xiàng)目，提升了其履行職責(zé)的積極性。為現(xiàn)代財(cái)政治理奠定了重要的基礎(chǔ)。

二是流程優(yōu)化再造，提升財(cái)政管理績效。權(quán)責(zé)配置改革必然要求流程的精簡和優(yōu)化，必然要求財(cái)政管理進(jìn)行重要的流程改革和優(yōu)化。改進(jìn)預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)從“要錢”到“做事”轉(zhuǎn)變。由“先要錢后謀事”變?yōu)椤跋戎\事后要錢”，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就通過提升科學(xué)性和合理性，強(qiáng)化論證和評審，有效促進(jìn)“事”與“錢”的統(tǒng)一，提升了預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行進(jìn)度及最終效果。改革審批權(quán)責(zé)配置，提升資金管理效率。過去由財(cái)政和地方及部門共同審批的項(xiàng)目，改革為基本上部門自主決策，流程優(yōu)化，效率提升；加強(qiáng)部門和地方內(nèi)部的統(tǒng)籌和自我調(diào)節(jié)能力，提高行政效率效能；在預(yù)算調(diào)整上，由過去雙審批，改革為一定限度內(nèi)的調(diào)整，部門分管領(lǐng)導(dǎo)確定就行，只有超過一定限度的審批，需要財(cái)政和部門領(lǐng)導(dǎo)共同審批。

三是強(qiáng)化激勵(lì)相容，建立權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制。權(quán)責(zé)不清，就難以追責(zé)，就難以形成相應(yīng)主體的有效問責(zé)機(jī)制，相應(yīng)主體自主決策、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任后果的機(jī)制就談不上。改革需要推進(jìn)權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制，明確主體權(quán)力和責(zé)任，誰的權(quán)力由誰自主決策，但是必須對決策和執(zhí)行的后果負(fù)責(zé)，增強(qiáng)各主體自我約束、自我負(fù)責(zé)的內(nèi)在機(jī)制，著力解決過去存在的激勵(lì)不相容問題，如財(cái)政全程參與預(yù)算管理陷入瑣碎的審批事務(wù)，既沒有能力和精力管理到位，卻又形式上為財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行了背書，導(dǎo)致相應(yīng)的結(jié)果無法精準(zhǔn)追究；再如，過去業(yè)務(wù)主管部門習(xí)慣于“報(bào)大數(shù)”，然后與財(cái)政部門“談判”，等財(cái)政部門“砍一刀”，拿到錢后再組織研究“分錢”，存在“謀事不實(shí)”、“謀事”與“要錢”嚴(yán)重脫節(jié)的問題，等等。通過上述問題解決，有助于地方和部門在資金管理上眼睛向外到眼睛向內(nèi)的轉(zhuǎn)變，部門增強(qiáng)自主權(quán)后，預(yù)算安排確定后，地方和部門有助于增強(qiáng)自身的統(tǒng)籌謀劃，挖掘內(nèi)部潛力解決問題，避免中途增加事項(xiàng)，并通過各種談判形成對財(cái)政倒逼的格局。

四是預(yù)算管理方式改革，助力實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。改進(jìn)預(yù)算管理方式，對地方的放權(quán)，推廣“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”模式，對部門的放權(quán)，采取類似順德實(shí)行的“封套預(yù)算”的模式，財(cái)政部門管理重心從“管全程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軆深^”，使財(cái)政部門有精力強(qiáng)化財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用的發(fā)揮，重點(diǎn)做好國家或地方大政方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的落實(shí)，抓大事、謀大局，努力做好事與錢的統(tǒng)一；對于地方和部門而言，有助于釋放地方和部門中間執(zhí)行環(huán)節(jié)的能動(dòng)性，切實(shí)提升財(cái)政預(yù)算治理的能力。切實(shí)促進(jìn)財(cái)政部門“以審代管”“全程參與”的預(yù)算管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢邔?dǎo)向”“績效導(dǎo)向”和“標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向”。

2、完善人大和政府的財(cái)政治理關(guān)系。首先，立法審批權(quán)限全部回歸人大，完善財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行和績效及監(jiān)督與人大預(yù)算審查、批準(zhǔn)的分工治理關(guān)系，形成相互促進(jìn)、相互制約的良性治理關(guān)系。

其次，進(jìn)一步強(qiáng)化人大的預(yù)算審查職能和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，健全參與式預(yù)算等人民訴求的反映機(jī)制，切實(shí)提升人大在預(yù)算管理中的作用。

（二）進(jìn)一步深化全面預(yù)算績效管理

2018年國務(wù)院出臺《意見》，提出全覆蓋、全方位、全過程的全面預(yù)算績效管理要求，對全方位、全過程、全覆蓋提出了技術(shù)和流程上的要求，但就實(shí)質(zhì)評價(jià)而言，多在合規(guī)性和安全性方面，真正績效評價(jià)不到位；就評價(jià)內(nèi)容而言，項(xiàng)目評價(jià)相對具體，但是部門預(yù)算，特別是政府預(yù)算如何評價(jià)，尚無具體指導(dǎo)意見，當(dāng)然政府預(yù)算的評價(jià)，需要在國家治理現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識和評價(jià)，這又取決于國家治理現(xiàn)代化和財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用的發(fā)揮，等等，這些都需要在下一步改革中漸次明確，以有利于全面預(yù)算績效管理改革推向深入。

（三）健全財(cái)政法制建設(shè)

與財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱相匹配，財(cái)政法制層面也需要提升，需要在憲法層面的高階立法中加以明確，政府間關(guān)系法等相關(guān)法律也有待出臺；目前預(yù)算法修訂已經(jīng)完成，但實(shí)施條例仍未出來；稅收法定要求，相關(guān)稅種完成立法，等等，財(cái)政法制亟待完善，為預(yù)算治理深化奠定法治基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化現(xiàn)代科技管理基礎(chǔ)的利用

一是加強(qiáng)信息手段監(jiān)管，依托“數(shù)字政府”建設(shè)全省一體化信息平臺，實(shí)現(xiàn)全省預(yù)算管理動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)

注釋：

①《有困難，有辦法，有希望》（1949年12月2日），《毛澤東文集》第六卷，第24頁。

② 《財(cái)政工作的六條方針》 （1954年1月13日），《鄧小平文選》第一卷，第193頁。

③謝旭人 《中國財(cái)政60年（上卷）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年，第 57-58頁。

④蘇東斌 《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)思想史斷錄》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第069頁。

⑤鄧小平 《財(cái)政工作的六條方針》（1954年1月13日），《鄧小平文選》第一卷，第193-195頁。

⑥王丙乾 《中國財(cái)政60年回顧與思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第294頁。

⑦王丙乾 《中國財(cái)政60年回顧與思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第293-294頁。

⑧王丙乾 《中國財(cái)政60年回顧與思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009，第294頁。

⑨王丙乾 《中國財(cái)政60年回顧與思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009，第326頁。

⑩謝旭人 《中國財(cái)政60年（上卷）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年，第 545-546頁。