摘 要 耕地是人類生存的基本資源和條件。做好耕地保護(hù)工作，就要大力推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，確定適宜開發(fā)的耕地后備資源。國家目前已經(jīng)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，確保隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)導(dǎo)致耕地面積減少?；诖耍扇∠拗菩砸蜃釉u(píng)價(jià)法對(duì)陜西省耕地后備資源進(jìn)行宜耕性評(píng)價(jià)，并分析了陜西省耕地后備資源現(xiàn)狀，對(duì)其可持續(xù)開發(fā)進(jìn)行合理分析。

關(guān)鍵詞 耕地后備資源;占補(bǔ)平衡;生態(tài)保護(hù);可持續(xù)開發(fā)利用

中圖分類號(hào)：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.23.074

耕地是我國最寶貴的資源。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)

〔2017〕4號(hào)）文件中，國家提出要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體保護(hù)”，耕地保護(hù)上升到最高高度[1]。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地用地需求，建設(shè)占用耕地不斷增加，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度越來越大，保護(hù)耕地與保障發(fā)展用地之間的矛盾日益突出。因此，適度并適量地進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)成為解決此矛盾的一個(gè)重要方面。

耕地后備資源是指在當(dāng)前技術(shù)條件下，能夠通過開發(fā)、復(fù)墾措施改變成為耕地的未利用地和毀損廢棄地，以及通過對(duì)劃定的待整理農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行整理后能夠增加的耕地部分?？砷_墾土地主要是指自然形成的尚未開墾的未利用地，也包含因生產(chǎn)建設(shè)或自然災(zāi)害損毀等造成的廢棄的未利用地，包括土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的其他草地（043）、內(nèi)陸灘涂（116）、鹽堿地（124）、沼澤地（125）、沙地（126）和裸地（127）此6個(gè)二級(jí)地類?？蓮?fù)墾采礦用地是指廢棄的采礦、采石、采砂場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地，主要為土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的采礦用地（204）。

我國的第一輪耕地后備資源調(diào)查始于2000年，于2002年結(jié)束，距今已近二十年，結(jié)果已經(jīng)與實(shí)際現(xiàn)狀嚴(yán)重不符，且調(diào)查發(fā)現(xiàn)的易耕后備資源已經(jīng)開發(fā)，迫切需要更新。在此背景下，十二五末，國土資源部組織開展了新一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，通過對(duì)該調(diào)查評(píng)價(jià)的解讀和分析有利于對(duì)陜西省耕地后備資源開發(fā)指明方向和提供數(shù)據(jù)支撐，以便在耕地保護(hù)和后備資源開發(fā)方面制定適宜政策。

1 調(diào)查概況

在本次調(diào)查評(píng)價(jià)中，生態(tài)條件、地形坡度顯得尤為重要，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)范圍，綜合考慮生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標(biāo)4個(gè)方面，主要采取生態(tài)條件、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤污染狀況、排水條件、土層厚度和母質(zhì)條件、地形坡度、鹽漬化程度、土壤質(zhì)地、土壤pH值、耕作便利度等11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)來評(píng)價(jià)并確定耕地后備資源的宜耕性，減少盲目性，增強(qiáng)目的性，注重生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。

本次耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)未利用地及采礦用地總面積為924 513.33 hm2，其中未利用地862 260.00 hm2，采礦用地62 253.33 hm2，未利用地中其他草地690 413.33 hm2，占到評(píng)價(jià)總面積的75%;沙地71 433.33 hm2，內(nèi)陸灘涂

62 826.67 hm2，裸地19 546.67 hm2，鹽堿地13 753.33 hm2，沼澤地4 286.67 hm2。

1.1 調(diào)查背景

按照目前建設(shè)項(xiàng)目審批要求，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地必須嚴(yán)格執(zhí)行“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的政策規(guī)定，但隨著耕地后備資源的減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的可能性越來越小，成為目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大瓶頸。因此，要全力做好耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，摸清現(xiàn)有后備資源底數(shù)，做到定量、定性、定位，徹底解決耕地后備資源數(shù)量不清、質(zhì)量不定、位置不明等問題，指導(dǎo)陜西省土地整治工作有方向、有目的地推進(jìn)，探索占補(bǔ)平衡新道路。

1.2 調(diào)查任務(wù)

1）內(nèi)業(yè)收集環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等行業(yè)成果資料，利用GIS軟件及方法處理分析，查清陜西省各區(qū)域耕地后備資源的面積、權(quán)屬、位置、生態(tài)、地形地貌、氣候、土壤、水資源等立地條件。2）利用耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合外業(yè)實(shí)地踏勘調(diào)查的結(jié)果和相關(guān)影像資料，開展各類耕地后備資源的宜耕性評(píng)價(jià)，最終形成縣-市-省級(jí)耕地后備資源的綜合調(diào)查評(píng)價(jià)成果，為耕地占補(bǔ)平衡和保護(hù)等工作提供數(shù)據(jù)支撐。

1.3 調(diào)查意義

此次調(diào)查評(píng)價(jià)工作主要以第二次全國土地現(xiàn)狀調(diào)查、年度土地利用變更調(diào)查等成果為基礎(chǔ)，摸清陜西省耕地后備資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量和分布情況，分析其在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)條件下進(jìn)行土地開發(fā)、復(fù)墾、整理的適宜性，提出土地整治開發(fā)的實(shí)施措施，為實(shí)現(xiàn)有效的后備資源開發(fā)提供基礎(chǔ)信息，同時(shí)也為自然資源部門制定土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃、政策以及項(xiàng)目評(píng)估、立項(xiàng)提供依據(jù)。

2 陜西省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)分析

2.1 陜西省耕地后備資源現(xiàn)狀

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西省耕地后備資源現(xiàn)狀如表1所示。陜西省未利用地及采礦用地共301 759個(gè)圖斑，總面積為924 511.29 hm2。其中，西安市14 848個(gè)圖斑，面積為28 886.81 hm2，占總面積的3.12%;銅川市3 500個(gè)圖斑，面積為14 620.07 hm2，占總面積的1.58%;寶雞市25 497個(gè)圖斑，面積為61 126.97 hm2，

占總面積的6.60%;咸陽市25 452個(gè)圖斑，面積為

104 707.19 hm2，占總面積的11.33%;渭南市32 587個(gè)圖斑，面積為143 267.38 hm2，占總面積的15.50%;延安市51 904個(gè)圖斑，面積為89 920.45 hm2，占總面積的9.73%;漢中市24 654個(gè)圖斑，面積為39 086.86 hm2，

占總面積的4.23%;榆林市82 691個(gè)圖斑，面積為

397 508.65 hm2，占總面積的43.00%;安康市23 375個(gè)圖斑，面積為27 806.81 hm2，占總面積的3.01%;商洛市

17 251個(gè)圖斑，面積為17 573.42 hm2，占總面積的1.90%。

2.2 陜西省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)

2.2.1 評(píng)價(jià)原則

2.2.1.1綜合性原則

耕地后備資源的開發(fā)受自然、區(qū)位和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素的綜合影響。因此，在評(píng)價(jià)中要綜合考慮各種影響因素，使結(jié)果更加科學(xué)合理。

2.2.1.2生產(chǎn)與生態(tài)安全性原則

耕地后備資源一定是那些經(jīng)過開發(fā)或復(fù)墾后能夠持續(xù)耕種并能夠成為有效糧食生產(chǎn)力的土地。因此，耕地后備資源的開發(fā)應(yīng)確保不破壞和犧牲生態(tài)環(huán)境，若其開墾后可能導(dǎo)致土地退化，則不應(yīng)作為耕地后備資源。

2.2.1.3限制與易獲得性原則

限制性因素主要指在目前土地整治技術(shù)條件下，限制作物正常生長(zhǎng)且難以改造的土地屬性。只要某一后備資源評(píng)價(jià)單元的某一個(gè)指標(biāo)為限制性因素，則可判斷該評(píng)價(jià)單元為不可開發(fā)或復(fù)墾耕地后備資源。所選評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡可能從已被認(rèn)定的相關(guān)成果資料中取得或者外業(yè)調(diào)查容易獲取。

2.2.1.4主導(dǎo)與針對(duì)性原則

在本區(qū)域中，由于陜南、關(guān)中、陜北的地域差異，影響土地質(zhì)量的因素也略有不同。因此，三個(gè)地域在評(píng)價(jià)前可有針對(duì)性地分析評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)成果內(nèi)容。

2.2.1.5便利性原則

農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮著重要的作用，耕地后備資源的開發(fā)需考慮是否具有經(jīng)濟(jì)可行性，開發(fā)后是否便于耕種。

2.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)《農(nóng)用地分等規(guī)程》全國標(biāo)準(zhǔn)耕作制度分區(qū)，將陜西省耕地后備資源劃分為2個(gè)一級(jí)區(qū)，分別為黃土高原區(qū)、四川盆地區(qū)。評(píng)價(jià)指標(biāo)包括年積溫、年降水量和灌溉條件、生態(tài)條件、土壤污染狀況、排水條件、土層厚度和母質(zhì)條件、鹽漬化程度、地形坡度、土壤質(zhì)地、土壤pH值、耕作便利度11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，涉及生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位指標(biāo)4個(gè)方面。評(píng)價(jià)中采取限制性因子評(píng)價(jià)法對(duì)各類后備資源進(jìn)行評(píng)價(jià)，即所選的11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中只要有任何一個(gè)指標(biāo)不符合宜耕要求，則認(rèn)定其為不宜耕后備資源。耕地后備資源的不宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)表如表2所示。

2.2.3 評(píng)價(jià)結(jié)果

2016年年底，國土資源部公布最新一輪全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果。調(diào)查結(jié)果明確顯示，目前全國耕地后備資源總面積為5 352 766.67 hm2，與上一輪調(diào)查結(jié)果相比減少后備資源近200萬公頃。其中，集中連片的耕地后備資源面積達(dá)1 888 046.67 hm2，占總面積的35.3%;零散分布的后備資源3 464 720.00 hm2，占總面積的64.7%。結(jié)合當(dāng)前生態(tài)、水資源利用限制等條件分析得出，近期可開發(fā)利用耕地后備資源面積

626 820 hm2，其余3 147 980 hm2均不同程度受水資源利用條件限制，短期內(nèi)不適宜開發(fā)利用。按照全國每年建設(shè)占耕地266 666.67 hm2計(jì)算，目前耕地后備資源面積可保障全國約20年建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。

陜西省宜耕耕地后備資源總面積108 580 hm2，占全國宜耕總面積比例為2.03%，其中可開墾土地97 013.33 hm2，可復(fù)墾采礦用地11 566.67 hm2，集中連片的耕地后備資源31 906.67 hm2，與上一輪調(diào)查結(jié)果相比減少后備資源

24 500 hm2。其中集中連片耕地后備資源主要分布在渭南市和榆林市。按照國家最初實(shí)施此次調(diào)查評(píng)價(jià)的目的，即為土地整治指明開發(fā)方向，為探索落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制定新的途徑和方式，陜西省2011—2014年建設(shè)占用耕地約5萬公頃，平均每年建設(shè)占用耕地約13 000 hm2，集中連片后備資源可保證發(fā)展2～3年，宜耕耕地后備資源可保證發(fā)展8～9年，在這4年間，平均每年開發(fā)和復(fù)墾耕地后備資源約11 333 hm2。按照陜西省“十三五”發(fā)展規(guī)劃，要加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新增鐵路建設(shè)3 500 km，高速公路1 000 km，可以預(yù)計(jì)用地量與占補(bǔ)平衡之間的矛盾將會(huì)日趨激烈。

3 促進(jìn)陜西省耕地后備資源可持續(xù)開發(fā)措施分析

3.1 注重生態(tài)保護(hù)，合理開發(fā)耕地后備資源

生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為目前各地方的主要任務(wù)，要把生態(tài)文明建設(shè)融入社會(huì)發(fā)展建設(shè)的全過程。目前，陜西省的耕地后備資源或多或少涉及林業(yè)、水資源等保護(hù)區(qū)，開發(fā)耕地時(shí)如不注重生態(tài)保護(hù)將會(huì)付出慘痛代價(jià)。2016年底，陜西省劃定生態(tài)保護(hù)紅線，總面積為79 385.7 km2，占全省國土面積38.6%，將進(jìn)一步強(qiáng)化底線思維和問題導(dǎo)向，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境安全底線和民生底線，用系統(tǒng)思維、法治理念、科學(xué)態(tài)度和務(wù)實(shí)作風(fēng)推進(jìn)污染治理、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的思路，以一條紅線管控重要生態(tài)空間。2017年8月，陜西省國土資源廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整治生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)問題的通知》，明確要不斷提高對(duì)土地整治活動(dòng)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，正確處理保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系，切實(shí)將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念落實(shí)到具體工作中，做到在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，合理有序開展土地整治活動(dòng);要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境條件下，科學(xué)合理劃定宜耕土地后備資源，禁止開墾嚴(yán)重沙化土地，禁止開墾25°以上后備資源，禁止違規(guī)毀林開墾耕地。

3.2 制度先行，確保耕地動(dòng)態(tài)平衡

土地管理法的核心就是“保護(hù)耕地”，而“十分珍惜、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”是我國基本國策，因此，各級(jí)地方政府應(yīng)履行好保護(hù)耕地的法定責(zé)任，監(jiān)督各項(xiàng)建設(shè)合理占用，實(shí)施占補(bǔ)平衡。當(dāng)前，國家層面制定了嚴(yán)格的土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等一系列切實(shí)可行的耕地保護(hù)制度和措施，為保護(hù)耕地資源提供了制度保障;規(guī)定了新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等費(fèi)用，為耕地占補(bǔ)平衡提供了資金保障。現(xiàn)階段，應(yīng)確保這些制度的有效實(shí)施及資金的有效利用，為保護(hù)耕地營造良好環(huán)境。

各級(jí)政府編制土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃就是為了控制盲目擴(kuò)張發(fā)展，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。如果嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地用途來實(shí)施用地，按照土地利用年度計(jì)劃不超標(biāo)用地，就能達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

3.3 政策指導(dǎo)，以質(zhì)保量，從嚴(yán)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

目前，由于耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施難度增加，國家規(guī)定在建設(shè)用地預(yù)審中不再實(shí)施占補(bǔ)平衡，而由地方政府履行保護(hù)耕地職責(zé)和監(jiān)督在用地報(bào)批前落實(shí)占補(bǔ)平衡。根據(jù)當(dāng)前我國耕地后備資源總量，國土資源部研究出臺(tái)了《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2016〕8號(hào)），提出新的耕地占補(bǔ)平衡途徑，即在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下，對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行提質(zhì)改造，以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡[2]?！疤豳|(zhì)改造”就是針對(duì)現(xiàn)有劣質(zhì)、等級(jí)低的耕地，通過改善土壤、排灌等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施來提高耕地質(zhì)量，或者通過改造農(nóng)田水利等設(shè)施，將旱地改為水田的土地整治行為?！把a(bǔ)改結(jié)合”就是在新開墾了耕地、落實(shí)了補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充耕地質(zhì)量和水田沒有達(dá)到規(guī)定要求的，通過對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造的途徑，即補(bǔ)充一塊、改造一塊結(jié)合起來，總體實(shí)現(xiàn)耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。隨著耕地后備資源的日趨減少，這將是占補(bǔ)平衡的最好方法，既能有效保護(hù)耕地，又可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

耕地后備資源的開發(fā)意義重大，與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。對(duì)其進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，能夠?yàn)榻窈罂茖W(xué)合理可持續(xù)地利用土地資源、不斷改善土地生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活條件等方面產(chǎn)生積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 國土資源部.國土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見[Z].2016-07-25.

（責(zé)任編輯：劉昀）

收稿日期：2019-07-15

作者簡(jiǎn)介：韓英英（1984—），女，陜西渭南人，碩士，工程師，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃、調(diào)查及土地工程。E-mail： zxqy201312@163.com。