官世海

澳門特區(qū)從2009年至今，經(jīng)歷了崔世安特首施政的十年。這十年時間裏，崔世安特首帶領(lǐng)澳門社會各界全面準確貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，嚴格按照憲法和澳門基本法辦事，延續(xù)了第一、二屆政府開創(chuàng)的良好勢頭，實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展、民生持續(xù)改善、社會和諧穩(wěn)定，展現(xiàn)了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐。這些成績是和公務(wù)員團隊積極配合政府的施政密不可分的。

回顧崔世安特首管治下的10年，特區(qū)政府施政水準亦不斷提高，尤其在崔世安就任澳門特別行政區(qū)第三任行政長官初期，強調(diào)廉政建設(shè)，推行陽光政府，努力提高施政能力和水準。在這樣的背景下，澳門政府通過立法落實了公開公務(wù)員部分財產(chǎn)申報情況，令公務(wù)員接受市民監(jiān)督。在建設(shè)廉潔的施政團隊方面，特區(qū)政府還專門頒佈了《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》、《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》行政法規(guī)及公佈《澳門特別行政區(qū)主要官員守則》等規(guī)範(fàn)性文件，強調(diào)政府對主要官員的個人品格及專業(yè)操守的要求，推動建立一支有視野、有問責(zé)、有作為的高效施政團隊。

特區(qū)政府在推行陽光政府的同時，為公務(wù)人員構(gòu)建公平、公開、公正、和諧的工作環(huán)境，推動人員中央統(tǒng)籌管理模式，實行中央招聘及晉升制度。修訂《因執(zhí)行公共職務(wù)的司法援助》法案，保障公務(wù)員能更好地履行職責(zé)，以及完善對因執(zhí)行公共職務(wù)所引起訴訟的援助制度。在公務(wù)員福利方面，特區(qū)政府透過修訂《年資獎金、房屋津貼及家庭津貼制度》，對實行多年的公務(wù)員福利制度作出調(diào)整。通過確立越來越完善的制度，使得公務(wù)員隊伍具備更加高度的政治自覺和專業(yè)操守，而絕大部分公務(wù)員為了我們的家園、為了澳門，在不同的崗位上恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)服務(wù)市民。

當(dāng)然，在公務(wù)員體系裏我們看到積極的一面，同時也應(yīng)該正視其中的不足。崔特首任期內(nèi)，著力於構(gòu)建陽光政府，從而提升施政透明度、推動公共政策的科學(xué)化和民主化、提高政府執(zhí)行力。這是符合廣大市民訴求的施政期望和理想，但現(xiàn)實仍然存在政府行政效率低、行政不當(dāng)、機構(gòu)職能重疊、責(zé)權(quán)不明等，乃至任人唯親、貪腐等問題時有發(fā)生，與市民對政府的管治要求落差尚大，這些都需要政府不斷完善和加強。

競優(yōu)上崗，內(nèi)退讓位

由於澳門歷史淵源和政治環(huán)境的特殊性，因此澳門形成了比較獨特的公務(wù)員制度，按照澳門現(xiàn)行的公務(wù)員法規(guī)，公共行政人力資源隊伍主要可分為以下三大類別：首先是狹義的公務(wù)員（又稱“實位人員”），也就是指原司級（相當(dāng)於現(xiàn)在的局級）以下由確定委任或定期委任方式任用的公共行政工作人員，一般被稱為“實位”。其次是公職人員（服務(wù)人員），即“以臨時委任方式或編制外合同制度作出之任用賦予服務(wù)人員資格”，也就是指以臨時委任、編制外定期合約聘用或編制內(nèi)散工合約聘用的公共行政工作人員。最後是其他公職人員，泛指公務(wù)員和公職人員（服務(wù)人員）以外，但也在公共行政機關(guān)服務(wù)的人員，如合約散工、依私法簽訂勞動合約或任務(wù)合約的人士等。

委任制形成於澳葡時代，追溯其歷史背景：由於葡萄牙是政黨政治，政黨執(zhí)政有可能輪換，就連帶出現(xiàn)澳督更換，新任的澳督肯定會任用自身政黨的人員，出現(xiàn)許多大小官員的更換。委任制是這樣發(fā)展下來的。隨著社會不斷發(fā)展，現(xiàn)時針對主管級公務(wù)員採用的委任制浮現(xiàn)出不少問題，其中由於其具有一定的主觀性，因此社會上不少市民質(zhì)疑官員委任制會否出現(xiàn)任人唯親、德不配位或才不配位等等問題?，F(xiàn)在澳門不是政黨政治，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之下的特別行政區(qū)，實行的是“一國兩制”、澳人治澳、高度自治的方針，因此，特區(qū)政府對於現(xiàn)行的委任制應(yīng)該做出必要的評估和改革，甚至逐步試行、完善和推進主管級官員的選拔制度，引入人才競爭機制。

其次，目前在三萬八千多名公務(wù)員裏，實位編制人員有七、八千人左右。在這樣宏大的公務(wù)員體系裏，我們應(yīng)該客觀地看到當(dāng)中肯定有人未必有足夠動力或能力繼續(xù)在公共行政體系裏發(fā)揮作用，以至出現(xiàn)人浮於事，占據(jù)職位、不盡職守的情況。在這種現(xiàn)實背景下，政府對於實位退休制度的公務(wù)員應(yīng)探索相應(yīng)的措施，比如有條件引入工作25年不限年齡可聲明自願退休，並且考慮工齡計算亦如公職金制度從入職公共部門開始。同時可參考內(nèi)地公務(wù)員“內(nèi)退制度”，即雖然未到退休年齡或退休年限，則可以按年限百分比形式只發(fā)放部分薪酬直至達到退休年齡才正式發(fā)放全額退休金。這樣可以達到優(yōu)化公務(wù)員團隊的效果，騰出責(zé)任職位空間，實現(xiàn)“能者居其位”。

公務(wù)員招得來，動得了，

培訓(xùn)“加把勁”

雖然候任行政長官賀一誠早前提出在現(xiàn)有三萬八千名公務(wù)員的情況下，不會再擴大公務(wù)員人數(shù)，但在公共行政範(fàn)疇裏，公務(wù)員儲備是非常重要的，這就要求“中央招聘”工作必須做好銜接，既要保證公務(wù)員招聘品質(zhì)，又要保證招聘效率?，F(xiàn)時公務(wù)員招聘是存在很大問題的，從時效來說，如果一個崗位要用人了，而招聘端要等兩年之後才輸送到人，到那個時候，用人需求或許已經(jīng)不同了，最終導(dǎo)致整個公共行政體系的運作效率。今年9月，審計署公佈《公務(wù)人員的招聘及甄選制度》審計報告，揭發(fā)公務(wù)員的招聘制度的種種弊端，批評行政公職局招聘不僅花費大量公帑，而且工作效率極低，這就是需要當(dāng)局作深刻徹底檢討的地方，要制定出更加靈活、高效、科學(xué)的模式，從根本上糾正問題。首先，“中央招聘”不應(yīng)該讓一個人什麼職位都去報考，“漁翁撒網(wǎng)”應(yīng)聘多個部門，導(dǎo)致整個部門考試的報考人次大增，加重部門工作負擔(dān)及加大資源投入，花費了大量公帑。其次針對考生的選拔應(yīng)該做得更加精準，比如一個職務(wù)有10個名額，應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)比例的預(yù)選名額，比如10：1，或5：1，優(yōu)中選優(yōu)，縮小範(fàn)圍，更加精準選拔到符合崗位配置的人才，從而避免造成無謂的資源浪費。招聘漏洞百出，需要行政公職局全面檢討並糾正，加快職能整合、力量整合，理順工作關(guān)係，找準工作重心，切實履行好職責(zé)任務(wù)，讓整個體系更加高效運作。

公務(wù)員團隊建設(shè)，不僅要注重招聘“引入進來”，更要注重內(nèi)部“動起來”。在一個成熟的公務(wù)員體系裏，通過制定一些機制來推動公務(wù)員的橫向流動是有一定必要性的。比如有些公務(wù)員本身具有很多不同的能力，但是在入職的崗位上沒有發(fā)揮他最大的能力，這種情況如果沒有一些措施啟動他們的能力，而在單一的崗位上長期做下去，積極性難免被磨滅。而若做好橫向流動機制，首先是調(diào)動公務(wù)員內(nèi)部的人，在不增加公務(wù)員的數(shù)目的前提下，可以發(fā)揮他們的積極性，從而解決當(dāng)前公務(wù)員體系內(nèi)很多深層次的問題，比如一個人本身IT方面技術(shù)不錯，但在公務(wù)員體系裏只從事前線或做接待，現(xiàn)在如果IT職務(wù)需要很多人，那可以吸引他去應(yīng)聘這個職位，可以發(fā)揮他專業(yè)所長，從這個角度去看，這樣既讓一個人力資源達到最好的適配，也讓其獲得很好的平臺展現(xiàn)價值。此外，政府各個部門裏，有些部門工作獲得市民較高的好評，亦可通過促進公務(wù)員內(nèi)部流動，將優(yōu)秀的經(jīng)驗傳遞到其他部門裏，產(chǎn)生模範(fàn)的作用?？偟膩碚f，促進公務(wù)員橫向流動可以達到部門之間人員的平衡和調(diào)劑，更有利於加強各部門之間的瞭解與合作，使部門工作豐富化，並且達到遏制個人“疲鈍傾向”，提高工作效率的有效方法;而且促進公務(wù)員的橫向流動亦有利於培養(yǎng)掌管全局的管理人員，為以後的縱向發(fā)展做準備。因此，特區(qū)政府可以通過中央?yún)f(xié)調(diào)機制來統(tǒng)籌管理，對當(dāng)前三萬八千的公務(wù)員進行評估和人資配置管理，視乎不同的工種崗位制定公務(wù)員橫向流動的措施，比如人事管理、前線人員等比較普遍適配的崗位，令公務(wù)員橫向流動可以合法、合理，以及打破現(xiàn)有制度僵化、效能低下的問題。

除了利用內(nèi)部橫向流動的機制做全面的崗位適配之外，加強公務(wù)員培訓(xùn)，建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬、市民滿意的公務(wù)員團隊，是提升政府管治能力的重要途徑。臨近地區(qū)的持續(xù)動亂，給我們一些警示，我們看到香港警察依法止暴制亂、恢復(fù)秩序，努力維護社會治安，但是香港其他公務(wù)員卻沒有什麼同步回應(yīng)，這是令人匪夷所思的事情。因此也提醒澳門政府應(yīng)該更加重視公務(wù)員的愛國精神和價值觀培訓(xùn)。對於公務(wù)員，首先必須強調(diào)的是價值觀，比如大家要明白自己為什麼要做公務(wù)員的，自身的出發(fā)點在哪里？特區(qū)公務(wù)員必須明確自己為市民為特區(qū)為國家的服務(wù)意識，服務(wù)社會，奉獻社會，而不是僅僅將公務(wù)員作為一份工作?，F(xiàn)時，我們公務(wù)員的使命感和價值觀仍是比較模糊的，缺乏作為公務(wù)員的責(zé)任感。所以在價值觀方面亦應(yīng)該有相應(yīng)的培訓(xùn)，每一個公務(wù)員從入職起就要知道自己的權(quán)利和義務(wù)，瞭解“一國兩制”怎麼來的、國家和澳門的關(guān)係、國家歷史，以及一些與澳門相關(guān)的國家戰(zhàn)略政策等，養(yǎng)成個人價值與社會責(zé)任、國家意識一體的觀念。貫徹一個公務(wù)員的職業(yè)生涯，除了入職培訓(xùn)，還有在職培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)、調(diào)職培訓(xùn)等等，一環(huán)扣一環(huán)，系統(tǒng)化推進。發(fā)揮澳門充分的教育培訓(xùn)資源，同時借助粵港澳大灣區(qū)平臺，開展不同城市之間公務(wù)員的交流溝通，甚至推進各地公務(wù)員的交換任職，達到互相學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗的意義。構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)化培訓(xùn)工程來推動公務(wù)員綜合素質(zhì)發(fā)展。

福利兼顧公平，

問責(zé)制應(yīng)權(quán)責(zé)分明

崔世安特首上任後致力於公務(wù)員不公平現(xiàn)狀、薪酬及津貼制度改善、支持經(jīng)濟困難的基層公務(wù)員等工作，使公務(wù)員的福利制度得到不斷完善，形成更加平等的福利政策，比如：不分高低職程，享有同樣的津貼，另外，結(jié)婚津貼、子女出生津貼、喪葬津貼都是劃一以薪點計算。在崔特首任期內(nèi)，澳門還出臺兩項支援低收入公務(wù)人員的措施：2014年推出的為有實際生活困難的公務(wù)人員而設(shè)的“生活補助”;2015年推出的“幼兒開支補助”、“子女補充學(xué)習(xí)補助”及“尊親屬安老院舍補助”。後三者亦可說屬於家庭友善措施。雖然說“廣大公務(wù)員是特區(qū)施政的寶貴資產(chǎn)”，但是在確立完善的制度為公務(wù)員建立良好的工作環(huán)境和保障，同時亦應(yīng)該明白公務(wù)員首先作為市民一樣，而非特權(quán)階層，不能無限制創(chuàng)造傾向於公務(wù)員的利益。正如候任行政長官賀一誠回應(yīng)興建公務(wù)員宿舍時表示，公務(wù)員都是市民，只是多了公職身分，同樣有權(quán)申請公屋，不應(yīng)將公務(wù)員區(qū)分為新群體，單純?yōu)?.8萬個公務(wù)員建宿舍。對於公務(wù)員的薪資福利亦然，首先應(yīng)該是盡忠職守，服務(wù)好市民，真正值得加人工和給予福利，那麼市民和政府才會支持。

在檢視公務(wù)員福利制度的同時，我們也同樣有必要聚焦官員問責(zé)制。在崔世安特首首屆任期內(nèi)，澳門已經(jīng)實施高官問責(zé)體制，主要體現(xiàn)於一○年頒佈《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》，但是回顧近十年來，政府高級官員的問責(zé)性太低，所謂問責(zé)源於內(nèi)部評估，程序不夠透明，市民不甚瞭解這個問責(zé)機制如何啟動、如何運用的，以致公眾對政府效能的低落回應(yīng)早已經(jīng)由失望轉(zhuǎn)為無奈。官員處事不當(dāng)，反應(yīng)態(tài)度兒戲，甚至有明顯重大失責(zé)，都仍然安座如泰山，抑或“問而不責(zé)”。另一方面，加上澳門政府內(nèi)不少獲委任的官員來自公務(wù)員體系，即使被免除職務(wù)，絕大部分仍然可返回原來的公務(wù)員職位。受質(zhì)疑失職的高級官員一般還會轉(zhuǎn)為司長顧問，而於其新職位的福利薪俸和原來職位的薪俸相差不多，所以坊間一直不認為是真正的問責(zé)降職。政府推動官員真正問責(zé)下臺、檢討政策失誤是文明制度下應(yīng)有之義。未來應(yīng)該構(gòu)建更加具體的問責(zé)條例，層級和權(quán)責(zé)分明，不同的層次，接受不同的問責(zé)結(jié)果，真正讓市民感受到官員有權(quán)有責(zé)，讓市民看到政府及其管治團隊是有心、有力、有承擔(dān)的。