畢 毅

內(nèi)容提要：加快國防動員法規(guī)體系建設(shè)，是完善國防動員體系的重要支撐。要以深化軍事政策制度改革為契機，堅持問題導(dǎo)向，借鑒有益經(jīng)驗，把握立法修法總體要求，系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容，加緊填補重點領(lǐng)域立法空白，持續(xù)加強配套法規(guī)建設(shè)，著力構(gòu)建中國特色國防動員法規(guī)體系。

習(xí)近平主席在黨的十九大報告中作出“完善國防動員體系”的戰(zhàn)略部署。建立完備的國防動員法規(guī)體系，是完善國防動員體系的重要支撐。必須認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平強軍思想，深刻領(lǐng)會習(xí)主席關(guān)于國防動員系列重要論述精神，以深化軍事政策制度改革為契機，在新起點上加快國防動員法規(guī)體系建設(shè)，推進新時代國防動員創(chuàng)新發(fā)展。

一、我國國防動員法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀

我國國防動員法規(guī)經(jīng)歷數(shù)十年建設(shè)發(fā)展，目前已建成包含《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、國防動員基本法、專門法、行政法規(guī)（條令、條例、命令、規(guī)章）等“四個層次”，武裝力量動員法類、國民經(jīng)濟動員法類、人民防空法類、國防交通法類、國防教育法類、科技動員法類、信息動員法類等“七個門類”的基本架構(gòu)，為國防動員提供了基本保障。但隨著時代發(fā)展，法規(guī)體系與現(xiàn)代戰(zhàn)爭形態(tài)、國防動員需求、經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。

（一）體系結(jié)構(gòu)不夠健全

從“四個層次”“七個門類”國防動員法規(guī)完備程度看，第一層次的《憲法》和第二層次的《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國家安全法》（以下分別簡稱《國防法》《國家安全法》）對國防動員作了原則規(guī)定；《中華人民共和國國防動員法》（以下簡稱《國防動員法》）已頒布實施；第三層次的“七個門類”專門法，目前僅有《中華人民共和國兵役法》《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國防交通法》《中華人民共和國人民防空法》（以下分別簡稱《兵役法》《國防教育法》《國防交通法》《人民防空法》）等，涉及武裝力量、國防教育、國防交通、人民防空4個領(lǐng)域，其余3個領(lǐng)域尚為空白；第四層次的行政法規(guī)自成體系，系統(tǒng)性和操作性不強，質(zhì)量水平也參差不齊。

（二）修訂完善不夠及時

從適應(yīng)改革發(fā)展新進程看，這次軍隊改革重構(gòu)重塑了國防動員體制機制，但現(xiàn)行動員法規(guī)大多是原總部體制、大軍區(qū)體制、大陸軍體制下的產(chǎn)物，“動員鏈”與“指揮鏈”難以融合；地方機構(gòu)改革后，各級國防動員委員會成員單位的架構(gòu)發(fā)生了變化，但由于立法修法滯后，國防動員職能任務(wù)、權(quán)利義務(wù)等未及時調(diào)整。從適應(yīng)保障打贏新要求看，關(guān)于動員等級、動員計劃、動員決策等方面規(guī)定比較粗放，有的仍立足于機械化半機械化形態(tài)，難以實現(xiàn)信息化條件下快速、精準(zhǔn)、高效動員。

（三）執(zhí)行力和約束力不夠強

部分國防動員法規(guī)過于原則籠統(tǒng)，難以剛性執(zhí)行。有的職權(quán)界定不夠清晰，如《國防動員法》，雖然明確了政府在國防動員建設(shè)中的主體地位，但對國防動員辦事機構(gòu)怎么設(shè)、在哪設(shè)沒有統(tǒng)一，工作難規(guī)范；有的操作性不夠強，如《國防教育法》規(guī)定，拒不開展國防教育活動的相關(guān)組織，由人民政府有關(guān)部門或者上級機關(guān)給予批評教育，但未明確具體執(zhí)行主體，相關(guān)工作難以落到實處。

（四）銜接配套不夠順暢

主要體現(xiàn)在國防動員上位法與下位法、基本法與專門法、軍事法與民法之間，缺乏系統(tǒng)性、兼容性和協(xié)調(diào)性。比如，《國防交通法》與《國防交通條例》，雖為上、下位法關(guān)系，但二者適用范圍、法條表述等差異較大，下位法的多個條款比上位法還寬泛；《兵役法》規(guī)定，義務(wù)兵退出現(xiàn)役后，享有報考公務(wù)員優(yōu)先錄用權(quán)利，但《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）中缺少相應(yīng)優(yōu)待條款；國防動員體系與國家應(yīng)急管理體系多項職能一致，但在法規(guī)制度上契合不夠，僅在應(yīng)對社會安全事件方面有一定銜接。

二、新時代國防動員法規(guī)體系建設(shè)的幾點思考

國防動員法規(guī)體系建設(shè)，要著眼我國國情軍情，堅持問題導(dǎo)向，借鑒有益經(jīng)驗，發(fā)揮特色優(yōu)勢，不斷探索創(chuàng)新，逐步構(gòu)建具有中國特色的新時代國防動員法規(guī)體系。要貫徹落實依法治國基本方略，按照統(tǒng)籌謀劃、總體設(shè)計，突出重點、急用先立，循序漸進、務(wù)求實效，相互銜接、體系配套的思路，有序有力有效推動國防動員工作法制化進程。

統(tǒng)——把握立法修法總體要求。國防動員法規(guī)體系建設(shè)，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平強軍思想，牢牢把握立法修法根本指針；堅持以黨和國家的路線、方針、政策為遵循，把黨管武裝、黨管動員根本原則，改革強軍、軍民融合等重大部署，以及新時代軍事戰(zhàn)略方針等，融入國防動員法制建設(shè)全過程；堅持以《憲法》和《國防法》為依據(jù)，嚴(yán)格在上位法的總框架內(nèi)制定完善國防動員相應(yīng)法規(guī)；堅持以國防動員“雙應(yīng)一體”為目標(biāo)，從體系設(shè)計上厘清應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急的關(guān)系，為應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力同步提升提供可靠支撐。

改——系統(tǒng)優(yōu)化現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容。部分現(xiàn)行國防動員法規(guī)內(nèi)容設(shè)計上的不足，影響了國防動員建設(shè)質(zhì)效，需抓緊進行優(yōu)化。第一，修訂完善基本法。重點是《國防動員法》。在整體架構(gòu)上，新增國防動員任務(wù)、國防動員制度、義務(wù)和權(quán)利等章節(jié)；在組織機構(gòu)上，進一步廓清黨和國家機構(gòu)、軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、武警部隊國防動員職能界線；在動員等級設(shè)置上，依據(jù)戰(zhàn)爭或面臨威脅的范圍程度，參照我軍戰(zhàn)備等級制度，將現(xiàn)有兩個國防動員等級合理細化，并分別明確觸發(fā)條件和完成時限等。第二，修訂完善專門法。急需的有3部：一是《兵役法》。明確通過制發(fā)兵役登記證等措施，嚴(yán)格兵役登記，在適齡青年入學(xué)、信貸、辦理工商營業(yè)執(zhí)照等事項時須查驗其兵役登記情況；明確兵役機關(guān)為執(zhí)法主體，對拒絕和逃避服兵役人員納入履行國防義務(wù)失信人員名單，實施聯(lián)合懲戒。二是《國防教育法》。統(tǒng)一規(guī)范國防教育機構(gòu)設(shè)置，明確省市縣三級國防教育辦公室編配，由現(xiàn)役軍官、文職人員和地方干部組成；突出領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年學(xué)生兩類重點對象，明確各級黨委（黨組）和黨校開展國防教育的任務(wù)指標(biāo)，采取學(xué)分制將國防教育作為學(xué)生必修課。三是《人民防空法》。緊跟人民防空改革，明確軍隊提需求、定標(biāo)準(zhǔn)、抓督導(dǎo)、搞評估，地方負責(zé)規(guī)劃建設(shè)、行政審批、行業(yè)監(jiān)管、具體落實的制度機制；規(guī)定各級人防建設(shè)規(guī)劃設(shè)計方案，必須由人防辦、同級省軍區(qū)系統(tǒng)的戰(zhàn)備建設(shè)部門、政府的城市規(guī)劃部門三方審定方可實施，確保與戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)體系、城市建設(shè)有效對接。第三，修訂完善行政法規(guī)。如，修訂《國防動員潛力統(tǒng)計調(diào)查規(guī)定》，應(yīng)明確賦予各級統(tǒng)計部門組織潛力統(tǒng)計調(diào)查的職權(quán)，以及各職能部門和行業(yè)領(lǐng)域提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的義務(wù)，潛力數(shù)據(jù)變更及時向統(tǒng)計調(diào)查部門報告；修訂《國防交通條例》，應(yīng)在《國防交通法》框架內(nèi)具體細化，修改表述不準(zhǔn)確的內(nèi)容，進一步明確重大交通工程設(shè)施、民用運載工具設(shè)計建造對接國防要求的具體程序及標(biāo)準(zhǔn)。

立——加緊填補重點領(lǐng)域立法空白。我國在民兵、國民經(jīng)濟、科技和信息等重點動員領(lǐng)域?qū)ｉT法的缺失，影響了全面依法動員的實施。同時，隨著國家利益向海外拓展，以及新興領(lǐng)域?qū)绖訂T影響逐漸加大，相應(yīng)領(lǐng)域動員法規(guī)急需跟進建立。因此，需抓緊研究制定7部法規(guī)：一是民兵法。著眼民兵作為“三結(jié)合”武裝力量的地位作用，從法律層面建立民兵行為規(guī)范。將參加民兵組織、參與規(guī)定訓(xùn)練、遂行任務(wù)等與個人利益掛鉤，在績效考評、職務(wù)晉升等方面加分賦權(quán)，在經(jīng)商納稅、金融貸款等方面優(yōu)惠照顧；對拒絕、逃避軍事訓(xùn)練和執(zhí)行任務(wù)的，在給予相應(yīng)處罰的同時，建立失信檔案制度，納入地方征信系統(tǒng)，列入戶籍“黑名單”。二是國民經(jīng)濟動員法。借鑒世界發(fā)達國家國防工業(yè)動員經(jīng)驗，明確經(jīng)濟領(lǐng)域貫徹國防要求的措施辦法，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，確立軍地雙方共同規(guī)劃設(shè)計、共同審批立項、共同檢查驗收的原則；在工業(yè)生產(chǎn)方面，強調(diào)采用共同技術(shù)、材料和標(biāo)準(zhǔn)，促進國防工業(yè)的軍民一體化。三是科技動員法。系統(tǒng)制定科技動員規(guī)范，建立與信息化戰(zhàn)爭密切相關(guān)的科技資源潛力數(shù)據(jù)庫，對地方科技人才、科研機構(gòu)、科技成果等分門別類，根據(jù)需要對口編入民兵預(yù)備役專業(yè)隊伍。四是信息動員法。著眼移動通信、衛(wèi)星通信、計算機網(wǎng)絡(luò)、電磁頻譜等龐大的國防信息領(lǐng)域，對信息的采集、傳輸、處理、存取和使用辦法進行系統(tǒng)規(guī)范，為建立完善的信息動員機制提供法律依據(jù)。五是裝備動員法。明確民營企業(yè)和裝備技術(shù)人員在裝備動員中不履行義務(wù)的處罰辦法，嚴(yán)格規(guī)范民用裝備動員中的集體和個人行為；完善裝備潛力動態(tài)管理機制，明確重要裝備的改造、轉(zhuǎn)運、處置等重要事項，必須向動員潛力調(diào)查統(tǒng)計機構(gòu)備案。六是海外軍事行動動員法。參考世界發(fā)達國家做法，明確加強海外資源戰(zhàn)略預(yù)置，建立海外動員專項協(xié)調(diào)機制，支持和保障實施聯(lián)合國維和、國際救援、海上護航、撤僑等海外軍事行動。七是新興領(lǐng)域動員法。著眼國防動員向海洋、太空、生物、網(wǎng)絡(luò)、人工智能等新興領(lǐng)域拓展，賦予相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)參與國防動員建設(shè)的職責(zé)義務(wù)，提高新興領(lǐng)域?qū)绖訂T的貢獻率。

配——持續(xù)加強配套法規(guī)建設(shè)。通過完善配套法規(guī)建設(shè)，打通國防動員各項法規(guī)落地“最后一公里”。當(dāng)前，應(yīng)著力抓好以下5個方面的工作：一要制定《國防動員法》實施辦法。按照“不抵觸、不重復(fù)、有特色、可操作”的地方立法原則，加緊制定貫徹《國防動員法》實施條例，進一步細化省市縣各級黨政軍機關(guān)、國防動員機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團體及個人的職責(zé)義務(wù)，各級國防動員建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)時組織實施的具體內(nèi)容和程序，使《國防動員法》真正落到實處。二要規(guī)范動員力量參與應(yīng)急行動。依據(jù)《國防動員法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)規(guī)定，建立軍地力量整合運用和協(xié)同響應(yīng)的相應(yīng)辦法，實行力量隊伍建設(shè)統(tǒng)建統(tǒng)抓、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)，軍民通用裝備征儲結(jié)合、統(tǒng)籌互補，情報信息運用協(xié)商通報、互聯(lián)共享，推動國防動員體系與應(yīng)急管理體系有機融合。三要制定民用資源征用及補償辦法。應(yīng)細化明確民用資源征用的主體和職責(zé)權(quán)限，以及征用決定程序、執(zhí)行程序、通知程序和救濟程序，防止“濫征”或“亂征”；對因征用造成的財產(chǎn)損失，以市場價值確定征用補償標(biāo)準(zhǔn)，并明確經(jīng)費來源及補償時限等，提高征用補償?shù)目茖W(xué)性。四要完善地方相關(guān)性法規(guī)。在與國防動員法規(guī)關(guān)聯(lián)緊密的民法中，應(yīng)增加或完善相應(yīng)條款。比如，在《公務(wù)員法》中，要明確大學(xué)生和立功受獎退役士兵參與公務(wù)員招考的優(yōu)待政策；對積極參與國防動員建設(shè)的企業(yè)和個人，在《中華人民共和國稅法》中要制定相應(yīng)的鼓勵措施；在《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海商法》等法律中，要合理設(shè)置國防動員特定條款。五要落實動員經(jīng)費保障。針對動員經(jīng)費保障經(jīng)常依靠臨時協(xié)調(diào)及由此帶來的不穩(wěn)定問題，出臺國防動員經(jīng)費保障規(guī)定，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟增速、所擔(dān)負的主要任務(wù)等確定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并明確逐年增長辦法，充分保障國防動員需要。