黃 啟 王淑梅

內(nèi)容提要：修訂我國國防教育法，是推進軍事政策制度改革的重要組成部分。修訂國防教育法，應(yīng)著眼健全國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制、突出國防教育重點對象、完善國防教育內(nèi)容和規(guī)范社會組織參與國防教育活動，更好地發(fā)揮國防教育法對全民國防教育的法律保障作用。

《中華人民共和國國防教育法》（以下簡稱《國防教育法》）自2001年頒布以來，至今已施行18年。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、國際局勢的深刻變化，其相關(guān)內(nèi)容明顯滯后，亟須加以修訂完善?！秶澜逃ā芳仁菄曳审w系的重要組成，也是軍事政策制度體系的重要內(nèi)容。修訂《國防教育法》，應(yīng)著眼健全國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制、突出國防教育重點對象、完善國防教育內(nèi)容和規(guī)范社會組織參與國防教育活動，更好地發(fā)揮《國防教育法》對全民國防教育的法律保障作用。

一、健全國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制

矛盾問題。國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)管理國防教育活動的組織體系和制度設(shè)計，是高效有序開展國防教育的關(guān)鍵?！秶澜逃ā返诹鶙l規(guī)定：“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國的國防教育工作。中央軍事委員會協(xié)同國務(wù)院開展全民國防教育。地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的國防教育工作。駐地軍事機關(guān)協(xié)助和支持地方人民政府開展國防教育。”①全國人民代表大會常務(wù)委員會：《中華人民共和國國防教育法》，4頁，北京，中國民主法制出版社，2018。由此可見，《國防教育法》確立的是政府主導(dǎo)、軍隊協(xié)同的國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制。據(jù)此，2002年成立了國家國防教育辦公室，負責(zé)規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國國防教育工作。該辦公室先是設(shè)在原總政治部，2016年調(diào)整設(shè)在中央軍委國防動員部。而地方省市縣三級國防教育領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，有的設(shè)在省軍區(qū)政治部門，有的設(shè)在地方黨委宣傳部門，還有的設(shè)在地方政府系統(tǒng)，上下設(shè)置不統(tǒng)一，也與法律規(guī)范的“政府主導(dǎo)、軍隊協(xié)同”原則相矛盾。同時，由于《國防教育法》中沒有對國防教育機構(gòu)設(shè)置、人員編制等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致省級國防教育機構(gòu)薄弱、人員編配不足，市縣兩級國防教育機構(gòu)有牌子沒隊伍，軍隊國防教育機構(gòu)不健全、人員不專職等問題十分突出，嚴重影響和制約了國防教育工作有序開展和規(guī)范運行。

對策措施。修訂《國防教育法》，應(yīng)堅持黨管國防教育根本原則，推動建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓落實、軍事機關(guān)協(xié)同配合的國防教育領(lǐng)導(dǎo)體制。國家層面，要著眼強化黨對國防教育組織領(lǐng)導(dǎo)，指定中央相關(guān)部門主管國防教育工作，負責(zé)全民國防教育工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定和指導(dǎo)實施國防教育有關(guān)政策制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國防教育工作重大事項，推動全民國防教育法治建設(shè)；地方黨委政府層面，成立國防教育領(lǐng)導(dǎo)小組，履行本行政區(qū)域內(nèi)組織領(lǐng)導(dǎo)全民國防教育職能。根據(jù)國防教育工作特點，可將國防教育工作機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)在地方黨委機關(guān)，同時明確國家機關(guān)、其他政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位等開展國防教育的職責(zé)。

主要考慮。一是有利于貫徹落實黨中央決策指示。黨的十九大報告明確：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，20頁，北京，人民出版社出版，2017。國防教育是國家行為，必須集中反映黨和國家的意志、堅決落實黨的要求，把“黨管國防教育”寫入《國防教育法》中，能夠推動全黨集中意志加強國防教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是有利于學(xué)習(xí)借鑒其他法律的立法經(jīng)驗。黨的十八大以來，國家安全法、監(jiān)察法、公務(wù)員法等多部法律，分別在總則中明確設(shè)立“堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的條款，為《國防教育法》落實黨的領(lǐng)導(dǎo)樹立了標桿。2019年1月，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》明確指出，貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位?！秶澜逃ā纷鳛槟勖褡鍙?fù)興意志、增強全民國防觀念的重要保障，應(yīng)當將“黨對國防教育的領(lǐng)導(dǎo)”明確寫入總則和相關(guān)章節(jié)，并以有效措施加以具體貫徹落實，為國防教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)提供強大的法律保障。

二、突出國防教育重點對象

矛盾問題。《國防教育法》第十八條規(guī)定：“國家機關(guān)應(yīng)當根據(jù)各自的工作性質(zhì)和特點，采取多種形式對工作人員進行國防教育。國家機關(guān)工作人員應(yīng)當具備基本的國防知識，從事國防建設(shè)事業(yè)的國家機關(guān)工作人員，必須學(xué)習(xí)和掌握履行職責(zé)所必需的國防知識。各地區(qū)各部門的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門開展國防教育的職責(zé)。”②全國人民代表大會常務(wù)委員會：《中華人民共和國國防教育法》，10頁，北京，中國民主法制出版社，2018。國家機關(guān)工作人員，是指在各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)中從事公務(wù)的人員，即我們常說的公務(wù)員。從本條規(guī)定可以看出，《國防教育法》對國家機關(guān)開展國防教育，國家機關(guān)工作人員接受國防教育和各地區(qū)各部門的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)國防教育分別進行了一定的明確。但從實際情況看，一方面，由于《國防教育法》對于領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)規(guī)定多是原則性要求，有些國家機關(guān)及其工作人員忙于本部門、本職責(zé)工作，忽視了國防教育工作的開展，只停留在開會到會、活動到場的層面上。特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部國防觀念淡薄，缺乏動員參與、組織領(lǐng)導(dǎo)國防教育的自覺性，重經(jīng)濟、輕國防，錯誤認為國防建設(shè)只是軍隊的事。另一方面，《國防教育法》對如何搞好領(lǐng)導(dǎo)干部國防教育缺乏系統(tǒng)規(guī)范，國防教育形式陳舊老套，僅限于過“軍事日”走隊列、打打靶，過“國防日”聽報告、搞演講，過“清明節(jié)”獻花圈、掃掃墓，難以深入持久地推動領(lǐng)導(dǎo)干部國防素質(zhì)全面提升。

對策措施。修訂《國防教育法》，應(yīng)將“國家機關(guān)工作人員的國防教育”單列一章。根據(jù)國家機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部國防教育的特點規(guī)律，重點設(shè)立地位作用、職能任務(wù)、主要內(nèi)容、檢查考評等條款。

主要考慮。一是在教育對象劃分方面，突出強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部國防教育的重要性。各級領(lǐng)導(dǎo)干部，既是國防教育的決策者、組織者，也是受教育者、示范帶頭者，擔(dān)負著履行國防職責(zé)和義務(wù)的重要責(zé)任，是國防教育的“關(guān)鍵少數(shù)”和重點對象。抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的國防教育，就牽住了全民國防教育的“牛鼻子”。在《國防教育法》中單列一章，重點規(guī)范國家機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的國防教育，對于在全社會形成關(guān)心國防、支持國防、建設(shè)國防的濃厚氛圍，具有至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。二是在框架結(jié)構(gòu)方面，凸顯了國家機關(guān)工作人員國防教育的重要性?，F(xiàn)行《國防教育法》共計6章38條，把國防教育分為“學(xué)校國防教育”和“社會國防教育”兩大類型。其中，學(xué)校國防教育單獨列為一章，而包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國家機關(guān)工作人員的國防教育，只是作為社會國防教育中一條當中的一款加以規(guī)范，這種法律架構(gòu)與國家機關(guān)工作人員在國防教育中的地位作用極不相稱。修訂后的《國防教育法》在文本結(jié)構(gòu)上將“國家機關(guān)工作人員國防教育”單設(shè)一章，將有利于突出強調(diào)國家機關(guān)工作人員特別是地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部的國防教育。

三、完善國防教育內(nèi)容

矛盾問題。國防教育內(nèi)容，是國防教育主體對國防教育對象所傳授的思想、知識和技能的總稱，是開展國防教育活動的主要依據(jù)?！秶澜逃ā房倓t第三條規(guī)定：“國家通過開展國防教育，使公民增強國防觀念，掌握基本的國防知識，學(xué)習(xí)必要的軍事技能，激發(fā)愛國熱情，自覺履行國防義務(wù)?！雹偃珖嗣翊泶髸?wù)委員會：《中華人民共和國國防教育法》，3頁，北京，中國民主法制出版社，2018。由此可見，《國防教育法》沒有對國防教育內(nèi)容進行明確規(guī)范，只是從實現(xiàn)國防教育目標的角度，要求公民“掌握基本的國防知識，學(xué)習(xí)必要的軍事技能”。在教育實踐中，對于哪些是需要掌握的基本國防知識、哪些是需要掌握的必要軍事技能，以及各個層次教育對象具體對應(yīng)哪些教育內(nèi)容，全國上下認識并不一致，以致不少國防教育活動只集中在好學(xué)易訓(xùn)的內(nèi)容上，覆蓋面不全、吸引力不強。比如，在組織學(xué)生軍訓(xùn)時，內(nèi)容多是“老三樣”（唱軍歌、疊被子、走隊列），老師教得沒激情、學(xué)生學(xué)得沒興趣，影響了學(xué)生國防素質(zhì)的全面提升。

對策措施。修訂《國防教育法》，應(yīng)專設(shè)國防教育內(nèi)容條款，將“國防形勢與任務(wù)、國防理論、國防知識、國防歷史、國防法規(guī)和國防技能”等作為普遍的教育內(nèi)容，將國防科技作為重點教育內(nèi)容，并明確“區(qū)分不同教育對象實施不同國防教育內(nèi)容”。

主要考慮。一是能夠彌補現(xiàn)行《國防教育法》中沒有專門條款規(guī)范國防教育內(nèi)容的缺陷。現(xiàn)行《國防教育法》在“總則”“學(xué)校國防教育”和“社會國防教育”中均有涉及國防教育內(nèi)容的條款，但規(guī)定得不明確、不具體，修訂后的《國防教育法》應(yīng)設(shè)專門條款明確規(guī)范開展國防教育的總體內(nèi)容。二是能夠根據(jù)不同教育對象確定不同教育內(nèi)容。專設(shè)國防教育內(nèi)容條款，便于根據(jù)不同教育群體的特點要求，科學(xué)確定各類國防教育對象的教育內(nèi)容。三是便于把國防科技納入國防教育內(nèi)容之中。國防教育工作應(yīng)當重視國防科技。專設(shè)國防教育內(nèi)容條款，便于將國防科技作為重要的教育內(nèi)容寫進《國防教育法》，通過開展國防教育，能使受教育者具備國防科技素質(zhì)，提高其國防綜合素養(yǎng)。

四、規(guī)范社會組織參與國防教育活動

矛盾問題。社會組織，是介于國家和市場體系之間、由公民自愿組成的各種組織形式，某種程度上具有非政府性和社會性特征。在我國主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等?！秶澜逃ā返谑畻l、二十六條、二十七條，雖然都對國家鼓勵社會組織參與國防教育及其相關(guān)管理制度等內(nèi)容進行了一定規(guī)范，但由于規(guī)范不細致、操作性不強，導(dǎo)致社會組織參與國防教育工作面臨自身定位不明確、準入門檻較高等問題。特別是由于缺乏法律依據(jù)導(dǎo)致軍地協(xié)作通道不暢，一些民間愛國主義教育基地，只能靠公民個人進行宣傳，缺少群眾認同感，教育效果不佳，在一定程度上影響了社會組織參與國防教育活動的積極性。

對策措施。修訂《國防教育法》，應(yīng)當將社會組織明確納入國防教育活動體系，進一步規(guī)范社會組織參與國防教育的地位作用、基本條件、程序方法及管理保障措施等。

主要考慮。一是從數(shù)量上看，社會組織是參與國防教育活動的補充力量。近年來，我國社會組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，據(jù)民政部發(fā)布的社會組織數(shù)量信息，截止到2018年底，我國社會組織登記的數(shù)量已超過80萬家，與10年前40萬家相比，全國社會組織數(shù)量增長了一倍，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉(xiāng)、門類齊全的社會組織體系正在快速形成，并在新增社會公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著主力軍的作用，已成為開展全民國防教育一支不可或缺的補充力量。二是從屬性特征上看，社會組織是參與國防教育活動的有益力量。社會組織具有性質(zhì)上的民間性、宗旨上的非營利性、管理上的自治性、形式上的靈活性等得天獨厚的優(yōu)勢，可以凝聚社會國防教育零散資源，彌補各級地方政府國防教育公共資源不足，暢通政府與民眾國防教育渠道，為社會各界提供國防教育差異化服務(wù)，是開展全民國防教育一支有益力量。三是從實踐做法看，社會組織參與國防教育急需鼓勵與規(guī)范并重。我國現(xiàn)有一大批熱心國防、建設(shè)國防的社會組織，他們對國防教育事業(yè)傾注了大量的人力、物力、財力，極大地促進了全民國防教育的深入普及，需要從法律層面對此類行為予以鼓勵和表彰。同時，也有一些社會組織打著開展國防教育的旗號，散布與黨的路線、方針、政策不符的觀點，擅自出版國防教育教材，未經(jīng)報批興辦國防教育場所等，對于這些違法違紀行為，也需要在法律上作出明確規(guī)定。