吳燁

摘?要：科技與金融的深度融合，衍生出眾多新型金融科技樣態(tài)，我國監(jiān)管者忙于通過各種專項整治活動以控制局面，卻凸顯了運動式監(jiān)管之范式困境。金融科技監(jiān)管，亟待形成一種面向“創(chuàng)新”的系統(tǒng)性范式。合作主義，作為監(jiān)管者和被監(jiān)管者協(xié)同應對金融市場風險的監(jiān)管哲學，既有實踐基礎，又有理論依據(jù)，已然具有了新監(jiān)管范式之雛形。政府監(jiān)管者不僅是市場秩序的守護者，更是引導者和協(xié)調(diào)者;被監(jiān)管者不僅是服從者，更是監(jiān)管的合作者。在合作主義范式下，需從既有的“威懾式監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“威懾式+合作式”的金融科技監(jiān)管構(gòu)造，從“命令—服從”的單向監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型至“行政引導+自律監(jiān)管+自愿合規(guī)”多元協(xié)同監(jiān)管機制，以有效促進我國金融科技產(chǎn)業(yè)有序、健康地發(fā)展。

關鍵詞：金融科技; 監(jiān)管范式; 合作主義; 監(jiān)管權(quán); 金融法

中圖分類號：D912.28?文獻標識碼：A?文章編號：0257-5833（2019）11-0109-07

作者簡介：吳?燁，西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院助理教授?（陜西?西安?710129）

20世紀80年代以來，在金融自由化和金融創(chuàng)新的推動下，金融科技（Fintech，finance technology）迅速發(fā)展，經(jīng)歷了電子化、信息化、移動化時代，正朝向智能化時代邁進。伴隨金融科技的快速發(fā)展，監(jiān)管難題已浮出水面，ICO叫停、P2P跑路、“e租寶”非法集資等問題呈井噴式爆發(fā)。在金融科技發(fā)展的同時，金融風險更隱蔽、傳播速度更快、影響范圍更廣，這增加了金融系統(tǒng)性風險隱患。在我國分業(yè)監(jiān)管體制下，金融科技業(yè)務屬性模糊、界限不明，存在監(jiān)管套利、規(guī)避監(jiān)管等問題。我國亟待結(jié)合金融科技的現(xiàn)實特點和發(fā)展程度，借鑒域外金融科技監(jiān)管的經(jīng)驗，提煉出一種切實可行、寬嚴相濟的金融科技監(jiān)管范式。

一、金融科技監(jiān)管范式困境

金融科技對金融服務與產(chǎn)品的供給、金融機構(gòu)經(jīng)營模式、內(nèi)部風險管理、產(chǎn)品服務定價等都產(chǎn)生了實質(zhì)性改變。自2008年金融危機之后，金融科技進入了以科技企業(yè)主導下的全新發(fā)展階段。受到金融危機的影響，立法者及監(jiān)管者施加給金融機構(gòu)較重的合規(guī)義務。危機后的金融改革，產(chǎn)生了意想不到的效果：它刺激了科技參與者的崛起，限制了傳統(tǒng)金融機構(gòu)的競爭力，科技企業(yè)等非金融機構(gòu)開始直接向企業(yè)和公眾提供金融產(chǎn)品和服務。

科技與金融的深度融合，對傳統(tǒng)金融監(jiān)管帶來了諸多挑戰(zhàn)。首先，原先未被納入監(jiān)管視野的金融科技產(chǎn)業(yè)，成為了改造金融的重要力量，它們直接從事不屬于傳統(tǒng)金融牌照管理規(guī)則管轄的“類金融業(yè)務”，從而出現(xiàn)了監(jiān)管盲區(qū)。其次，以科技企業(yè)為主的非金融機構(gòu)采取各種方式滲入傳統(tǒng)的金融業(yè)中，如采用與金融機構(gòu)簽訂服務合同，參與金融機構(gòu)的產(chǎn)品設計、客戶管理、市場推廣等，形成了與金融機構(gòu)的有機結(jié)合，但金融監(jiān)管機構(gòu)卻難以對其實施監(jiān)管，從而出現(xiàn)了監(jiān)管乏力。最后，金融科技往往通過互聯(lián)網(wǎng)從事類金融服務，這使得其帶有明顯的跨市場、跨區(qū)域特點。然而，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管機關受到法定權(quán)限的限制，可以在單一市場或區(qū)域市場上發(fā)揮較好的監(jiān)管作用，卻難以適應跨市場、跨區(qū)域金融服務的客觀需求。就此而言，金融科技削弱了傳統(tǒng)金融規(guī)制的有效性，跨市場、跨區(qū)域金融風險已經(jīng)成為系統(tǒng)性金融風險的重大隱患。

我國的金融科技產(chǎn)業(yè)，在亂象中野蠻生長，金融科技監(jiān)管總是陷入“一放就亂、一管就死”之困境中。如何破解這一難題，一直困擾著監(jiān)管者。另外，我國針對金融科技的專項整治式監(jiān)管，已然成為一種常態(tài)。一方面，金融監(jiān)管者不斷開展各種“專項行動”、“專項整治”、“專項執(zhí)法”，針對已暴露出的問題做出回應;另一方面，當監(jiān)管呈現(xiàn)出“運動式”樣態(tài)時，也暴露出監(jiān)管者缺乏對監(jiān)管體系的宏觀思考，進一步催生出更多的新問題和新風險。在該種模式下，需要集中多方資源，投入極高的監(jiān)管成本，才能獲得短期效果。如此“粗放式”的監(jiān)管，意味著十分嚴重的路徑依賴，長此以往，將有礙于現(xiàn)代金融市場的長效治理機制形成，導致金融風險不斷演變與發(fā)酵。更為嚴重的是，這種“運動式”監(jiān)管，會助長違規(guī)者的僥幸投機心理，專項整治活動一旦結(jié)束，違規(guī)行為又會死灰復燃。這種“行政權(quán)+合法性監(jiān)管”的模式難以適應金融科技監(jiān)管。正是由于金融科技監(jiān)管缺少一個合理的理論框架，在實務中延續(xù)了傳統(tǒng)金融監(jiān)管的理念，這種狀況使得金融科技難以被有效監(jiān)管。

科技企業(yè)主導下的金融科技產(chǎn)業(yè)，與現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式之間產(chǎn)生了制度錯配，我國監(jiān)管者忙于通過各種“專項整治”活動，卻難以有效控制局面，根源在于金融科技監(jiān)管范式的選擇偏差。2008年金融危機期間，美國政府向被監(jiān)管者尋求合作，以共同發(fā)現(xiàn)美國金融市場的風險源頭并尋求解決對策。

這意味著，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非完全對立的關系，而是具有共同的監(jiān)管目標，即防范系統(tǒng)性金融風險。面對日新月異的金融科技，我們需要一種可以激發(fā)企業(yè)主觀能動性的監(jiān)管范式，從“被動監(jiān)管”走向“主動合規(guī)”。這意味著，亟待走出“命令-控制（command and control）”的傳統(tǒng)模式，需要推進行政監(jiān)管者的服務意識，構(gòu)建被監(jiān)管者參加社會治理和金融治理的協(xié)同共治理念，有效整合企業(yè)、市場和社會的共同目標及多方利益，激發(fā)金融科技市場參與者更好地履行社會責任，約束科技企業(yè)等非金融機構(gòu)“逃逸監(jiān)管”的沖動，共建金融市場秩序。

二、走向合作主義的金融科技監(jiān)管范式

縱觀域內(nèi)外金融科技監(jiān)管規(guī)則，可以看出其總是處于“完全的自由”和“完全的命令與服從”兩個端點之間。從實踐和理論兩個層面來看，目前正在形成一種共識，即建立一種基于合作主義的新監(jiān)管范式，以調(diào)整金融科技監(jiān)管中硬法與軟法之間的平衡關系，加強既有金融監(jiān)管的有效性。

（一）基于合作主義的新監(jiān)管范式

合作主義應用范圍廣泛，既是一種解釋工具，更是一種制度安排的價值取向，也為金融科技監(jiān)管提供了一種新的監(jiān)管范式。與傳統(tǒng)的“命令-控制”監(jiān)管范式不同，合作主義側(cè)重強調(diào)由政府的單向管控關系，轉(zhuǎn)型為政府、市場（社會組織）、企業(yè)的三方互相促進關系，它重視金融市場和金融秩序的整體穩(wěn)定性，在鼓勵金融創(chuàng)新的同時，承認政府單向管控的局限性。合作主義所強調(diào)的“合作”，并非普遍意義上的“合作”，而是限定為政府與社會團體之間的制度化合作，政府和社會團體的關系是相互合作、相互支持的。