文_郜彗 張祥耀 唐潔穎

1.信陽師范學院地理科學學院 2.信陽師范學院河南省水土環(huán)境污染協(xié)同防治重點實驗室3.信陽師范學院精準扶貧與鄉(xiāng)村振興軟科學研究基地

淮河源重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性和經(jīng)濟發(fā)展滯后性的耦合導致該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護兩者很難兼顧，存在著“生態(tài)不經(jīng)濟”與“經(jīng)濟不生態(tài)”的矛盾。近年來，雖然河南省政府在該區(qū)域推行了生態(tài)補償制度，但生態(tài)補償機制還存在著生態(tài)補償?shù)姆秶^窄、生態(tài)補償?shù)呢熑闻c受益主體不明確和補償標準不高等諸多深層次的問題。因此，加快生態(tài)補償機制建設(shè)是淮河源重點生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，是淮河源地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在體現(xiàn)，也是該區(qū)域亟待解決的現(xiàn)實問題。

1 研究區(qū)概況

淮河源重點生態(tài)功能區(qū)包括信陽市平橋區(qū)、潢川縣、淮濱縣等11個地區(qū)，總占地面積為21109km2。2001年11月國家環(huán)保部（原國家環(huán)?？偩郑⑦@11個地區(qū)所屬區(qū)域確定為淮河源國家級生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)試點；2008年7月，環(huán)保部、中國科學院將該區(qū)域確定為淮河源國家重點生態(tài)功能區(qū)。淮河源重點生態(tài)功能區(qū)是“南水北調(diào)”的重要水源區(qū)，也是影響整個淮河流域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的特殊地區(qū)，境內(nèi)生態(tài)環(huán)境保育對水源涵養(yǎng)、生物多樣性維持和保障生態(tài)安全具有極其重要作用。

2 淮河源重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。通過對國內(nèi)外生態(tài)保護補償理論和方法研究的分析，參照生態(tài)補償機制的一般思路，設(shè)計了政府補償與市場補償相結(jié)合的淮河源重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。

2.1 生態(tài)補償主體及客體的確定

2.1.1 生態(tài)補償主體

淮河源重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源屬于非排他性的公共物品，其受益對象廣泛，全國范圍內(nèi)的政府及居民都會受益。根據(jù)“誰受益，誰補償”的原則，部分生態(tài)建設(shè)的成本及生態(tài)效益的補償應該由中央政府承擔，中央政府是國家主體；淮河中下游地區(qū)直接或間接受益于源頭地區(qū)創(chuàng)造的生態(tài)價值，對于淮河源區(qū)進行生態(tài)建設(shè)付出的成本應當給與補償。此外由于開發(fā)利用流域源頭地區(qū)自然資源和自然景觀，而損害了淮河流域源頭地區(qū)的生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的生態(tài)破壞者，也須對生態(tài)環(huán)境的損失做出經(jīng)濟補償。因此淮河源區(qū)生態(tài)補償?shù)纳鐣黧w包括生態(tài)受益者和破壞者，具體是地方、企業(yè)和個人；淮河源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護具有外部經(jīng)濟性，從長遠的發(fā)展來看，對淮河源區(qū)的生態(tài)建設(shè)有利于淮河源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終的受益者是淮河源區(qū)自身，因此淮河源區(qū)自身是自我補償主體。但由于淮河源區(qū)目前經(jīng)濟較為落后，自身進行生態(tài)建設(shè)的能力十分薄弱，生態(tài)補償政策應以國家和社會補償為主，自我補償作為補充。

2.1.2 生態(tài)補償客體

生態(tài)補償?shù)目腕w是指因向社會提供生態(tài)服務、提供生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)等而付出相應成本或其他利益受損，應得到補償?shù)纳鐣M織、地區(qū)和個人。多年來，淮河源區(qū)各級政府和廣大群眾致力于淮河源生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，淮河源區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體狀況良好，為下游地區(qū)提供了良好的水源，同時在經(jīng)濟上也做出了巨大犧牲，喪失了很多發(fā)展機遇和資源。因此淮河源地區(qū)迫切需要國家加大支持力度，加強淮河源國家重點生態(tài)功能區(qū)保護與建設(shè)，有效保護森林植被、草地、濕地及生物多樣性，更好地保障整個流域的生態(tài)安全?；春釉吹貐^(qū)生態(tài)補償客體為信陽市10縣（區(qū)）及南陽桐柏縣，根據(jù)生態(tài)補償優(yōu)先級結(jié)果，可優(yōu)先補償新縣、商城縣、桐柏縣、羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區(qū)。

2.2 生態(tài)補償標準

考慮到補償效果和補償者的承受能力，文中利用生態(tài)服務價值評估法、土地碳排放法和生態(tài)溢出效益法對淮河源生態(tài)補償進行了測算，完善生態(tài)補償標準的上限、下限和年補償參考值，得到生態(tài)補償標準的范圍，從而解決了研究區(qū)域補償標準這一核心問題。南部山區(qū)新縣、商城縣以及西部桐柏縣生態(tài)優(yōu)先值最大，屬于優(yōu)先補償區(qū)；次級補償區(qū)主要集中在中部丘陵地區(qū)，包括羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區(qū)；北部平原地區(qū)的息縣、平橋區(qū)、淮濱縣、潢川縣生態(tài)優(yōu)先值最小，屬于潛在補償區(qū)。

2.3 生態(tài)補償模式與途徑

縱觀國內(nèi)外生態(tài)補償實踐，生態(tài)補償歸納起來主要包括政府主導運作模式、市場化運作模式以及二者混合模式。政府主導運作模式是以政府作為補償主體對生態(tài)效益提供者給與生態(tài)補償，目前政府主導運作模式在我國生態(tài)補償中居主導地位，具體包括財政轉(zhuǎn)移支付、政府直接投資、專項基金和其他輔助模式。市場化運作模式通過市場機制進行生態(tài)補償，一般是將生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬、生態(tài)系統(tǒng)服務功能或環(huán)境污染治理的配額等投入市場，通過公共支付、一對一交易或市場貿(mào)易等形式的生態(tài)補償方式。

生態(tài)環(huán)境問題的兩面性決定了生態(tài)補償機制的二元性，通過政府行政機制與市場機制的雙向調(diào)節(jié)、雙重補償，共同發(fā)揮作用，這樣才能維持生態(tài)-社會-經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。因此文中采取政府與市場相結(jié)合運作的生態(tài)補償模式，這種模式可以取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢。淮河源重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務功能的受益區(qū)為全國乃至全世界，對其補償應以政府補償為主，市場補償為輔。

2.3.1 財政轉(zhuǎn)移支付

一是縱向轉(zhuǎn)移支付?；春釉礊閲抑攸c功能區(qū)之一，生態(tài)補償應以縱向補償為主，具體為中央財政補貼。河南省政府應多渠道爭取中央財政對淮河源重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對淮河源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)進行補貼，積極爭取中央預算內(nèi)投資支持淮河源重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務設(shè)施建設(shè)項目，提高政府的基本財政能力。

二是橫向轉(zhuǎn)移支付?；春釉磪^(qū)為淮河中下游地區(qū)提供了良好的水資源，中下游地區(qū)應對淮河源區(qū)進行生態(tài)補償。但上下游都負有保護生態(tài)環(huán)境的責任和執(zhí)行環(huán)境保護法規(guī)的責任。為了實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)南鄬?，上下游地方政府可建立“環(huán)境責任協(xié)議”制度，采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，下游地區(qū)在上游達到規(guī)定的水質(zhì)水量目標的情況下給予補償；在上游沒有達到規(guī)定的水質(zhì)水量目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。

2.3.2 政府政策傾斜

針對重要的淮河支流源頭區(qū)、飲用水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、森林和生物多樣性保護區(qū)等以重要生態(tài)功能區(qū)為主的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行基本財政保障制度和生態(tài)保護財政專項補助政策。規(guī)范專項資金使用，合理安排環(huán)保補助專項資金、生態(tài)公益林補償基金、水資源費、城市維護費、財政支農(nóng)資金、工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造財政資金、財政扶貧資金等資金的使用，著重向欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)、自然保護區(qū)和對區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的工程項目傾斜。

2.3.3 實行“異地開發(fā)”

目前我國一些地區(qū)創(chuàng)新采用了地方政府補償模式，如浙江省金華市采用異地開發(fā)模式，建立扶貧開發(fā)區(qū)，將水源區(qū)附近的部分企業(yè)搬遷到開發(fā)區(qū)內(nèi)，原有水源區(qū)區(qū)域的政府則從開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中獲得相應的稅收補貼，作為經(jīng)濟開發(fā)受限的補償資金，水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效的保護。根據(jù)淮河源實際情況，可嘗試借鑒“異地開發(fā)”模式進行生態(tài)補償。在淮河下游建立“生態(tài)補償經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”，作為淮河源頭區(qū)和中游地區(qū)的異地開發(fā)用地，中上游的招商引資項目進入該開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生的稅利，除地方所得部分全部返回淮河源地區(qū)，用以補貼淮河源生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)費用。

2.3.4 生態(tài)標簽

淮河源屬于限制開發(fā)區(qū)，生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)受限，主要發(fā)展生態(tài)旅游，特色種植養(yǎng)殖業(yè)、綠色食品生產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)。通過開展淮河源生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)，環(huán)境質(zhì)量的日益提高。通過建立生態(tài)標簽，使得公眾去消費綠色產(chǎn)品，愿意付出較高的價格來購買附加于產(chǎn)品上的生態(tài)服務功能價值，以此對生態(tài)效益提供者的補償。因此淮河源重點生態(tài)功能區(qū)政府也應將當?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極建立綠色消費體系，并引導廣大消費者去消費有生態(tài)標志的產(chǎn)品，拓展補償?shù)男峦緩健?/p>