任婧

[提要] 當前，吉林省國土空間開發(fā)仍存在資源緊張、生態(tài)系統(tǒng)退化、空間利用效率低、城鄉(xiāng)區(qū)域差距較大等問題，必須加快優(yōu)化國土資源布局，健全各項生態(tài)保護制度，實施綠色產(chǎn)業(yè)先導工程，建立動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：國土空間;開發(fā);吉林

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月25日

一、吉林省國土空間開發(fā)現(xiàn)狀

（一）吉林省國土空間開發(fā)的特點

1、土地資源開發(fā)潛力較大。用地結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“三多一少”，即農(nóng)用地多、耕地多、后備土地資源多、建設(shè)用地少。吉林省素有“黑土地之鄉(xiāng)”之稱，現(xiàn)有耕地面積553.78萬公頃，占全省土地面積的28.98%;人均耕地0.21公頃，是全國平均的2.18倍;土地肥沃，土壤表層有機質(zhì)含量為3%～6%，高者達15%以上。建設(shè)用地103萬公頃，未利用土地面積146萬公頃。土地開發(fā)利用地域差異顯著，東部是長白山區(qū)，中部是松遼平原，西部是科爾沁草原，大致呈東林、中農(nóng)、西牧的土地利用格局。各類用地相對集中，農(nóng)用地集中在東部和中部，建設(shè)用地集中在中部，未利用地在西部分布較為廣泛。

2、生態(tài)環(huán)境良好。吉林省森林覆蓋率為43.6%，其中東部地區(qū)達到70%以上，現(xiàn)有活立木總蓄積93，456萬立方米，列全國第6位。草地總面積1，037萬畝，約占全省土地面積的3.6%，其中可利用面積約占全省草地面積的70%以上，主要分布在東部山區(qū)丘陵和西部草原。生態(tài)脆弱區(qū)面積相對較小，主要分布在松嫩平原西部地區(qū)，中度以上脆弱區(qū)占全省國土空間的8.97%，重度以上脆弱區(qū)僅占全省國土空間的1.74%。良好的生態(tài)環(huán)境有利于承載適度規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)。

3、水質(zhì)和空氣狀況較好。吉林省地表水水質(zhì)狀況總體保持穩(wěn)定，局部區(qū)域地表水狀況有所改善，2017年，全省主要城市17個集中式飲用水源地水質(zhì)狀況良好，其中，地表水源地15個，地下水源地2個，Ⅱ類水質(zhì)的水源地2個，Ⅲ類水質(zhì)的水源地10個;吉林省城市空氣質(zhì)量總體狀況良好，2017年，全年全省空氣質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，按照《環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3095-2012）評價，全省城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為83.3%。長春市等主要城市空氣質(zhì)量指標居全國前列，大部分地區(qū)的環(huán)境容量為輕度或無超載地區(qū)。

4、自然災害威脅較大。受地形、地貌、氣候等因素影響，吉林省自然災害頻發(fā)，重特大自然災害持續(xù)發(fā)生。自然災害的分布地域特征明顯，東部山區(qū)地質(zhì)災害多發(fā)、低溫霜凍較為嚴重，西部松遼平原地區(qū)易發(fā)生旱災和洪澇災害。自然災害頻繁發(fā)生的危害較大，給全省經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境帶來嚴重影響。

（二）吉林省國土空間開發(fā)存在的問題

1、資源緊張問題凸現(xiàn)。伴隨全省經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多地區(qū)出現(xiàn)能源資源匱乏，遼源市、白山市、舒蘭市、九臺市、敦化市、二道江區(qū)、汪清縣等地先后被國家列為資源枯竭性市縣。大規(guī)模、長距離運煤的壓力越來越大，全省一次能源缺口超過40%。水資源相對短缺，耕地畝均水資源占有量477立方米，是全國平均水平的43%，中部地區(qū)人均占有水資源量僅425立方米，年缺水約1.6億立方米。

2、生態(tài)系統(tǒng)功能退化。近年來，沙化、鹽化、堿化加劇，全省沙化土地面積7，088平方公里，鹽堿化土地面積達到1.37萬平方公里，地質(zhì)災害、洪澇災害頻發(fā)。西部草原作為吉林省重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，由于利用管理不當，目前約有1/3的草原已發(fā)生嚴重退化，每年更以約3%的退化速度繼續(xù)擴展，生態(tài)環(huán)境進一步惡化。

3、空間利用效率低。工礦建設(shè)用地為840平方公里，占城鎮(zhèn)及工礦用地的34%，占用空間偏多。中小城市、建制鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)面積較多且過于分散，既占用了耕地，也擠占了人民生活居住和公用設(shè)施空間。城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間單位面積的產(chǎn)出較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度下降。

4、城鄉(xiāng)區(qū)域間差距較大。農(nóng)村人居空間較城市占用偏多，全省農(nóng)村居民點占地面積5，510平方公里，人均居住空間430平方米;城市建設(shè)空間2，010平方公里，城鎮(zhèn)人均居住空間127平方米。城鄉(xiāng)、區(qū)域之間經(jīng)濟實力和人民生活水平差距過大。2017年，長春市GDP總值6，530億元，工業(yè)總產(chǎn)值1，0357.9億元，列全省第一名;白山市GDP總值705.3億元，工業(yè)總產(chǎn)值1，542.5億元，第九名。二個地區(qū)GDP相差9倍，工業(yè)總產(chǎn)值相差6.7倍。長春市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入33，167.7元，白城市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入22，461元，二地相差10，706元。

二、吉林省國土空間開發(fā)目標

（一）構(gòu)建“兩區(qū)四域”為主體的城市化格局。構(gòu)建以長春為中心，以長春、吉林為主體的“長吉一體化都市區(qū)”和以延龍圖為對外開放前沿、以琿春為國際合作示范基地的“延及琿城市組合區(qū)”，形成遞次推進、層次清晰的空間格局;以白城、四平、遼源、通化四大區(qū)域為重點發(fā)展區(qū)域，實現(xiàn)建設(shè)用地的規(guī)模、布局和時序安排與城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略的有機銜接，以形成我國東北地區(qū)重要的新型工業(yè)基地、科技創(chuàng)新基地、現(xiàn)代物流基地和國際商務服務基地。

（二）構(gòu)建“三區(qū)三帶”為主體的農(nóng)業(yè)格局。構(gòu)建以中部平原、東部半山、西部平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成部分的農(nóng)業(yè)格局，建設(shè)中部玉米、大豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶、沿江沿河優(yōu)質(zhì)水稻產(chǎn)業(yè)帶、西部雜糧雜豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。在穩(wěn)定全省耕地面積的基礎(chǔ)上，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。嚴禁有損自然生態(tài)系統(tǒng)的開荒以及侵占濕地、林地、沙地等農(nóng)業(yè)開發(fā)。增強農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

（三）構(gòu)建“東西兩帶”為主體的生態(tài)安全格局。構(gòu)建以東部生態(tài)保護帶、西部草原濕地恢復帶為骨架，以重點生態(tài)功能區(qū)為支撐，以點狀分布的禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成部分的生態(tài)安全格局。自東向西，分別以綠色屏障長白山、肥沃廣袤黑土地、開闊平坦科爾沁為基本構(gòu)架，以松花江、東遼河為藍色廊道，以“三湖”（白山湖、紅石湖、松花湖）等重要濕地為基質(zhì)，田林草水相協(xié)調(diào)，點線面相結(jié)合，青黑綠相嵌套的人地和諧的生態(tài)安全格局。

三、吉林省國土空間開發(fā)建設(shè)有效路徑

（一）優(yōu)化全省國土資源布局。建設(shè)東部綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)，推進內(nèi)聯(lián)外通、生態(tài)恢復保育、綠色產(chǎn)業(yè)、沿邊開放、大旅游等五項先導工程;建設(shè)中部創(chuàng)新轉(zhuǎn)型核心區(qū)，推動工業(yè)向高端智能綠色轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)向規(guī)模優(yōu)質(zhì)高效轉(zhuǎn)型、服務業(yè)向現(xiàn)代集聚協(xié)同轉(zhuǎn)型、城市向綠色智慧人文轉(zhuǎn)型，構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、開放合作等區(qū)域高地，引領(lǐng)帶動東西部協(xié)同發(fā)展;建設(shè)西部生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，實施河湖連通、綠化造林、水土保持、沙地堿地綜合治理等重大工程，提升生態(tài)調(diào)節(jié)功能，構(gòu)建高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，再現(xiàn)草原秀美風光。

（二）健全各項生態(tài)保護制度。進一步健全生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。健全空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地集約使用制度，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低資源消耗強度，促進資源利用方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。健全生態(tài)補償機制，堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。

（三）實施綠色產(chǎn)業(yè)先導工程。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展為重點，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)?；厣a(chǎn)業(yè)集群化，服務產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化;科學規(guī)劃，推進礦泉水產(chǎn)業(yè)集聚、礦泉水資源可持續(xù)利用，加強長白山礦泉水水源地保護，逐步建立國家級礦泉水自然保護區(qū);實施醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)壯大工程，開發(fā)系列人參精深產(chǎn)品，推進飲片企業(yè)聯(lián)合重組，全面提高中藥飲片加工水平;建設(shè)全國性中藥材市場，放大大宗中藥材產(chǎn)業(yè)交易。

（四）建立動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)。建立覆蓋全省、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、功能完善的國土空間動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，以國土空間為管理對象，主要監(jiān)測城市建設(shè)、項目動工、耕地占用、地下水開采、礦產(chǎn)資源開采等各種開發(fā)行為對國土空間的影響。完善由發(fā)改、國土、建設(shè)、科技、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)、地震、氣象、測繪等部門和單位共同參與、協(xié)同有效的國土空間監(jiān)測管理機制，對相關(guān)領(lǐng)域的國土空間變化情況進行動態(tài)監(jiān)測，探索建立國土空間資源、自然資源、環(huán)境及生態(tài)變化狀況的定期信息通報制度，并對規(guī)劃及實施情況進行全面監(jiān)測、分析和評估。

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