摘 要：文物保護(hù)工作對(duì)于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng)具有重要意義?！段奈锉Ｗo(hù)法》自實(shí)施以來，在實(shí)踐中不斷遇到難題。本文從我國文物保護(hù)的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合法理學(xué)正當(dāng)程序理論、法律利益衡量及法律功能主義，針對(duì)文物保護(hù)中出現(xiàn)的問題，對(duì)《文物保護(hù)法》的修訂提出了制度上的建議。

關(guān)鍵詞：文物保護(hù)法;正當(dāng)程序理論;法律利益衡量;法律功能主義;主體規(guī)制;懲戒機(jī)制;多方參與

0 引言

我國是一個(gè)有著優(yōu)秀民族文化傳統(tǒng)的大國。文物保護(hù)工作對(duì)于傳承優(yōu)秀的中華文化具有重要的意義。黨的十八大召開以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)文物保護(hù)給予了前所未有的重視。習(xí)近平總書記的一系列講話以及相關(guān)的中央文件，為我國加強(qiáng)文物保護(hù)工作指明了方向，提出了要求。因而在堅(jiān)持全面依法治國的基本方略的前提下，在《文物保護(hù)法》的修訂已納入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目之際，進(jìn)行《文物保護(hù)法》的修改與完善，是傳承和發(fā)揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化，時(shí)代特征下對(duì)文物進(jìn)行科學(xué)有效保護(hù)的客觀要求。

1 我國文物保護(hù)的現(xiàn)狀

文物的價(jià)值是隨著時(shí)間的沉淀而愈發(fā)顯現(xiàn)的。文物的價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值。[1]文物保護(hù)的價(jià)值也因此而彰顯。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室公布的官方數(shù)據(jù)，截至目前，國務(wù)院已核定國保單位5058處，包括古遺址1194處、古墓葬418處、古建筑2160處、石窟寺及石刻307處、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑952處以及其他27處。我國文物分布具有總體分散、小范圍聚集的特點(diǎn)。雖然現(xiàn)階段我國文物資源保護(hù)取得了突破性的進(jìn)展，但在整體的工作過程中，呈現(xiàn)出文物保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾突出、違法懲戒相對(duì)寬松、文物保護(hù)財(cái)政支持力度較小、基層文物保護(hù)與管理存有漏洞的特點(diǎn)。以歷史名城的保護(hù)為例，不少歷史文化名城及周遭建筑毀損嚴(yán)重，過度商業(yè)化開發(fā)甚至一些地方政府拆除真古跡建造偽古跡。同時(shí)，一些歷史文化名城的保護(hù)管理中也存在著安全隱患及管理缺陷的現(xiàn)象。對(duì)于文物保護(hù)，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)存在的缺陷，進(jìn)而提出科學(xué)的建議，以此完善我國的文物保護(hù)法。

2 完善我國文物保護(hù)法的法理基礎(chǔ)

2.1 正當(dāng)程序理論

源于英國程序正義理念的正當(dāng)法律程序，也僅在最初的時(shí)候適用于訴訟程序?！叭魏稳朔墙?jīng)法定程序非有法定理由不得剝奪其自由”。法律程序的內(nèi)在價(jià)值在實(shí)踐中體現(xiàn)為正當(dāng)法律程序的運(yùn)用，而正當(dāng)法律程序以程序正義為法律程序的內(nèi)在價(jià)值追求。因此，從這個(gè)角度出發(fā)，廣義的程序正當(dāng)理論，即是指在法律運(yùn)行的整體過程中，遵循規(guī)定的程序，以程序正義實(shí)現(xiàn)最終的實(shí)質(zhì)正義。針對(duì)我國的《文物保護(hù)法》，以程序正當(dāng)理論為指導(dǎo)，進(jìn)行正當(dāng)法律程序的規(guī)制能夠限制行政主體的權(quán)力濫用，保證文物保護(hù)按照既定程序進(jìn)行，使相關(guān)的文物保護(hù)決策者充分獲取社會(huì)公眾的意見或建議，作出關(guān)于文物保護(hù)工作的最佳判斷。通過正當(dāng)?shù)某绦?，避免文物保護(hù)工作出現(xiàn)偏差，確保文物保護(hù)工作按照程序穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，通過對(duì)文物保護(hù)過程中的程序設(shè)置，使文物保護(hù)行政管理與維修保護(hù)具有良好的依托。

2.2 法律利益調(diào)控機(jī)制

天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往。法律對(duì)社會(huì)的調(diào)整主要依靠將利益的劃分等要求轉(zhuǎn)化為權(quán)利主張或義務(wù)承擔(dān)。法律在表達(dá)利益需求或者進(jìn)行利益劃分的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上也對(duì)利益進(jìn)行了選擇。既然有多種多層次的利益，那么在選擇的過程中必定會(huì)產(chǎn)生利益沖突，此時(shí)便會(huì)結(jié)合私人利益與公共利益、短期利益與長期利益、整體利益與局部利益、物質(zhì)利益與文化利益、顯性利益與隱形利益等多種利益類型進(jìn)行考量，重整利益格局，在不同的利益選擇中，制定出符合立法目的的法律?！段奈锉Ｗo(hù)法》的修訂，是基于國民整體對(duì)于傳統(tǒng)中華文化的公共利益所為的長遠(yuǎn)考量，不僅對(duì)文物本身予以相應(yīng)的關(guān)懷，還兼顧了文物承載的中華文化和民族精神。同時(shí)，《文物保護(hù)法》的修訂，也給現(xiàn)有的文物所有權(quán)規(guī)劃體制帶來了改革的可能性，為文物保護(hù)實(shí)踐中產(chǎn)生的部分產(chǎn)權(quán)不明問題帶來了解決的契機(jī)，從而促進(jìn)我國文物的長遠(yuǎn)利益保護(hù)。

2.3 法律功能主義

法律功能主義，是指法律作為一個(gè)體系或者部分，在一定的立法目的下，基于法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)屬性而在社會(huì)中發(fā)揮的功能，并且這些功能有利于發(fā)揮出法律價(jià)值或者所主張的法律作用。同時(shí)，法律功能又以整體功能與局部功能、基本功能與輔助功能、顯性功能與隱形功能為區(qū)分。事實(shí)上，這反映出法律對(duì)于社會(huì)的適應(yīng)性，以法律的內(nèi)在結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，在社會(huì)中發(fā)揮出效用。在當(dāng)前注重文化自信的形勢(shì)下，注重文物保護(hù)，既符合我國增強(qiáng)文化自信的現(xiàn)實(shí)需要，又以法律手段為合法的文物保護(hù)或管理行為保駕護(hù)航。立法的目的，即是通過分配權(quán)利與義務(wù)以聯(lián)結(jié)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域?！段奈锉Ｗo(hù)法》的修訂，既通過法律的社會(huì)化以及國家強(qiáng)制力或其他外力的維持，又通過公民自身的法律遵守行為，使《文物保護(hù)法》在法律適用和法律遵守中建立良好的文物保護(hù)法律秩序，實(shí)現(xiàn)《文物保護(hù)法》的功能與目的。

3 完善文物保護(hù)法的建議

3.1 堅(jiān)持文物保護(hù)的總方針

《文物保護(hù)法》第四條“文物工作貫徹保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理的方針?！泵鞔_規(guī)定了我國文物保護(hù)工作的總方針。無論是哪個(gè)國家，對(duì)于文物的管理，保護(hù)永遠(yuǎn)都是第一位的。但本質(zhì)上，文物的保護(hù)工作與利用工作是具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的有機(jī)整體。在文物管理工作中，注重文物保護(hù)，使文物自身能夠最大化地發(fā)揮效用，而文物利用后所獲取的收益又能良好地促進(jìn)文物保護(hù)。在《文物保護(hù)法》修訂的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持文物保護(hù)工作的總方針，側(cè)重文物利用，在考慮文化資源承載能力的前提下加大文物資源的開發(fā)力度，有計(jì)劃有限度地向社會(huì)公眾開放文物保護(hù)單位，引導(dǎo)文物資源的再利用，并建立健全以保為主、保用結(jié)合、以用促保的文物保護(hù)制度。

3.2 完善文物資源產(chǎn)權(quán)制度

我國目前已經(jīng)引入了文物保護(hù)登錄制度，但文物保護(hù)登錄制度落實(shí)的首要前提是明確目前我國的文物總量以及在文物總量登錄中的產(chǎn)權(quán)歸屬?！段奈锉Ｗo(hù)法》第五條明確規(guī)定，不可移動(dòng)文物、考古挖掘、館藏文物、民間私人所有文物，原則上歸屬國家所有，但國家另有規(guī)定的除外。事實(shí)上，“國家所有”在《文物保護(hù)法》中的含義是模糊的。眾所周知，我國《物權(quán)法》比《文物保護(hù)法》更早頒布，即使《文物保護(hù)法》經(jīng)過了五次修改，但在物的所有權(quán)的概念厘定上，《文物保護(hù)法》并未與《物權(quán)法》進(jìn)行較好的銜接。除此之外，在不可移動(dòng)文物的權(quán)利歸屬上，到底是以附著的土地所有權(quán)為主還是單獨(dú)以該文物的國家所有權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量的界定不明。因此，注重國家所有權(quán)的概念界定，以及不可移動(dòng)物的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，并完善文物資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理制度，實(shí)現(xiàn)文物產(chǎn)權(quán)的確權(quán)及明示。這對(duì)文物資源產(chǎn)權(quán)制度的完善具有重要意義。

3.3 明確文物保護(hù)主體職責(zé)

我國的國有文物資產(chǎn)具有分布范圍廣、管理情況復(fù)雜、文物行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)?！段奈锉Ｗo(hù)法》第八條規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)于文物保護(hù)的職責(zé)。而在實(shí)際的管理過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國文物保護(hù)的地域特點(diǎn)、行業(yè)特點(diǎn)、行政體制特點(diǎn)進(jìn)行文物保護(hù)管理體制的改革，從而明確各級(jí)各政府的行政管理職責(zé)。從垂直的體制上看，整體上的管理權(quán)限應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃有步驟地收歸中央，特別是針對(duì)具有重要文物價(jià)值的文物保護(hù)單位的職權(quán)，更應(yīng)當(dāng)明確權(quán)限。而對(duì)于基層的文物保護(hù)管理，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)的細(xì)化。橫向上看，各級(jí)政府文物保護(hù)行政部門，應(yīng)當(dāng)將文物的行政管理體制與文物的維護(hù)管理體制相分離，細(xì)化國家對(duì)于文物保護(hù)的財(cái)政支持的利用項(xiàng)目，將行政管理與支持維護(hù)相分離，從而明確文物保護(hù)主體具體的職責(zé)。橫向與縱向的結(jié)合，同時(shí)引入相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，有助于整體上實(shí)現(xiàn)我國文物保護(hù)主體的職責(zé)權(quán)限劃分。

3.4 完善文物保護(hù)懲戒機(jī)制

我國現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》對(duì)于違反法律追究責(zé)任的情形規(guī)定在第六十四至第七十九條，主要以行政處罰為規(guī)制手段，情節(jié)嚴(yán)重者，構(gòu)成刑事犯罪的情況下追究刑事責(zé)任。事實(shí)上，以行政手段為主的懲罰方式并不能實(shí)現(xiàn)責(zé)任與行為的適應(yīng)性。例如，《文物保護(hù)法》第六十九條中對(duì)于歷史名城毀損的責(zé)任，僅是對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予行政處分。眾所周知，文物作為古老文明的傳承，一經(jīng)損壞便不可恢復(fù)如初。進(jìn)一步加大法律責(zé)任中的懲戒力度，強(qiáng)化政府作為文物保護(hù)主體的責(zé)任，建立行政主管部門及相關(guān)主管人員的失責(zé)追究機(jī)制，細(xì)化行政執(zhí)法人員的法律責(zé)任，同時(shí)，根據(jù)我國文物保護(hù)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，改革現(xiàn)有的法律責(zé)任架構(gòu)，加大行政處罰的力度，對(duì)有文物保護(hù)違法行為的人員實(shí)施職業(yè)禁止，并針對(duì)其違法行為實(shí)行相應(yīng)的補(bǔ)救措施以盡量減少對(duì)文物的損害，將有利于完善我國文物保護(hù)懲戒機(jī)制。

3.5 建立多方參與保護(hù)制度

《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》不僅明確了政府的文物保護(hù)主體責(zé)任，同時(shí)也對(duì)公安、城建等部門參與文物保護(hù)工作提出了要求。政府及其相關(guān)部門作為國家利益、公共利益的堅(jiān)定捍衛(wèi)者進(jìn)行文物保護(hù)執(zhí)法工作義不容辭，但如果將文物保護(hù)的責(zé)任全部交給政府，就會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)，吸收專業(yè)技術(shù)人才，建立文物保護(hù)的專業(yè)人才隊(duì)伍可以有效解決基層文物保護(hù)單位文物保護(hù)負(fù)擔(dān)過重、知識(shí)儲(chǔ)備落后、人員不足等問題。同時(shí)，注重吸收文物保護(hù)志愿者或者居委會(huì)等群眾或者組織加入文物保護(hù)工作，以及引入其他行業(yè)參與文物保護(hù)的實(shí)施、監(jiān)督，都將有助于將多方參與納入我國《文物保護(hù)法》的修訂中。

4 結(jié)語

文物保護(hù)功在當(dāng)代，利在千秋。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國作為發(fā)展中的大國，更加需要不斷增強(qiáng)文化自信。在開展文物保護(hù)工作的新階段，堅(jiān)持文物保護(hù)工作的總方針，完善文物資源產(chǎn)權(quán)制度，注重《文物保護(hù)法》與《物權(quán)法》的銜接，明晰各級(jí)政府部門的主體職責(zé)，完善針對(duì)文物保護(hù)中違法行為的追責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)文物保護(hù)宣傳，增強(qiáng)公眾的文物保護(hù)意識(shí)，吸引各方參與，從而構(gòu)建科學(xué)合理的上層建筑，使文物保護(hù)與文明傳承相融合，發(fā)揮出更加重大的作用。

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作者簡介：張湘瑩（1995—），女，碩士，研究方向：環(huán)境法。