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如何正確查處這家檢測機(jī)構(gòu)的違法行為

2019-12-13 07:11夏挺峰
中國質(zhì)量監(jiān)管 2019年8期
關(guān)鍵詞:強(qiáng)制性執(zhí)法人員計量

文|夏挺峰

案情背景

2018年9月,原 J省S市質(zhì)監(jiān)局(現(xiàn)市場監(jiān)督管理局)接到案源線索,稱轄區(qū)內(nèi)X檢測公司超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的能力范圍,向社會出具具有證明作用的檢驗(yàn)報告。收到線索后,原S市質(zhì)監(jiān)局對X公司進(jìn)行了執(zhí)法檢查,檢查發(fā)現(xiàn)該公司在2018年出具了7份干果類食品的檢驗(yàn)報告,但報告“注意事項(xiàng)”欄里表述“本檢驗(yàn)報告出具的數(shù)據(jù)、結(jié)果僅供委托者了解樣品品質(zhì)之用,不對社會具有證明作用;未經(jīng)本公司同意,委托人不得擅自使用檢驗(yàn)數(shù)據(jù)、結(jié)果進(jìn)行不當(dāng)宣傳?!?經(jīng)進(jìn)一步檢查,X公司上述檢驗(yàn)報告的檢測項(xiàng)目包含食品“酸價”,檢驗(yàn)原始記錄顯示檢測方法為GB5009.229-2016(食品安全國家標(biāo)準(zhǔn))中規(guī)定的“第一法”,該方法X公司已經(jīng)通過計量認(rèn)證,認(rèn)證證書在有效期之內(nèi)。但根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定,干果類食品酸價只能采用標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中的“第二法”進(jìn)行檢測。S市質(zhì)監(jiān)局遂決定對X公司的違法行為進(jìn)行立案查處,但是在對X公司違法行為進(jìn)行定性時,執(zhí)法人員形成了三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為:X公司只通過了《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的“第一法”測定食品酸價的計量認(rèn)證,卻出具了按照《標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用“第二法”進(jìn)行檢測的檢驗(yàn)報告,構(gòu)成“超出批準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測能力范圍,擅自出社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果”違反了《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第二十五條第一款之規(guī)定。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為:根據(jù)標(biāo)準(zhǔn),干果類食品的酸價應(yīng)當(dāng)采用“第二法”進(jìn)行檢測,X公司卻采用了“第一法”進(jìn)行檢測,并且在檢驗(yàn)報告上打有“CMA”認(rèn)證標(biāo)志,構(gòu)成“冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志”,違反了《管理辦法》第二十七條之規(guī)定。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為:雖然X公司采用的是“第一法”檢測了干果類食品的酸價,但其在檢驗(yàn)報告“注意事項(xiàng)”里著重強(qiáng)調(diào)了檢驗(yàn)報告不對社會具有證明作用,且該公司“第一法”檢測方式通過了國家計量認(rèn)證,因此X公司有權(quán)利使用“CMA”認(rèn)證標(biāo)志,所以該公司的上述行為不構(gòu)成違法。

筆者認(rèn)為,上述三種觀點(diǎn)均與客觀事實(shí)存在一定偏差,具體分析如下:

一、X公司的行為不構(gòu)成超出批準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測能力范圍,向社會出具具有證明力的檢驗(yàn)報告

計量認(rèn)證(CMA認(rèn)證)是資質(zhì)認(rèn)定的一種形式,《計量法》第二十二條明確規(guī)定“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu),必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。”

《計量法》之所以規(guī)定為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)必須通過計量認(rèn)證,是因?yàn)橹挥型ㄟ^認(rèn)證的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)向社會出具的檢驗(yàn)報告才具備證明力和法律效力。因此,是否將檢驗(yàn)報告用于向社會提供證明力和法律效力這一前提,決定了出具該報告的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)是否需要通過計量認(rèn)證。換言之《管理辦法》第二十五條第一款“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍內(nèi),依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范規(guī)定的程序和要求,出具檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果”的前提條件是,該檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)出具的數(shù)據(jù)、結(jié)果需要承擔(dān)向社會提供證明力和法律效力這一責(zé)任。如果這種責(zé)任需求不存在,那么也就談不上違反《管理辦法》第四十三條第一款第(二)項(xiàng)之規(guī)定“超出資質(zhì)認(rèn)定證書規(guī)定的檢驗(yàn)檢測能力范圍,擅自向社會出具具有證明作用數(shù)據(jù)、結(jié)果?!?/p>

結(jié)合本案X公司的行為來看,其在檢驗(yàn)報告里以“注意事項(xiàng)”的形式著重強(qiáng)調(diào)了檢驗(yàn)結(jié)論僅供委托方了解樣品品質(zhì)之用,不對社會具有證明作用?!边@一注意事項(xiàng)有兩點(diǎn)需要引起執(zhí)法人員的高度重視:一是該檢驗(yàn)結(jié)論只能用于評價樣品質(zhì)量,不得用于判斷批次產(chǎn)品質(zhì)量;二是該檢驗(yàn)報告不對社會具有證明力,不具備法律效力。盡管該公司在檢驗(yàn)報告上打有“CMA”認(rèn)證標(biāo)志,但借鑒其它部門法“實(shí)質(zhì)內(nèi)容優(yōu)于形式內(nèi)容”的判斷原則,執(zhí)法人員不能根據(jù)檢驗(yàn)報告上的“CMA”標(biāo)志這一外在形式,定性X公司超出了批準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測能力范圍,擅自向社會出具具有證明力和法律效力的檢驗(yàn)報告。

二、X公司的行為不構(gòu)成冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志

結(jié)合《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和原國家質(zhì)檢總局〈關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》若干問題的意見〉的有關(guān)規(guī)定,冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志是指非法制作、編造、捏造或非法標(biāo)注質(zhì)量標(biāo)志以及擅自使用未獲批準(zhǔn)的質(zhì)量標(biāo)志。

結(jié)合本案來看,執(zhí)法人員通過查閱X公司提供的檢驗(yàn)檢測原始記錄,發(fā)現(xiàn)該公司在測定干果類食品的酸價時,并未采用未通過計量認(rèn)證的“第二法”,而是采用了已經(jīng)通過計量認(rèn)證的“第一法”。根據(jù)《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第二十五條之規(guī)定“獲得認(rèn)證證書的,應(yīng)當(dāng)在認(rèn)證范圍內(nèi)使用認(rèn)證證書和認(rèn)證標(biāo)志”,因此X公司在出具的檢驗(yàn)報告上使用“CMA”證書和標(biāo)志這一行為,不僅沒有違反《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第二十七條之規(guī)定,相反是該公司遵守《認(rèn)證認(rèn)可條例》有關(guān)規(guī)定的體現(xiàn)。

所以,雖然《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定干果類食品酸價的測量方法應(yīng)當(dāng)是“第二法”,但執(zhí)法人員不能以X公司采用的是“第一法”,且在該公司“第一法”已經(jīng)通過計量認(rèn)證這一客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上,錯誤的將該公司使用“CMA”標(biāo)志定性為冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志。

三、X公司的行為構(gòu)成違法,但需正確處理

有觀點(diǎn)認(rèn)為X公司的行為既不構(gòu)成超出批準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測能力范圍,擅自向社會出具具有證明力和法律效力的檢驗(yàn)報告,又不構(gòu)成冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志,所以該公司的行為不構(gòu)成違法,這種觀點(diǎn)是極其錯誤的。

眾所周知,食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)屬于國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。顧名思義,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是指在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段加以實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn),具有法律屬性。2018年1月1日起施行的新修訂后的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條第三款規(guī)定“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”,第二十五條也規(guī)定“不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù),不得生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或者提供”。因此X公司在實(shí)施檢驗(yàn)檢測過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守GB5009.229-2016的有關(guān)規(guī)定,但該公司卻違反該強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將應(yīng)當(dāng)由“第二法”測定酸價的干果類食品,采用了“第一法”實(shí)施檢測,并且出具了相應(yīng)的檢驗(yàn)報告,所以該公司的行為構(gòu)成了違反《標(biāo)準(zhǔn)化法》。

那么,對于X公司的違法行為該作何處理呢?根據(jù)新的《標(biāo)準(zhǔn)化法》第三十六條“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),或者企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)不符合其公開標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求的,依法承擔(dān)民事責(zé)任”、第三十七條 “生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的,依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處”之規(guī)定,X公司違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)提供檢驗(yàn)檢測服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任,同時行政機(jī)關(guān)也可以結(jié)合其它法律來追究其行政責(zé)任。

首先根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條、第二十六條和第四十九條,《質(zhì)量法》只明確了生產(chǎn)、銷售不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的法律責(zé)任,未明確經(jīng)營主體違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的法律責(zé)任。根據(jù)2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《中華人民共和國行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,執(zhí)法機(jī)關(guān)無法根據(jù)《質(zhì)量法》對X公司的違法行為追究行政責(zé)任。再根據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四條、第五條、第五十六條之規(guī)定,執(zhí)法機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)X公司在提供檢驗(yàn)檢測服務(wù)時,存在對委托方“作出虛假或者引人誤解的宣傳”的違法行為,可以依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》追究其行政責(zé)任。

四、關(guān)于辦理本案的幾點(diǎn)啟示

從本案的整體情況來看, 定性X公司超出批準(zhǔn)的檢驗(yàn)檢測能力范圍出具具有證明力和法律效力的檢驗(yàn)報告或冒用資質(zhì)認(rèn)定證書和標(biāo)志,在事實(shí)上不夠全面,證據(jù)上不夠充分,但定性其在提供檢驗(yàn)檢測服務(wù)時違反了國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)則是非常準(zhǔn)確的。之所以在行政執(zhí)法人員之中形成了多種不同的意見,主要原因是該公司只通過了《標(biāo)準(zhǔn)》中“第一法”檢測方式的計量認(rèn)證,卻檢測了國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用“第二法”檢測的干果類食品,又在“注意事項(xiàng)”里充分明示了委托方此報告不具備證明力和法律效力,同時在檢驗(yàn)報告上又打有“CMA”認(rèn)證標(biāo)志,這些情形互相交織在一起,在一定程度上混淆了執(zhí)法人員的判斷思維。綜合本案,筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)啟示值得執(zhí)法人員借鑒:

(一)要充分認(rèn)識對行政當(dāng)事人違法行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性的重要性。準(zhǔn)確定性行政當(dāng)事人違法行為的重要性主要體現(xiàn)在兩個方面:一、它是行政機(jī)關(guān)依法追究行政當(dāng)事人法律責(zé)任的基礎(chǔ);二、它是當(dāng)事人合法權(quán)益的有效保障。《中華人民共和國行政處罰法》第三條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效”。第六條明確規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對行政處罰不服,可以依法中請復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的,有權(quán)依法提出賠償要求”。因此,行政機(jī)關(guān)在辦理案件時,首先要做到準(zhǔn)確定性行政當(dāng)事人是否存在違法行為,存在什么樣的違法行為,然后才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過調(diào)查確定是否需要對當(dāng)事人予以行政處罰,予以什么樣的行政處罰,從而保證案件辦理正確。

(二)要全面收集并仔細(xì)查閱行政當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)及證據(jù)材料。對于市場監(jiān)督管理部門來說,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的案源線索主要來源于舉報、投訴、專項(xiàng)檢查、上級交辦、其他部門移送等方面。行政執(zhí)法人員在受領(lǐng)任務(wù)后,對行政當(dāng)事人開展行政執(zhí)法檢查時,應(yīng)當(dāng)全面收集、調(diào)取行政當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)及證據(jù)材料,并仔細(xì)的進(jìn)行查閱和分析。以本案來說,一般情況下,通過計量認(rèn)證的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)少有在出具的檢驗(yàn)報告上以“注意事項(xiàng)”的方式特別明示委托方本報告不具備證明力,不具備法律效力,而本案中X公司恰恰以這種方式作出了相應(yīng)的明示。如果執(zhí)法人員沒有注意到這一細(xì)節(jié),則很容易將X公司違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為錯誤定性成超出批準(zhǔn)的資質(zhì)范圍出具具有證明力的檢驗(yàn)報告。

(三)在具體案件的辦理過程中要充分理解和綜合運(yùn)用法律法規(guī)。通常一部法律的法律條文表述得都較為準(zhǔn)確、全面、完整,但有些時候,行政當(dāng)事人的違法行為會存在接近、類似,甚至競合的現(xiàn)象,這就需要執(zhí)法人員綜合理解運(yùn)用同部門法內(nèi)其它法律法規(guī),有時還需要運(yùn)用其它部門法的法律法規(guī)。例如本案,初步分析X公司違反的是認(rèn)證認(rèn)可方面的法律法規(guī),經(jīng)仔細(xì)分析后轉(zhuǎn)到了標(biāo)準(zhǔn)化方面的法律法規(guī),最后在追究該公司行政責(zé)任時,落腳點(diǎn)卻是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。該案辦理的復(fù)雜性充分說明,行政執(zhí)法人員在工作中不僅要熟知相關(guān)法律條文的表述內(nèi)容,更要挖掘、理解法律條文背后的制定原則、目的和意義,在此基礎(chǔ)上正確理解和綜合運(yùn)用各有關(guān)法律法規(guī),才能盡最大限度保證個案的定性準(zhǔn)確、辦理正確、處罰精確,從而提高案件辦理質(zhì)量。

(四)要嚴(yán)格區(qū)分行政當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任。在本案的辦理過程中,有的同志認(rèn)為X公司的委托方很大程度上不知曉X公司未通過食品酸價測量“第二法”計量認(rèn)證這一情況,領(lǐng)受的檢驗(yàn)報告不具有證明力和法律效力,因此X公司存在欺詐行為,應(yīng)當(dāng)對其違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的違法行為追究行政責(zé)任。筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法人員在辦理各類案件過程中,可以適當(dāng)進(jìn)行推理,但同時也必須嚴(yán)格尊重客觀事實(shí),不能將主觀推理當(dāng)作證據(jù)對行政當(dāng)事人的行為進(jìn)行定性,而是讓全面、客觀、真實(shí)、有效的證據(jù)去發(fā)揮定性功能。進(jìn)一步而言,即使本案中X公司的委托方確因理解錯誤造成自身利益受損,也只是在X公司與委托方之間形成了民事責(zé)任關(guān)系,這一點(diǎn)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》里有大量法條進(jìn)行了充分闡述。不僅如此,《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第二十五條第三款也明確了“檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)對其出具的檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果負(fù)責(zé),并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任”,根據(jù)《管理辦法》第六章“法律責(zé)任”的相關(guān)內(nèi)容,此處的“法律責(zé)任”,既包含民事責(zé)任、也包含行政責(zé)任和刑事責(zé)任。所以,行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員不可在沒有依據(jù)的情況下,對違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任隨意進(jìn)行移植,以追究其行政責(zé)任來替代違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其它法律責(zé)任。

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