王紫薇

摘? ?要：本文以金融機構是否適用《破產法》為切入點，首先指出金融機構破產處置在基本導向、程序和清償順序上存在一定的特殊性，并具體結合我國金融機構破產處置實踐中存在的癥結和問題，在系統(tǒng)借鑒國外成熟經驗的基礎上，提出具體的破產退出路徑和政策建議。

關鍵詞：金融機構;市場化處置;破產

中圖分類號：F832.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2019（5）-0011-06

任何一個完整的生態(tài)都應該同時具備誕生機制和退出機制，破產制度作為市場主體有序退出、并以司法手段公平清償債權人債務的一種制度安排，是健全經濟金融生態(tài)的必要環(huán)節(jié)，但是我國金融體系尚缺少完善的破產處置機制。由于金融機構市場化退出渠道不完善、破產退出操作經驗嚴重不足，金融生態(tài)整體缺失優(yōu)勝劣汰機制而更容易累積風險。在完善金融機構破產機制的討論中，爭議最大的就是《破產法》是否適用于金融機構。

一、金融機構破產的特殊性

（一）防守式的破產導向

在破產制度的運作導向方面，一般企業(yè)發(fā)生資不抵債等情況時更多地是鼓勵其破產，但金融機構卻因其與生俱來的三大特性而側重于如何通過有效處置而預防破產，即以更積極的救助、重組、兼并等各種方式避免破產，從而保護廣大債權人的利益。其三大特性主要為：一是高杠桿性。金融業(yè)不同于一般工商產業(yè)，本質上是一個高杠桿行業(yè)，金融機構作為資金融通的中介廣泛集聚社會資金，并將其配置到有效領域，通過杠桿作用實現(xiàn)風險與效率平衡下的利潤最大化，也因其高杠桿運作實質，金融機構的風險管理內在要求更高、外部監(jiān)管更嚴。二是脆弱性。金融機構的信任危機和擠兌風險可能導致其比一般企業(yè)更為敏感和脆弱，因兩者在同業(yè)間具有快速傳導性和擴散性，一家機構倒閉也可能引發(fā)區(qū)域性金融風險，如美國雷曼倒閉引發(fā)了金融市場信心的整體崩塌，從而引爆了2008年的全球性金融危機。三是負外部性。金融機構破產關系著債權端的眾多金融消費者，也關系到債務端的眾多實體企業(yè)，一般情況下其破產對實體經濟帶來的負面社會效應要遠遠大于其救助成本。囿于金融機構避免破產的導向，其不同于一般企業(yè)只要符合破產相關規(guī)定即可申請，所以實質上破產門檻更高，這也是歷年來我國金融機構破產案例極少的重要原因之一。

（二）監(jiān)管部門主導的破產程序

1.廣義的破產程序包含前期處置流程。在避免破產的導向下，問題金融機構的前期處置流程更為重要和關鍵，是廣義的破產程序中不可或缺的一環(huán)，真正的破產程序一般都是在行政救助、重組等諸多處置方式都無效的情況下才予以考慮，這也導致金融機構的整個破產處置進程更加復雜、更成系統(tǒng)，在利益相關方量級、處置和破產流程推動、破產管理組織要求等方面都明顯不同于一般企業(yè)。

2.監(jiān)管部門在金融機構破產處置中的重要作用。在一般企業(yè)破產中，破產宣告、清算組織、裁定權利與義務、認定破產中的法律事實與適用等方面，以及破產重整、和解等，法院處于主導地位（吳敏，2006）。但在金融機構破產處置中，特別是前期的處置進程中，監(jiān)管部門的介入非常重要，這不僅是金融機構嚴監(jiān)管的必然結果，也是最大程度維護金融消費者權益、降低金融機構破產負外部性、提供救助資金以提高處置成功率等的內在需要。在法院宣告金融機構破產前，監(jiān)管部門需要先評估金融機構風險狀況，再審定是否采取其他救助措施或處置方式，而且在后續(xù)的重組、兼并收購等處置抉擇和進程推動中也可以發(fā)揮重要的組織協(xié)調作用，最后再負責決定是否走破產程序等。

（三）以保護金融消費者權益為要的清償順序

在金融機構的債權債務關系中，無論是存款人還是保險人，金融消費者都因信息不對稱而處于相對弱勢的位置，其利益應該得到優(yōu)先保護，因此在問題金融機構破產退出時，其清償順序理應處于較優(yōu)先地位。如2015年5月1日起，我國全面施行《存款保險條例》，存款保險基金首先為儲戶設定了50萬元最高償付限額的保障，而《商業(yè)銀行法》也有“優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息”等保障規(guī)定。金融機構清償順序的特殊性也同時決定了存款保險基金、保險保障基金等機構在金融機構破產處置中應該享有介入權力并積極發(fā)揮作用。

二、我國金融機構破產處置實踐中的主要問題

縱觀我國金融發(fā)展歷程，也不乏問題金融機構被接管、被合并、被撤銷等案例，但整體尚未形成系統(tǒng)可借鑒、可復制的成熟經驗和流程，而且基于金融機構破產處置的特殊性，目前我國在法律保障、監(jiān)管職責、市場化處置機制建設等諸多方面還存在一些問題。

（一）相關法律制度不健全，政策規(guī)范力度不足

一是當前我國金融機構破產適用《企業(yè)破產法》設定的一般程序規(guī)則，并未具體考量金融機構的特殊性，也未具體考慮其對經濟增長、社會穩(wěn)定牽一發(fā)而動全身的重要性（牟健，2005）。隨著金融機構種類、規(guī)模和重要性的不斷提升，完善其破產法律法規(guī)的緊迫性與直接套用《企業(yè)破產法》的不適性都與日俱增。二是當前金融機構破產處置的各項制度沒有形成統(tǒng)一體系，相關規(guī)則散落于多部法律規(guī)章中，如關于銀行機構破產處置依據就有《企業(yè)破產法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融機構撤銷條例》等法律法規(guī)。法律制度上的不系統(tǒng)削弱了問題金融機構市場退出的合理性、正當性與規(guī)范性，也不利于全面防控金融機構破產行為可能引發(fā)的負面影響和潛在風險。三是相關法律法規(guī)缺乏具體的實施和操作細則，如《破產法》原則性地規(guī)定了金融機構適用企業(yè)破產程序，但結合《民事訴訟法》中關于金融機構破產的操作程序卻沒有具體的落實規(guī)定，例如破產申請主體、破產清算標準和程序、破產債權與職工報酬債權的清償?shù)葐栴}都沒有具體的規(guī)則。

（二）風險預警機制不完善，破產處置監(jiān)管職責不明確

鑒于前期處置在金融機構市場退出中扮演著重要角色，觸發(fā)處置行動的風險預警機制的建立和完善很關鍵，但我國目前還沒有正式建立覆蓋整個金融體系的預警體系，導致監(jiān)管部門介入和處置的時間點很難把握。另一方面，監(jiān)管部門即使及時介入了，也缺失如信貸資產應急處置、管理層治理權限制等相關的應急預案，對金融機構是否施以救助、采取何種有效的救助方式、救助失效后的響應等缺乏統(tǒng)一的決策和操作機制（程璞，2015）。而且，隨著金融業(yè)綜合經營和金融市場聯(lián)動效應的加強，金融控股公司類機構出現(xiàn)困難該由監(jiān)管部門單兵作戰(zhàn)還是上升到金融委協(xié)同作戰(zhàn)，這些具體的制度安排有待進一步明確。根據歷史經驗，監(jiān)管部門往往都是到了金融機構已嚴重資不抵債甚至已發(fā)生地區(qū)性支付危機的最后時刻，才采取一些強制性的監(jiān)管措施，而不是在其出現(xiàn)問題苗頭時就及時介入，這種識別滯后和監(jiān)管滯后會加大金融機構市場退出的成本。如1998年廣東國際信托投資公司破產案，由于當時金融風險預警機制缺失，到其金融風險暴露時，巨額債務已經到了無法救助的程度，只能通過破產程序退出，耽誤了金融機構處置的最佳時期，大幅增加了破產成本與風險。

（三）行政手段干預過多，前期市場化處置尚不成熟

放眼全球，國外金融機構依托其成熟的金融市場采取并購、重組方式退出較為普遍，但在我國不僅案例不多而且也不理想。我國以往實施的金融機構退出案例，基本都靠管理部門出面組織協(xié)調，不僅行政主導色彩過于濃郁、沒有固定章法，而且政府與市場的邊界也很難界定（胡艷香等，2011;徐傳華，2002）。特別是在一些地方政府參股的問題金融機構處置過程中，地方政府既是組織者，承擔著媒介和撮合人的角色，又同時是金融機構的主要出資人或者債權人，角色的重疊必然削弱了并購、重組的公平性和市場化原則，不僅處置的最終實效不好，而且也造成更大范圍的金融資源的低效配置和浪費。

（四）金融安全網制度和破產機制對接還有待進一步完善

以存款保險制度為例，首先存款保險制度與破產制度未能有效銜接，存款保險風險處置的觸發(fā)機制、存保機構介入金融機構破產處置過程的權力和工具還有待進一步明確。其次，存保管理機構職能有待強化。當前，存保管理機構只能通過調整存保費率來實現(xiàn)對投保機構的差別管理，對商業(yè)機構約束性較小。而且根據《存款保險條例》，存保管理機構在問題金融機構處置中，也只有建議接管權而沒有強制處置權。再次，存款保險基金近年來雖然也陸續(xù)對相關投保機構采取了相關早期糾正措施，但在進一步細化早期糾正措施、完善相關配套政策、強化風險處置等方面還有待不斷進階。最后，我國金融機構市場化風險分擔機制也需進一步健全，缺乏更多元化的風險分擔機制，未來存款保險制度如何有效銜接中央銀行的“最后貸款人”職能，不斷豐富資金來源以強化對問題銀行的處置權責也是重要的探索內容。

三、金融機構市場退出的國際經驗

（一）建立了較為完備的市場退出法律體系

為依法對金融機構的市場退出進行管理，維護各方正當權益和市場秩序，許多發(fā)達國家制定了金融機構市場退出相關法律法規(guī)。2008年金融危機前，國際上問題銀行市場退出的法律制度主要有兩種模式：即普通法模式和特別法模式（程璞等，2015）。

一是普通法模式。普通法模式是將金融機構看作一般的企業(yè)，其破產也完全適用普通破產法來解決，這類國家包括英、法、德等。以英國商業(yè)銀行為例，2008年金融危機爆發(fā)以前，銀行破產與普通企業(yè)破產在法律適用上沒有根本性差異，《英國破產法（1989年修正案）》明確將商業(yè)銀行破產納入普通破產法調整范圍，因此也沒有針對商業(yè)銀行破產的特別立法，相關法律規(guī)范分散在《1986年破產法》、《1987年銀行法案》、《2000年破產法》等一系列單行法令中。但2008年金融危機爆發(fā)后，英國也逐漸規(guī)定了一些金融機構破產的特殊規(guī)則，在《破產法》為普通法的基礎上又專門形成了《銀行法》和《銀行破產規(guī)則》等立法補充。

二是特別法模式。特別法模式是針對金融機構制定專門的法律制度來解決其破產問題。這一模式以美國為代表，加拿大、荷蘭、瑞士等也是實行特殊法模式。以美國為例，金融機構破產采用不同于普通破產法的特殊規(guī)則，《聯(lián)邦破產法典》明確規(guī)定，其破產清算和破產重整的內容不適用于金融機構，而《聯(lián)邦銀行法》就為銀行破產與重整具體設計了一套獨立的、排他的法律制度。另外，美國銀行破產的特殊規(guī)則，最直觀的體現(xiàn)是在問題銀行破產處置中賦予了聯(lián)邦存款保險公司特殊權力，特別是2010年在總結金融危機經驗教訓基礎上，美國出臺了《多德-弗蘭克法案》，該法案賦予了聯(lián)邦存款保險公司更大的監(jiān)管和破產管理職權。

2008年金融危機爆發(fā)出一系列問題后，國際上金融機構破產制度特殊化逐步成為一種立法趨勢。英國2009年通過的《銀行法》制定了銀行特殊破產制度，愛爾蘭2011年的《金融機構緊急穩(wěn)定法》也引入了銀行特殊破產制度。德國雖然沒有引入銀行特殊破產制度，但其2008年通過的《金融市場穩(wěn)定法》為銀行規(guī)定了一些特殊處置規(guī)則。

（二）建立由行政機關或司法機關主導的權責分工制度

為全面負責問題金融機構的處置事宜，部分發(fā)達國家都明確由中央銀行、金融監(jiān)管機構、存款保險機構等行政機關負責主導，也有部分發(fā)達國家將金融機構破產處置按照企業(yè)破產執(zhí)行，將主導權交由司法部門進行裁決。

一是由金融監(jiān)管當局和存款保險機構主導進行的破產處置。如美國的貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲備銀行三家機構在問題銀行前期處置中都會介入，但問題銀行宣布破產倒閉后，一般都統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險公司接管處置。聯(lián)邦存款保險公司作為最大的債權人被賦予接管人的職能，在處置前期著重通過資金援助、重組協(xié)調等方式加強對問題銀行的市場化處置，在問題銀行進入最終的破產程序后負責進行清算業(yè)務。由于銀行破產的專業(yè)性以及敏感性，法院在此過程中發(fā)揮的作用有限，僅僅對聯(lián)邦存款保險公司所做的決定進行有限的司法審查。日本在商業(yè)銀行的市場退出機制中，主要由金融廳負責收回商業(yè)銀行的經營許可證，終止其法人資格，有權決定商業(yè)銀行何時進入破產階段，并規(guī)定具體的操作程序，但在具體處置中，存款保險機構通過投入公共資金等形式發(fā)揮重要作用。

二是由法院等司法機關主導的金融機構破產處置。如英國賦予了金融監(jiān)管機構一定的裁量權，但金融機構破產程序中司法機關占主導地位。《英格蘭銀行法》規(guī)定，“金融服務管理局可向法院申請，推動銀行進入破產程序，或者法院訴訟時參與聽證，但并不直接參與破產程序的運作?！币虼?，破產程序是在法院主持下實施。又如韓國由銀行監(jiān)管部門負責實施問題金融機構市場退出的行政干預，并通過向法院申請來啟動銀行破產程序，由法院負責對銀行的清算。

（三）形成了較為成熟的市場退出程序

根據國際經驗，問題金融機構的市場化處置進程一般分三步走，首先是救助，包括自我救助、政府救助、同業(yè)救助（主要指兼并收購）和金融監(jiān)管當局救助;其次救助不成功就重組，根據繁復程度不同又細分為債務、資產和機構的重組;最后，在前兩種方式仍然無效的情況下，只能讓金融機構立即破產倒閉。總體而言，前兩步實施成功的案例較多，最后真正破產倒閉的反而少（安啟雷等，2003;徐傳華，2002）。

一是兼并收購處置路徑較為健全的“美國模式”。以美國銀行機構為例，一旦其資本充足率觸到非常低的標準線，監(jiān)管當局就能強制采取合并、收購或者關閉等措施。首選方式是引入另一家穩(wěn)健機構直接吸收或合并問題銀行;在合并未能直接達成的情況下，存款保險公司給予一定的支持，或直接吸收問題銀行的壞賬，或給予并購方一定的資金支持，以此撮合合并事宜;如此再行不通，存款保險公司則可能對問題銀行直接注資或對其進行接管，評估決定進一步開展資產重組、機構重組還是直接將其關閉。

二是破產倒閉處置方式相對成熟的“英國模式”。英國在處理銀行業(yè)金融機構破產處置時，一般由金融監(jiān)管當局或者銀行的債權人向具有管轄權的法院提出申請管理，法院在收到申請時確立聽證日期，監(jiān)管當局或者與銀行相關的直接利益人參與聽證，管轄法院在聽證時期介入調查并做出是否關閉銀行的決定。在舉行聽證時，未經法院同意，監(jiān)管當局或直接債權人不得私自關閉銀行，期間處理銀行資產的任何行為都無效。當決定關閉銀行后，監(jiān)管當局必須吊銷銀行的經營許可證。此外，在破產宣告后到清算組成立以前，有一段管理上的真空，《英格蘭銀行法》規(guī)定法院在發(fā)布行政程序令后，應任命1名臨時管理人，臨時從事銀行的管理活動。待清算組成立后，臨時管理人可以自動轉為清算組成員，以保障其工作的連續(xù)性。

三是對公私金融機構采取分類處置的“德國模式”。德國在問題金融機構破產處置方式的選擇上，金融監(jiān)管當局在其中扮演著重要的角色。以銀行業(yè)為例，德國聯(lián)邦金融管理局會根據銀行的不同屬性而采取不同的處置方式：對公有制銀行不適用破產程序，其債務由國家償還;對私有制（股份制）銀行，在其出現(xiàn)嚴重問題時先由聯(lián)邦金融管理局組織關閉，如有其他金融機構愿意接收的，不使用破產程序，如無其他金融機構接收的，且又資不抵債的，必須進入破產程序;對于信用合作銀行一般由同業(yè)協(xié)會進行接管和兼并。

四、我國破產處置路徑設計及政策建議

（一）問題金融機構破產處置的路徑設計

在盡量避免金融機構破產的導向下，完整的金融機構市場退出機制應該包括前期處置和破產清算兩大內容，兩者缺一不可。在前期處置的過程中，由相關監(jiān)管部門主導，采取各種措施和工具救助金融機構，包括內部整改等強制性措施，央行提供再貸款、注資等救助措施，以及金融機構被接管、重組、并購等市場化手段;在具體破產清算過程中，由法院主導，開展撤銷或破產的相關程序，并暢通與相關監(jiān)管部門之間的信息溝通。

（二）政策建議

1.健全完善法律體系，強化法律保障。一是鑒于金融機構的特殊性及其破產可能帶來的負面影響，建議以“早期介入、嚴格退出”為基本原則，盡快制定有關金融機構破產處置的專項法律法規(guī)。在立法模式上，建議采用普通和特殊制度并舉的方式，在“處置階段”實行特殊制度，而當進入實質性破產清算階段時，則實行普通公司破產模式。二是以完善的法律法規(guī)制度為基礎，制定與之配套的實施細則和操作辦法，明確問題金融機構處置或破產申請主體、破產的發(fā)起標準、破產清算程序等，增強解決問題金融機構市場退出的針對性。例如，在確定金融機構處置主體方面，以銀行業(yè)為例，根據是否系統(tǒng)重要性銀行的不同屬性確立不同層級的處置監(jiān)督主體;在具體執(zhí)行方面，可借鑒美國經驗確立存款保險基金在問題銀行處置階段的主導權利，實質推動問題銀行的救助和重組進程，鑒于我國存款保險基金管理工作由中央銀行承擔，這樣也便于中央銀行發(fā)揮審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人的三大金融安全網職能。

2.加強風險預警評估，注重預防和早期糾正。大部分經營正常的金融機構演變?yōu)閱栴}金融機構是一個量變到質變的漸進過程，在這個過程中，金融機構呈現(xiàn)不同特征，因此有必要建立風險預警評估機制，降低救助成本，穩(wěn)定金融系統(tǒng)。一是建立中央、省級和地市三級風險預警體系。中央風險預警系統(tǒng)主要對金融業(yè)的整體運行進行把控，通過監(jiān)測國際金融風險和涉及到的全國性金融業(yè)風險，接收并整理省域預警系統(tǒng)的信息，進而提出防范風險的措施。省級、地市預警系統(tǒng)主要是監(jiān)測、控制區(qū)域性的金融風險，防止蔓延至區(qū)域外。二是建立我國的金融風險監(jiān)管評估系統(tǒng)。一方面借鑒國際通行的CAMELS評級體系，按照管理、支付、清償?shù)雀骶S度指標對金融機構進行評級;另一方面開展動態(tài)風險監(jiān)測，提高風險評估的前瞻性。三是充分發(fā)揮存款保險早期糾正職能。進一步完善《存款保險條例》相關配套措施，建立早期風險監(jiān)測、識別和預警機制，明確早期糾正措施的啟動條件與實施流程。通過盡早識別問題投保機構及其風險點，盡快啟動干預措施，降低投保機構倒閉的可能性。

3.明確相關部門的職責劃分，建立協(xié)作機制。鑒于金融機構監(jiān)管的專業(yè)性和敏感性，同時又避免處置權力過于集中，建議賦予存款保險公司、金融監(jiān)管部門、司法部門在不同的階段行使不同的處置權，并建立多方協(xié)作機制。例如，若商業(yè)銀行出現(xiàn)問題后，首先由金融監(jiān)管部門決定如何處置問題銀行，是對其進行救助還是實施重組或者關閉;若實施救助，可能涉及央行、金融監(jiān)管部門、財政多方參與;若實施資產重組，建議將問題金融機構交由存款保險機構接管，維持金融機構的運營，逐步實現(xiàn)并購重組，并賦予存款保險機構一定的強制處置權;如果無法救助或者救助無效，由金融監(jiān)管部門作為機構的破產申請人向人民法院提出申請，司法機關審理并征得金融監(jiān)管部門同意后，進行破產清算程序，存款保險機構在破產清算中對存款人利益形成保護;清算后交工商行政管理部門辦理金融機構的注銷手續(xù)，最后由金融監(jiān)管部門收繳破產機構的《金融機構法人許可證》和《金融機構營業(yè)許可證》并向社會公告。

4.發(fā)揮市場機制作用，擴大救助資金來源。一是面對問題金融機構時首要“不隱匿、不縱容”，以積極的態(tài)度看待問題金融機構的市場退出，避免風險過分累積引致更大的危害。二是弱化政府的行政干預，遵循市場化原則推動金融機構破產退出。三是借鑒美國等實踐經驗，按照“成本最小化原則”要求，積極尋求并購、重組等退出方式，慎選撤銷關閉和破產清算方式。四是實現(xiàn)援助資金多樣化，包括利用民間資金處理問題金融機構的資產、拓寬存款保險公司融資渠道、引導公共資金與行業(yè)資金介入等，通過引入不同渠道的資金共同支持問題金融機構的市場退出。

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Domestic Problems and International Experience of

Bankrupt Mechanism for Financial Institutions

WANG Ziwei

（Hangzhou Municipal Sub-branch PBC，Hangzhou Zhejiang 310001）

Abstract：This paper at first points out that the bankruptcy and withdrawal of financial institutions have certain particularity in the basic orientation， procedure and order of payment， analyzes the problems existing in the practices， regulations and practice， and then puts forward specific policy suggestions by systematically learning the foreign mature experience.

Keywords： Financial institutions; Market-driven withdrawal; Bankruptcy

責任編輯、校對：錢曉東