萬(wàn)智奇

上海是一座很“老”的城市。如果用65歲以上人口比例的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看（國(guó)際上通常把65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)），上海已高達(dá)23%，屬“超級(jí)老齡化”。為充分保護(hù)老年人權(quán)益，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，市人大常委會(huì)已經(jīng)連續(xù)7年關(guān)注老年人的問(wèn)題。今年，常委會(huì)再次聚焦社區(qū)養(yǎng)老工作，聽(tīng)取并審議市政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。調(diào)研歷時(shí)3個(gè)月，覆蓋10個(gè)區(qū)、7家部門、10余家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、40余家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。筆者全程參與其中，深有體會(huì)。

上海做得怎么樣？

2005年，上海率先提出了“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局。具體是指3%的老年人接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù);7%老年人可得到政府福利政策支持的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù);90%的老年人在家以自助或家庭成員照顧為主，自主選擇各類社會(huì)服務(wù)資源?？偨Y(jié)來(lái)看，有四大關(guān)鍵詞：

●關(guān)鍵詞一：嵌入式

上海寸土寸金，“嵌入式”是關(guān)鍵。其中，樞紐型、綜合性的社區(qū)綜合為老服務(wù)中心按計(jì)劃將于今年底覆蓋全市215個(gè)街鎮(zhèn)。目前仍在繼續(xù)推進(jìn)日間照料中心、助餐點(diǎn)建設(shè)，截至9月份分別建成698個(gè)和974個(gè)，預(yù)計(jì)到年底將超額完成政府工作報(bào)告中承諾的民生實(shí)事項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。

●關(guān)鍵詞二：“鎮(zhèn)有院、片有所、村有點(diǎn)”

農(nóng)村地區(qū)與中心城區(qū)不同，采取的是“互助式”養(yǎng)老。著力建成符合本地區(qū)老年人生活特點(diǎn)的社區(qū)為老服務(wù)場(chǎng)所，通過(guò)回租空置房源、盤活閑置宅基地等方式改造建設(shè)一批睦鄰點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2020年，純農(nóng)地區(qū)村組睦鄰點(diǎn)將實(shí)現(xiàn)全覆蓋，達(dá)到1500家，為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。

●關(guān)鍵詞三：“綜合”

一方面體現(xiàn)在服務(wù)種類的綜合上。最有代表性的就是社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，這類機(jī)構(gòu)“很綜合”，提供事務(wù)辦理、日間休憩、文化娛樂(lè)、醫(yī)療服務(wù)、信息咨詢、家庭照料支持等。另一方面還體現(xiàn)在服務(wù)供給方式上。能夠向居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老延伸，向老年人提供送餐、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、智慧養(yǎng)老服務(wù)方案等，還為老年人出院后短期護(hù)理以及居家到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供服務(wù)轉(zhuǎn)介。

●關(guān)鍵詞四：“支撐”

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的支撐，通過(guò)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心簽約、臨近設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)分中心和服務(wù)站等方式，覆蓋到了全部社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。支付能力的支撐，通過(guò)綜合照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估，本市對(duì)老年人身體情況進(jìn)行分級(jí)，對(duì)符合條件的提供長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)。機(jī)構(gòu)運(yùn)行的支撐，通過(guò)鼓勵(lì)改造存量房屋資源，提供稅收優(yōu)惠和公用事業(yè)費(fèi)用減免，便利企業(yè)登記程序等方式，提升對(duì)市場(chǎng)的吸引力。信息技術(shù)的支撐，通過(guò)“上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)” “上海健康云”等平臺(tái)，使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的科學(xué)性、精確性和便捷性到了新高度。

能做得更好嗎？

養(yǎng)老是篇大文章，成績(jī)?cè)俣?，老齡化的重壓之下，問(wèn)題和矛盾仍然是存在的。社區(qū)養(yǎng)老想要做得更好，以下五個(gè)問(wèn)題，還得要重視、重視、再重視。

●“就近、便利”做到了嗎？

——目標(biāo)比較模糊。與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老齡人口3%這樣的明確標(biāo)準(zhǔn)相比，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)除了日間照護(hù)中心與人口數(shù)量掛鉤之外，社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家，目前只有針對(duì)行政區(qū)域的設(shè)置要求。

——布局仍需優(yōu)化。不同街鎮(zhèn)的面積、老年人口數(shù)及其分布存在一定差異，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量和點(diǎn)位需求不盡相同。特別是一些機(jī)構(gòu)的選址不理想，存在“最后一公里”問(wèn)題。

●服務(wù)質(zhì)量到底怎么樣？

——種類還應(yīng)拓展。不同年齡層次、不同身體狀況老年人需要的服務(wù)差異比較大。問(wèn)卷顯示，老年人依次最需要助急、助醫(yī)、助潔（家政）和助餐四類。其中最迫切的助急服務(wù)竟然還基本是空白。

——精細(xì)程度不夠。主要是供需匹配和品質(zhì)上還有一定提升空間。比如，日托機(jī)構(gòu)偏重于生活護(hù)理，文化娛樂(lè)、精神慰藉等方面的服務(wù)比較薄弱。

——標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚待完善。管理標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范很不統(tǒng)一。有的參照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，有的使用國(guó)家和本市標(biāo)準(zhǔn)，有的采取企業(yè)自身標(biāo)準(zhǔn)。

——醫(yī)養(yǎng)結(jié)合仍待落實(shí)。通過(guò)簽約，醫(yī)療服務(wù)對(duì)各類設(shè)施機(jī)構(gòu)已經(jīng)全覆蓋，但實(shí)效始終是個(gè)問(wèn)題。由于人員編制受限，任務(wù)多而雜，有基層表示難以安排更多人手提供服務(wù);由于激勵(lì)機(jī)制不夠健全，醫(yī)護(hù)人員多勞不能多得，工作的積極性受到了一定影響。

●行業(yè)前景好嗎？

——建設(shè)周期比較長(zhǎng)。有企業(yè)反映，一家社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，從提交項(xiàng)目申請(qǐng)，到政府部門審批，到最后投入運(yùn)營(yíng)，整個(gè)周期往往長(zhǎng)達(dá)一年半至兩年，資金壓力比較大。

——“鄰避效應(yīng)”困擾大。一些市民存有“希望身邊有服務(wù)，不希望身邊有機(jī)構(gòu)”的想法，對(duì)于設(shè)立與居民住宅高度融合的“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，常常提出反對(duì)意見(jiàn)。

——服務(wù)供需不平衡。按照政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范要求，機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)上自主性、靈活性不夠，供需對(duì)接始終是個(gè)問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)面、服務(wù)對(duì)象都比較窄，“老面孔”多，日常使用率不飽滿，無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)。

——“造血”能力有缺陷。各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面積不大，收費(fèi)不高，單體運(yùn)行成本卻不低。這是由養(yǎng)老服務(wù)一定的公益屬性所決定的，更是由“寸土寸金”的市情和養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念決定的。機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)企業(yè)始終沒(méi)有穩(wěn)定的盈利模式，據(jù)了解，純民辦民營(yíng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)全市屈指可數(shù)。

——扶持政策要優(yōu)化。按照有關(guān)管理要求，對(duì)從業(yè)人員的補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠直接給予社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是給予相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)。有的企業(yè)認(rèn)為，這種做法不利于其統(tǒng)一調(diào)配人員和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。還有基層認(rèn)為，政府“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”，對(duì)于機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)的支撐力度不夠。

——人招不到留不下。這是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)一直存在的大問(wèn)題。近幾年，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上形成了“虹吸效應(yīng)”，這些機(jī)構(gòu)招人難、留人難等問(wèn)題更加突出了。

思考和建議

隨著養(yǎng)老服務(wù)的不斷發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起著越來(lái)越重要的作用，既是養(yǎng)老服務(wù)的依托，也是鏈接機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老的橋梁，發(fā)展和改革刻不容緩：

●全面推進(jìn)“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

布局上，要按照深化養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施方案、政府實(shí)事項(xiàng)目等要求，不斷促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增量，優(yōu)化合理布局，加快形成養(yǎng)老的“15分鐘服務(wù)圈”。服務(wù)上，要聚焦生活照料、健康照護(hù)、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等方面，不斷提升服務(wù)品質(zhì)，豐富服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)要注重提高供需匹配度。監(jiān)管上，要形成適用于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的地方標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)管理規(guī)范，建立健全質(zhì)量滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，確保社區(qū)養(yǎng)老各環(huán)節(jié)有政府監(jiān)管、有社會(huì)評(píng)價(jià)、有百姓反饋，形成合理的獎(jiǎng)懲制度。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上，要確保新設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要與衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)臨近設(shè)置，不斷做實(shí)、做細(xì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)簽約制度，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)護(hù)人員的激勵(lì)措施，讓送醫(yī)到機(jī)構(gòu)成為常態(tài)。

●形成優(yōu)良的行業(yè)發(fā)展環(huán)境

要激發(fā)市場(chǎng)活力，針對(duì)有些企業(yè)反映的規(guī)模擴(kuò)大難、證照辦理難、優(yōu)惠政策不落地、招投標(biāo)機(jī)制不合理等問(wèn)題加強(qiáng)研究，及時(shí)改進(jìn)相關(guān)政策措施，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)做大做強(qiáng)。要持續(xù)推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，大力開(kāi)展學(xué)歷培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、能力培訓(xùn)，以國(guó)家對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員新出臺(tái)的技能標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的技能水平。要著力破解“鄰避效應(yīng)”，加強(qiáng)對(duì)基層的指導(dǎo)，增加機(jī)構(gòu)規(guī)劃建設(shè)全過(guò)程透明度，完善聽(tīng)證、周邊居民利益共享等工作機(jī)制，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，保證相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)順利推進(jìn)。