賈瑞霞

【關鍵詞】瑞典移民政策;瑞典社會民主黨;難民危機

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.011

瑞典的移民現象歷史悠久并呈現雙向流動的特征。移民的數量一方面會隨著瑞典國內經濟結構演變而波動，另一方面會受外部世界重大事件（如戰(zhàn)爭或軍事政變等）影響而出現波動。二戰(zhàn)后瑞典人口遷移過程大致可分為兩個階段：第一階段是從二戰(zhàn)結束到20世紀70年代，以鄰國勞動力遷入為主要特征;第二階段是從20世紀70年代至今，以難民移民和持續(xù)的勞動力移民為主要特征。因此，瑞典的移民政策也可以根據時間階段大致劃分為自由移民導向政策與有約束的自由移民導向政策。瑞典人口較少，在經濟快速發(fā)展的若干時期對勞動力需求較大;作為聯合國《日內瓦公約》簽字國，瑞典承擔國際公約責任，有義務接收難民;瑞典近年來人口老齡化日益嚴重，需要吸納年輕移民，這些因素使得瑞典政府總體上對移民持開放態(tài)度。

瑞典的移民變遷

自中世紀起，就不斷有移民遷至瑞典，但同時也有大量瑞典人外遷。19世紀中葉至20世紀30年代“大移民”時期，數百萬瑞典人遷徙到新大陸。此后，隨著瑞典經濟不斷發(fā)展且深入參與歐洲一體化與國際事務，本國人口流出開始逐漸減少，來自世界多地的工作移民及難民流入則日漸增加。進入21世紀，隨著歐洲難民潮的涌現，瑞典也飽受難民涌入的沖擊。

一、早期移民：尋求更好的生活

盡管早期缺乏準確統計數據，但歷史文獻記載，中世紀以來，歐洲其他國家、地區(qū)居民就開始遷移到瑞典，帶來了建筑、鑄鐵等工藝并促進了商貿與藝術的繁榮。從事商業(yè)貿易的德國人是最大的移民團體，之后是16世紀來瑞典定居的芬蘭人。隨著瑞典鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，來自比利時講法語的瓦隆人在17世紀末來到瑞典。法國的藝術家和知識分子、意大利的建筑工人也在這一時期來到瑞典。

除上述各國人口移居瑞典外，19世紀中葉到20世紀30年代（1850—1939年“大移民”時期），為逃避宗教迫害和擺脫貧困，或為尋求更好的生活，大約有150萬瑞典人移民到美洲與澳大利亞。僅在1887年，就有5萬多人離開瑞典（約占當時總人口的1%），大部分去往美洲。此后，隨著瑞典經濟社會的發(fā)展，凈流出人口逐漸減少。1940年，有3000多瑞典人移居國外，同年有6700多外來人口來到瑞典。[1]此后瑞典的凈流入人口逐年增加。

二戰(zhàn)后，瑞典移民呈現出凈流入態(tài)勢。由于經濟快速發(fā)展對勞動力需求增加，來自其他歐洲國家、地區(qū)的勞動力人口大量涌入瑞典，如德國、芬蘭與波羅的海國家的移民;意大利及希臘、南斯拉夫、土耳其等巴爾干國家的工人也紛紛來瑞典尋找工作機會。大多數勞工移民選擇了定居并接來家人團聚，但也有勞工移民在瑞典工作幾年后會選擇回國。如1972年，約有9萬芬蘭人從瑞典遷回祖國。在社會民主黨主導的中左政府寬松移民政策下，移民不斷融入瑞典社會，締造了今天倡導寬容、多元文化的瑞典。

二、20世紀70年代中期以來的庇護申請移民：難民

20世紀70年代石油危機以來，瑞典接收的移民以難民為主，其中既有來自智利等南美國家的移民，[2]也有來自伊朗、伊拉克、黎巴嫩、敘利亞、土耳其、索馬里等動蕩地區(qū)的難民。據統計，目前約有4.5萬智利移民及其后裔居住在瑞典。瑞典是除智利本國之外僅次于阿根廷與美國的第三大智利人聚居地。20世紀80年代，兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)，長達8年的戰(zhàn)亂產生了大量難民。1980—1989年，依據聯合國《日內瓦公約》，瑞典接納了近0.7萬名伊拉克難民和2.7萬名伊朗難民。20世紀80年代末到90年代初，蘇聯解體、東歐劇變引發(fā)巴爾干局勢動蕩，南斯拉夫陷入分裂與戰(zhàn)亂并最終解體，導致大量難民產生。超過10萬波斯尼亞人與3600多名居住在科索沃的阿爾巴尼亞族人作為難民被瑞典接納。[3]

1995年，瑞典加入歐盟;2001年，瑞典加入《申根協定》。這意味著瑞典在履行《日內瓦公約》義務接收難民的同時，還要向申根成員國開放邊界，允許人員自由流動。在歐洲，瑞典是尋求庇護者的主要目的地和接受國。這一時期，以家庭團聚為目的的移民是瑞典最大的移民群體之一。[4]2003年，美國入侵伊拉克，瑞典迎來以伊拉克難民為主的新難民潮。這一時期，瑞典的凈流入以及凈流出人口都顯著增加。2000—2009年期間，來自歐盟和歐洲經濟區(qū)（EEA）以外的近2.9萬人因為工作原因移民瑞典。[5]2011年，5.1萬瑞典人離開故鄉(xiāng)，超過了1887年的人口流出峰值。

2013年以來，隨著中東局勢持續(xù)動蕩，向瑞典尋求避難的人數激增，大量敘利亞、伊拉克、利比亞難民來到瑞典。2013年，瑞典移民局收到了5.4萬份庇護申請。2014年，在德國主導的歐盟難民政策框架下，瑞典接收的難民數量僅次于德國。2015年瑞典收到了超過16萬份庇護申請，其中未成年人高達70384人，并且有35369個孩子沒有家人陪伴。[6]上述數字都達到了瑞典移民歷史上的最高紀錄，瑞典也因此成為人均接收難民人數最多的歐洲國家。2016—2017年，向瑞典提出庇護申請的人數顯著下降，但瑞典移民局給予庇護居留許可的總量在增加，主要是解決前幾年累積的庇護申請。2018年1—9月，瑞典移民局收到了15978份庇護申請。[7]

2018年大選后，經過4個多月的艱難磋商，社會民主黨才于2019年1月與環(huán)境黨組建聯合政府。圖為2019年1月21日，在瑞典斯德哥爾摩，瑞典首相、社會民主黨主席斯特凡·勒文（中）發(fā)表施政報告，他表示新政府組成是“歷史性”新時代的開始，并承諾將解決瑞典當前面臨的包括移民問題在內的諸多問題。

二戰(zhàn)結束以來瑞典移民政策的特點

二戰(zhàn)結束后的一段時期內，出于經濟建設需求，瑞典社會民主黨政府奉行了自由的移民政策，但外來勞動力對本土就業(yè)的沖擊曾引發(fā)瑞典工會的抗議。在內部因素加之石油危機、經濟危機等外部因素影響下，瑞典對自由移民趨于限制并推進融合政策。2006年之前，在社會民主黨主政期間，瑞典政府對難民接收及融合政策進行了完善，對難民或移民融入瑞典社會給予多種支持。2006—2014年，溫和黨主導政府期間，對過去中左政府政策進行改革，強調移民融入瑞典社會的個人責任。2014—2018年，中左政府面對難民潮逐漸收緊移民政策。

一、二戰(zhàn)結束到20世紀70年代上半期：從自由移民到趨于限制

歷史上，瑞典主要是向外移民的國家，直到二戰(zhàn)結束后才變成以遷入移民為主的國家。瑞典在二戰(zhàn)時期的中立政策使其工業(yè)設施免遭戰(zhàn)火破壞，工業(yè)體系得以保留，在戰(zhàn)爭結束后吸引了大量技術工人移民，這些工人主要來自鄰近國家。隨著工業(yè)的進一步發(fā)展，瑞典逐漸從農業(yè)國轉變?yōu)楦叨裙I(yè)化國家，這一過程伴隨著大規(guī)模的城市化。這一時期瑞典工業(yè)、服務業(yè)快速發(fā)展，勞動力缺口較大。1954年，瑞典、丹麥、芬蘭、挪威與冰島五國簽署《北歐共同勞動力市場協定》，允許五國公民自由出入并享有上述五國的居住權與工作權。20世紀50年代到60年代，瑞典成為北歐最大的勞工輸入國家，以芬蘭勞動力流入最多。在部分制造業(yè)與服務業(yè)領域，大量來自希臘、前南斯拉夫和土耳其的低技能外國勞動力取代了瑞典本土勞動人口。

上述自由移民政策雖有利于降低生產成本、提高競爭力，但也引發(fā)了瑞典工會的頻繁抗議。1965年，社會民主黨政府設立了移民辦公室，開始調控外國勞動力的流入，對外國勞動力的受教育程度以及使用瑞典語的能力都提出了要求。1968年，為了限制非北歐國家勞動力流入，瑞典政府出臺規(guī)定，要求非北歐國家公民向瑞典移民辦公室申請工作與居住許可時，必須在獲準進入瑞典前安排好工作與居住地。[8]

20世紀50年代，外來移民增加導致城市住房緊張。隨著經濟繁榮、國家財富的增長，瑞典社會民主黨政府決定在1965—1974年間每年建造10萬套公寓，即“百萬公寓計劃”。該計劃是當時世界上規(guī)模最大的住房建設項目之一，為瑞典本土居民以及移民提供了充裕的住所。

二、20世紀70年代中期至2006年：中左政府的移民融合政策

20世紀70年代中期發(fā)生的石油危機、經濟危機對瑞典經濟發(fā)展造成沖擊，經濟不景氣影響了就業(yè)情況，大量外來勞動力的涌入也沖擊了本土瑞典人的就業(yè)與工資水平。這一時期，瑞典移民來源發(fā)生改變。隨著經濟不斷發(fā)展，芬蘭居民生活水平日益提高，大部分芬蘭勞動力返回本國，新的芬蘭勞動力流入瑞典數量明顯下降。同期來自歐洲以外國家的移民增多，有技能的難民也開始進入瑞典。1975年，在多元文化背景下，瑞典社會民主黨政府在“平等、選擇自由以及伙伴關系”原則的基礎上開始推進移民融合政策。平等意味著移民享有與本土瑞典人一樣的社會和經濟權利;選擇自由意味著移民有權選擇自己的文化與宗教信仰;伙伴關系則意味著本土瑞典人與移民之間相互寬容并保持團結。瑞典所奉行的自由的家庭團圓政策也吸引了大批移民來到瑞典投親靠友。為使來自不同大洲的移民更好融入瑞典社會，政府為移民提供了學習瑞典語以及了解瑞典基本國情的課程，移民在保持各自文化背景的同時享受瑞典的福利政策。瑞典政府給予各族群協會以政治和經濟支持。1976年，瑞典政府出臺規(guī)定，在登記居留滿三年之后，移民可以享有市與省兩級議會選舉中的投票權。

瑞典的難民政策主要基于1951年《聯合國難民公約》精神。[9]20世紀80年代，來自智利、埃塞俄比亞、伊朗和其他中東國家的難民持續(xù)進入瑞典。20世紀80年代中期，瑞典中左政府重組了難民接收計劃，稱為“全瑞典戰(zhàn)略”（Sweden-wide strategy）。該戰(zhàn)略涉及瑞典移民局和地方市政當局兩個主要參與者。根據這項改革，瑞典移民局負責接待庇護申請者、轉移難民以及與市政當局談判安置難民。各個市政當局則負責難民的住房安置、語言課程以及了解瑞典社會的培訓計劃。[10]地方政府承擔促進新移民在不同領域的融合工作。

20世紀90年代，蘇聯解體、東歐劇變以及部分地區(qū)持續(xù)動蕩，大量原蘇東地區(qū)難民涌入瑞典。而此時的瑞典也受全球經濟周期影響，經濟低迷不振。1994—2006年，社會民主黨再次連續(xù)執(zhí)政，其融合政策更趨完善。1997年，政府出臺法令《瑞典：未來與多樣性——從移民政策到融合政策》。法令強調，在瑞典人人擁有同樣的權利、責任和機會;追求一個以多樣性為基礎的社會;建設相互尊重和包容的社會。1998年，政府組建了瑞典融合委員會（Swedish Integration Board），主要負責促進并監(jiān)督融合狀況，通過財政資助來支持地方政府和各移民協會促進融合工作，通過立法限制求職及高等教育中存在的種族歧視現象。

三、2006—2014年：中右政府強調移民融入瑞典社會的個人責任

2006年10月至2014年9月，瑞典由溫和黨領導的中右聯盟執(zhí)政。[11]2007年，瑞典政府撤銷了融合委員會，[12]改由司法部負責移民與庇護事務。中右政府強調移民個人責任，要求移民發(fā)揮主動性，積極學習瑞典語，通過地方政府、社區(qū)為移民創(chuàng)辦的各種培訓活動增進對瑞典社會的了解。與以往中左政府設立融合委員會主動面對移民開展融合工作相比，中右政府則要求移民個人積極行動以便盡早融入社會。但新移民進入瑞典面臨的問題有時是個人難以解決的。如很多穆斯林移民通過家庭團圓等方式來到瑞典，有的因年齡偏大或其他原因導致語言學習能力下降，始終不能掌握瑞典語而無法找到工作;還有一些被政府分散安置于不同城市的難民或移民紛紛遷移與“老鄉(xiāng)”聚居，在一些大城市郊區(qū)逐漸形成了移民聚居區(qū)，而原來居住于此的本土瑞典人紛紛遷出。族群聚居與社會隔離的問題日益凸顯。

中右聯盟政府以充分就業(yè)為主要目標，同時“工作第一”原則也是政府融合政策的組成部分。聯盟政府將融合政策聚焦于工作與語言能力，加強移民學習瑞典語、了解瑞典社會的培訓工作。2010年12月，瑞典中右政府推出新措施以加快實現移民融合。這一改革被稱作“新移民的職業(yè)介紹——個人責任與專業(yè)支持”，主要目的是推進融合與性別平等，加快新移民進入勞動力市場以及融入瑞典社會。2008年以來的金融危機和歐債危機同樣促使瑞典政府實施財政緊縮政策，年輕移民因瑞典語掌握程度差或缺乏職業(yè)技能而就業(yè)困難并因此致貧，青年移民騷亂事件和集團犯罪現象日益增多。[13]

這一時期，瑞典住房出現短缺，房價持續(xù)走高，進一步加劇了移民的貧困化。2014年夏，時任瑞典首相弗雷德里克·賴因費爾特呼吁瑞典人向尋求庇護者“敞開心靈”。這可以被解讀為中右政府對移民的開放態(tài)度。但瑞典社會的排外情緒日益明顯，瑞典民主黨等反移民的極端政治力量也從瑞典南部興起并通過選舉走上國家政治舞臺。

四、2014—2018年：紅綠聯合政府收緊移民與難民接收政策

2014年10月到2018年9月，社會民主黨與環(huán)境黨組建了中左的紅綠聯合政府。這四年間，歐債危機、難民問題、英國“脫歐”以及恐怖襲擊等熱點事件頻發(fā)，紅綠聯合政府也經歷了歐洲歷史上最大的難民潮。盡管紅綠聯合政府堅持人道主義庇護政策，給予地方政府更多支持，令后者承擔安置難民及開展語言教育等職責，但洶涌而至的難民還是讓其應接不暇，不得不采取新措施限制難民進入。2015年10月，瑞典政府宣布從2016年起新入境難民中大部分人將不會自動獲得永久居留權。2016年初， 瑞典政府臨時加強了邊境管制，阻止沒有有效護照或其他身份證件的難民入境。[14]2016年上半年，紅綠聯合政府又出臺臨時居留許可規(guī)定，限制家庭成員移民并控制發(fā)放居留許可。2016年迄今，瑞典移民局收到的庇護申請大幅下降，很大程度上與上述限制措施有關。

在收緊庇護申請審批程序的同時，紅綠聯合政府對已經來到瑞典的庇護申請人采取人道主義立場。2015年，政府規(guī)定，在瑞典的尋求庇護者如果住在政府提供的房屋或收容所并由政府提供伙食，每名單身成人每日可領取24克朗津貼，伙食自負的人則每日有71克朗補助。獲批難民身份的人會被安排參加為期兩年的融入社會計劃，每月可領取約6700克朗，如有子女或需負擔住房開支則將獲得更多津貼。[15]

瑞典移民政策展望

2018年9月，瑞典舉行了國會、省與市三級議會選舉，移民問題成為競選辯論的中心話題，主要參選政黨都主張限制移民、推動融合。其中，旗幟鮮明反移民的極右翼政黨瑞典民主黨以超過18%的支持率，獲得62個議席，比上屆議會增加了13個議席，一躍成為議會第三大黨，從側面印證了移民問題對瑞典政局的挑戰(zhàn)。大選后，經過4個多月的艱難磋商，社會民主黨才于2019年1月與環(huán)境黨組建聯合政府。執(zhí)政黨與自由黨、中間黨達成了廣泛的政策協議，后兩黨支持內閣立法并將極右的瑞典民主黨孤立于政權之外。紅綠聯合政府在繼續(xù)原有移民政策以及臨時法案的基礎上，進行跨黨派合作審議移民政策。

一、紅綠聯合政府延續(xù)了上屆政府的限制移民政策

紅綠聯合政府繼續(xù)實行臨時邊境管制以管控難民入境，目前這一政策將延續(xù)至2020年5月12日。2016年紅綠聯合政府出臺的以限制家庭團聚移民為目標的臨時法令繼續(xù)有效。[16]自2017年6月1日起，紅綠聯合政府出臺臨時舉措允許新抵達的年輕移民或難民有權獲得居留許可，以使他們能夠完成高中教育。這一臨時措施在2019年7月之后繼續(xù)適用。

2019年7月，紅綠聯合政府任命了跨黨派委員會，包括執(zhí)政的社會民主黨與環(huán)境黨以及在野的中間黨和自由黨。委員會的工作是審查現有各項移民政策措施并對今后的移民政策提出建議?，F政府希望繪制移民政策的長遠藍圖，建立一個長期可持續(xù)的移民政策體系;移民政策必須人性化，合法安全和有效。政府希望面對不斷變化的形勢，移民政策應該保持穩(wěn)定而不是依靠臨時法令，并能夠得到國會各黨派的廣泛支持。調查委員會將于2020年8月15日前提交報告。

二、瑞典民主黨對移民政策的影響

瑞典民主黨成立于1988年，其宗旨是捍衛(wèi)瑞典價值觀、減少移民涌入。瑞典民主黨成立之初具有新納粹色彩，其創(chuàng)始成員奉行白人至上主義。但為適應形勢、贏得選票， 該黨不得不極力擺脫與新納粹種族主義的勾連而趨向主流政黨思潮。瑞典民主黨領導人阿克森在2005年任職后，在黨內對種族主義采取零容忍立場，若干成員因此被開除出黨。

不同于其他7個議會政黨，瑞典民主黨反對多元文化主義。2018年9月的選舉中，瑞典民主黨主張將學習瑞典語作為申請各種社會福利的條件并嚴格限制難民數量;指責傳統政黨“破壞”社會福利， 鼓勵外國人包括穆斯林的到來， 但這些穆斯林移民卻不接受瑞典價值觀。瑞典民主黨還在一些令社會貧困階層憤懣的領域亮出鮮明觀點，如批評醫(yī)療保健、法律和養(yǎng)老金等政策失效。當前，瑞典民主黨是國會第三大黨，成為瑞典政壇一支舉足輕重的力量。瑞典民主黨主張實施更加嚴格的移民政策，支持2016年頒布的臨時法令繼續(xù)有效，限制家庭團聚移民。

雖然在瑞典國會內其他政黨不與瑞典民主黨合作，但在一些地方議會，個別主流政黨存在與瑞典民主黨結盟的可能性。瑞典民主黨在移民政策上的一些主張可能會影響地方乃至中央政府的決策。

結 ??語

在過去的幾十年里，移民改變了瑞典的種族、民族及文化構成。瑞典在一個相對短的時期內從一個幾乎均質的國家變?yōu)槎嘣幕瘒?，其本土人口與移民在就業(yè)、住房等方面差距的加大也撕裂了瑞典社會。但不能否認，無數難民、移民共同建設了今天的瑞典。盡管2018年9月大選凸顯出難民或移民問題帶來的挑戰(zhàn)，但對移民開放、慷慨與寬容依舊是瑞典的標簽。瑞典公共就業(yè)署指出，瑞典每年需要吸收6.4萬名16—64歲之間的移民，以抵消瑞典出生人口的減少。否則瑞典就沒有足夠的勞動力來維持福利國家體制。[17]作為歐洲最自由的國家之一，瑞典融合政策的指導原則是多樣性和多元文化，不追求同化。瑞典仍面臨老齡化等問題，對移民的需求不會終止。瑞典政府在審慎接收新移民、推動社會融合與反對極端民粹主義等方面，還有許多細致的工作需要完成。當然，今后歐盟的共同難民庇護政策發(fā)展走向也會對瑞典移民政策產生影響。

（作者單位：中國社會科學院歐洲研究所）

（責任編輯：甘沖）

[1] “The Great Emigration”， https：//sweden.se/migration/#1850.

[2] 智利軍人政權時期（1973—1990年），大批智利人到瑞典尋求避難。

[3] “Rise of Asylum Seekers”， https：//sweden.se/migration/#1980.

[4] “Iraq War and EU Migration”， https：//sweden.se/migration/#2000.

[5]《瑞典移民》，http：//facts.sweden.cn/society/migration/。

[6] 參見瑞典移民局數據，https：//www.migrationsverket.se/English/About-the-Migration-Agency/Statistics/2015.html。

[7] 2016年為28939份庇護申請，2017年25666份庇護申請，https：//www.migrationsverket.se/English/About-the-Migration-Agency/Statistics。

[8] Veronica Riniolo， “Sweden： a Country of Opportunities and Constraints for Migrant Integration”， http：//www.ismu.org。

[9]瑞典于1954年簽署加入《聯合國難民公約》，這意味著瑞典會根據《公約》條款給予被其認定為難民的人以庇護。1989年，社民黨政府制訂了《瑞典外國人法案》。目前，瑞典移民局負責辦理所有的庇護或移民申請。

[10]同[8]。

[11] 2006年通過議會選舉上臺的中右政府由溫和黨主導并聯合中間黨、自由黨以及基督教民主黨共同執(zhí)政。聯盟政府連續(xù)執(zhí)政8年。

[12] 融合委員會是社會民主黨政府時期的移民政策標志。

[13] 2013年5月，斯德哥爾摩郊區(qū)爆發(fā)持續(xù)一周的騷亂，移民青年縱火燒毀汽車、超市，損毀當地居民財產以及危及警察人身安全。

[14] “Border Controls Prolonged until November”， http：//www.government.se/press-releases/2016/06/border-controls-prolonged-until-november/.

[15]“Ekonomiskt St?d f?r Asyls?kande”， https：//www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Skydd-och-asyl-i-Sverige/Medan-du-vantar/Ekonomiskt-stod.html.

[16]當前移民瑞典主要有五種方式：家庭團聚、避難、工作移民、留學以及“愛情難民”。以家庭團聚為目的的移民是瑞典最常見的移民方式。目前以這種方式移民瑞典的敘利亞人、索馬里人和無國籍人士居多。瑞典根據其簽署的《日內瓦公約》承諾對被認定為難民的人給予庇護。出于對勞動力的需求，瑞典也吸收很多工作移民;瑞典還吸引來自其他國家的留學生;“愛情難民”通常被歸為“家庭團聚”的移民類別，是指移民在訪問瑞典或在國外遇到瑞典人或瑞典居民時與其墜入愛河，才移民瑞典。

[17] 同[5]。