陶 韜 楊 隆 張 婧

西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000

“法治”這個問題在我國已經(jīng)提了很多年，從上世紀(jì)八十年代開始，我國社會各界包括政府、法學(xué)界等對“什么是法治”，“治理國家究竟采用哪種方式”進(jìn)行了反復(fù)激烈的討論和思想碰撞，出現(xiàn)了“法治論”、“法治與人治結(jié)合論”這樣的爭論，到了中國共產(chǎn)黨第十八屆全會時，以習(xí)近平為總書記的黨中央定下了“全面建設(shè)社會主義法治國家”的基調(diào)，并且發(fā)布了法治政府建設(shè)實施綱要，對于法治政府建設(shè)的主要任務(wù)、具體舉措都做出了明確的要求，基本解決了我國按照怎么樣的方式治理國家的問題。但是法治政府的建設(shè)是個任重道遠(yuǎn)的過程，沒有快車道，需要踏踏實實從行政的理念上、行政的方式上、行政的問責(zé)上進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變，任何功利性的、投機(jī)取巧性的、形式主義的法治政府建設(shè)都是不可取的。相比中央政府統(tǒng)領(lǐng)全局的法治化建設(shè)，地方政府由于有著不同的區(qū)域性和特殊的鄉(xiāng)土人情，需要結(jié)合自身歷史、社會發(fā)展水平以及區(qū)域特點等因素，本著是實事求是的精神，探索地方政府法治化建設(shè)的新實踐；具體到西藏地區(qū)，筆者認(rèn)為政府法治建設(shè)的共性必須遵守，同時也需要考慮西藏特殊的地區(qū)性和社會矛盾，如西藏地處我國西南邊陲，經(jīng)濟(jì)文化水平相較全國大部分地區(qū)都更加落后，該地區(qū)的社會矛盾不僅僅是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾；還包括各族人民同以達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾；并且西藏民主改革的歷史較短，如何在堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下以較短時間完成地方法治政府建設(shè)需要我們有針對性、有計劃的提出解決方法，筆者擬在對以上問題探討研究的基礎(chǔ)，摸索出可行的方法，希望對西藏自治區(qū)完成法治地方政府建設(shè)，按照中央擬定方針實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供有效幫助和可行建議。

一、什么才是法治政府

(一)人治政府與法治政府的理念差異

法治是一種治國理念，從中國春秋戰(zhàn)國時期的法儒之爭開始，從西方的亞里斯多德跟柏拉圖的人治法治之爭開始，在世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了長達(dá)千年的爭斗，這不僅是治國理念之爭，也是意識之爭；不僅涉及到人類認(rèn)可的治理國家、社會管理的原則和方式；甚至可以上升到人類看待事物、事件的根本性觀念和方式；人治崇尚“圣人治國”，法治講究“多數(shù)人的治理”；兩種不同理念形成的政府對應(yīng)的就是“人治政府”和“法治政府”，現(xiàn)今社會，特別是文明國家，人治型的政府已不多見，但是人治和法治混合的政府很多，這類政府從表象上是推崇法治的，但是從本質(zhì)上講還沒有擺脫人治的特性，從內(nèi)心的意愿上還是崇尚個人英雄主義，由此產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)還是帶著“圣人”光環(huán)，包打天下；而法治政府從本質(zhì)上要求靠法律這種透明、穩(wěn)定的社會規(guī)范事先把國家治理、社會管理的行為規(guī)范下來，在治理過程中高度重視“民主”，廣泛聽取公眾意見，拒絕任何人格權(quán)威。

(二)法治政府的特征

縱觀世界法治理論以及各國政府的法治化狀態(tài)，我們通常認(rèn)為法治政府應(yīng)該兼具守法、民主和透明這幾個比較鮮明的特征。

1.守法是法治政府的先決要素。法治，在其概念起源和制度構(gòu)建上均是希望由法律對公權(quán)力進(jìn)行制約。因此，法治政府必然是守法政府，包括在實體和程序上都嚴(yán)格遵守法律的適用。守法的政府這一特征所指的內(nèi)涵是政府權(quán)力是否受到法律牢籠的嚴(yán)格限制，法律給行政權(quán)設(shè)定明晰、確定的邊界①。

2.民主是法治政府的本質(zhì)特征。實現(xiàn)民主、保障公民權(quán)利是建設(shè)法治的重要價值。法治政府要充分、真實地代表民意而去行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)成為人民意志的執(zhí)行者、捍衛(wèi)者。在進(jìn)行行政立法和行政決策時要充分尊重人民意愿，不能按照“長官意愿”②。重大決策應(yīng)采取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式，有效、廣泛的聽取社會公眾以及利益相關(guān)者的合理意見，杜絕“我行我素”的工作作風(fēng)，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的良性、有效互動。

3.透明是法治政府的重要內(nèi)容③。透明的政府是讓權(quán)力暴露在陽光下運(yùn)行的政府，能夠更好地接受社會群眾的監(jiān)督。透明的政府要求實行政府信息公開。除涉及國家秘密、個人隱私等事項外，政府作出決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)均應(yīng)向公眾公開。

二、西藏法治政府建設(shè)進(jìn)程中取得的成績及存在的問題

西藏構(gòu)建法治政府的歷程是在落實和推進(jìn)國家依法治國方略的過程中，是與我國法治政府的建設(shè)和民主法治相伴隨的。在2016年7月28日，自治區(qū)黨委、政府制定發(fā)布的《貫徹落實法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)的實施意見》中明確法治政府建設(shè)的進(jìn)程中的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，并對藏區(qū)法治政府建設(shè)的建設(shè)提出了相對應(yīng)的時間規(guī)劃，提出2020年西藏基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為落實該目標(biāo)，自治區(qū)政府從各高校及知名律所聘請政府法律顧問，由政府入手帶動法治推行，并對各項法治事項建設(shè)制定了具體時間表。通過筆者主持的西藏大學(xué)法治政府項目調(diào)研可知，西藏自治區(qū)政府嚴(yán)格依照“時間表”開展了系列法治政府構(gòu)筑的工作，使得地方政府的法治化建設(shè)取得了初步成效。

(一)西藏地方法治政府建設(shè)的成績

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，西藏地方政府按照習(xí)總書記和黨中央“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略部署，在地方法治政府建設(shè)上取得了很大的成績，對于依法行政、執(zhí)法效果、便民效率等方面都取得了群眾的認(rèn)可，這得益于西藏地方政府推行的“便民警務(wù)站”建設(shè)、“網(wǎng)格化”管理模式等創(chuàng)新型的治理化手段，并且積極引用了內(nèi)地成熟的社會管理模式和方法，行政執(zhí)法中加大了管理和監(jiān)督的力度，并且對于執(zhí)法人員進(jìn)行常態(tài)化的學(xué)習(xí)和考試，提高了行政人員行政的規(guī)范性和法治的意識，使得社會總體上對于地方政府的法治化程度、依法行政的狀態(tài)等均是滿意的。

(二)存在的問題

1.推進(jìn)法治政府的建設(shè)力量、手段單一，缺乏社會參與

依法治藏是中央針對西藏工作的重要要求，鑒于我國法學(xué)理論界的權(quán)威主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，很少有學(xué)者或者機(jī)構(gòu)專注于依法治藏的理論研究，導(dǎo)致對于依法治藏這一理論的研究還不夠具體和深入，多局限于領(lǐng)導(dǎo)講話精神的研究，而忽視了西藏社會群體對參與依法治藏、建設(shè)地方法治政府的需求和熱情。同時西藏地方政府沒有開放足夠的社會群體參與建設(shè)法治政府的通道，這些原因?qū)е铝送七M(jìn)法治政府的建設(shè)力量、手段相對單一，政府是法治政府建設(shè)的主要推手，缺少社會群體的參與，這樣的建設(shè)是不正常的。

在法治的視角下，政府之所以擁有行政權(quán)力、履行行政職能，乃是源于法律的授權(quán)。政府是公民通過社會契約讓渡出一部分權(quán)利的產(chǎn)物④。因此，政府除了主動遵循“法治”的要求進(jìn)行自上而下的改革外，也應(yīng)歡迎社會群體的參與和監(jiān)督。

2.法治宣傳力度不夠，缺乏深層次的意識形態(tài)構(gòu)建

由于西藏自治區(qū)受藏傳佛教的影響深遠(yuǎn)，所以在西藏拉薩市的街頭我們經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N各樣的法治宣傳和政策講讀，這些法治宣傳和政策講讀一般采用發(fā)放宣傳冊的方式進(jìn)行，雖然部分宣傳冊中含有藏語，但是西藏自治區(qū)由于受自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，部分人民群眾并未受過教育，更有甚者連基本的文字都不會進(jìn)行閱讀，所以每次進(jìn)行法治宣傳和政策講讀的效果不佳，往往流于形式。舉辦這類法治宣傳和政策講讀還有另一個重要的原因就是完成年度考核任務(wù)。不少政府機(jī)關(guān)將法治建設(shè)列入了年度考核，但是多是簡單的法治宣傳和政策講讀，真正有深度的法治教育根本沒有，形成的現(xiàn)象是中國人人都知道法，但是怎么講法，法治精神到底有哪些內(nèi)涵或者深層次的內(nèi)容，很少有人能講的出來。

更嚴(yán)重的是一些公職人員還沒有真正確立權(quán)力來源于人民的觀念，“權(quán)大于法”的特權(quán)思想仍存在，沒有認(rèn)識到法治政府對經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的助推作用。自覺守法的意識和能力不強(qiáng)。還有一些群眾有糾紛就上訪，有官司就找關(guān)系。法治理念尚未形成普遍共識，普法任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。應(yīng)該認(rèn)識到法治政府的建設(shè)不僅僅是普通的法治宣傳和政策講讀，還是一個立體、深層次的意識形態(tài)的建設(shè)過程，僅僅做法治宣傳和政策講讀遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.化解矛盾的方法有所欠缺

管理和服務(wù)均是政府的重要職能，也是法治政府建設(shè)中的重中之重。包含政府在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)工作人員必須具備良好的法治意識對公眾進(jìn)行服務(wù)管理，充分運(yùn)用法律途徑處理民眾的正常訴求。同時對于群眾的訴求也應(yīng)該正常對待、正常區(qū)分，比如“上訪”是群眾反映訴求的方式，各級政府不應(yīng)害怕上訪，也不應(yīng)把上訪作為量化當(dāng)?shù)卣兛己说囊粋€標(biāo)準(zhǔn)，對于“上訪”的問題和群眾也要進(jìn)行甄別，不能一味施壓解決，眉毛胡子一把抓，既要解決真正上訪群眾的困難，也要處分居心叵測的假“上訪戶”。同時在解決社會具體矛盾的方式方法上還需要創(chuàng)新和細(xì)化，居委會、村委會的社會服務(wù)功能不夠具體和仔細(xì)，這些基層組織承載著與社會群眾的最直接聯(lián)系，承載著社會具體矛盾的化解和排除，工作不細(xì)致，不深入群眾，就無法及時準(zhǔn)確的把握基層群眾的矛盾和問題，不能有效的解決社會矛盾。

三、西藏地區(qū)法治政府建設(shè)存在問題的解決路徑

西藏自治區(qū)受其獨特地理區(qū)位、人文環(huán)境、歷史條件、法治發(fā)展特點的影響，特別跟內(nèi)地省份相比，兼具社會矛盾的特殊性，結(jié)合上述問題，應(yīng)采取如下針對性措施：

(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識，拓寬社會參與方式

1.領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、守法、用法

中國社會傳統(tǒng)的“官本位”思想影響深遠(yuǎn)，民主的思想根基尚淺，推行政府法治建設(shè)，首先得領(lǐng)導(dǎo)干部給自己“洗洗澡”，帶頭深入學(xué)習(xí)法治理念，比如法律優(yōu)位、比例原則等，只有領(lǐng)導(dǎo)懂法了，政府以及下屬人員的工作作風(fēng)才會沿著法治化的軌道進(jìn)行，不然還是行政權(quán)優(yōu)先。

2.完善政府信息公開制度，鼓勵社會參與

法治政府，必然是公開透明的陽光政府，推行政務(wù)公開，也是建設(shè)法治政府的一項基本要求。李克強(qiáng)總理曾說“信息公開透明是政府公平公正施政的前提和保障?！闭畔⒐_是為了保障社會大眾依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，這是政府聯(lián)系群眾的重要渠道，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。政府必須擺正自己的位置，時刻將自己當(dāng)作是人民的服務(wù)者，在重大社會決策時牢記人民的利益，征求人民的意見，才能得到人民的理解和支持。

(二)從意識形態(tài)的高度進(jìn)行法治政府宣傳

十八大報告強(qiáng)調(diào)，“要深入開展法制宣傳，弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強(qiáng)全社會學(xué)法遵法守法用法意識。”法治的宣傳意義深遠(yuǎn)，但是怎么宣傳得有講究，如果只是不痛不癢的宣傳，可能只會流于形式，在整個社會中不會產(chǎn)生共鳴，結(jié)果是人人知道有法，但什么是法，怎么用法，怎么才是守法，心里還是迷茫的。個人認(rèn)為必須把法治宣傳提高意識形態(tài)的高度，從小教育，從根本上教育，使人們看事物，看事情的角度按照法治的視角進(jìn)行才能真正產(chǎn)生效果。

(三)法治政府建設(shè)應(yīng)同化解自治區(qū)具體的社會矛盾并舉

西藏的法治建設(shè)與國家的法治建設(shè)的大局始終保持一致，但西藏受藏傳佛教的影響深遠(yuǎn)，自治區(qū)民眾對法律的信仰程度達(dá)不到對宗教的信仰程度；西藏社會還存在著各種紛繁復(fù)雜的社會矛盾。在這種大環(huán)境下，我們更需要清楚的認(rèn)識到社會矛盾的解決不能與法治政府的建設(shè)相對立，應(yīng)該堅信解決社會矛盾的有力武器就是推進(jìn)法治建設(shè)，當(dāng)法律的信仰牢記在社會各階層之中，銘記在各級地方政府之中時，那社會的公正就能夠得到彰顯，矛盾就會自然而然的減少。

四、結(jié)語

得益于共產(chǎn)黨中央和中央政府對于全面依法治國方略的大力推行和實施，西藏地方政府近年來在法治政府建設(shè)上取得了極大的成績和進(jìn)步；這些成果得到了人民群眾的認(rèn)可，也獲得了群眾的擁護(hù)和支持；法治建設(shè)的道路不是一蹴而就的，盡管還存在一定的問題，但是我們相信只要認(rèn)同法治的理念，人民的政府一定可以帶領(lǐng)我們實現(xiàn)2020年基本建成法治政府的宏偉目標(biāo)。

[注 釋]

①門建石.淺析法治環(huán)境下的法治政府建設(shè)[D].第十三屆環(huán)渤海區(qū)域法治論壇論文集，2018-10-19.

②門建石.淺析法治環(huán)境下的法治政府建設(shè)[D].第十三屆環(huán)渤海區(qū)域法治論壇論文集，2018-10-19.

③搜狐網(wǎng).公開透明是法治政府基本特征[EB/OL].http://www.sohu.com/a/59336530 _ 117622.

④楊海坤.樊響：法治政府：一個概念的簡明史[J].西北政法大學(xué)學(xué)報，2016.