吳雨珊

三明市中級(jí)人民法院，福建 三明 365000

從“晨興理荒穢，帶月荷鋤歸”的農(nóng)耕快樂(lè)，到“采菊東籬下，悠然見(jiàn)南山”的自然景致，農(nóng)村自古以來(lái)就是文人筆下詩(shī)意棲居、安放鄉(xiāng)愁之所。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村是社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，而農(nóng)村黨支部和村委會(huì)作為農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的根基，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村科學(xué)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的政治基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，具有重大的意義。

改革開(kāi)放后，農(nóng)村地區(qū)黨支部和村委會(huì)之間的矛盾開(kāi)始出現(xiàn)，為了更好地解決村兩委之間的矛盾，20世紀(jì)90年代初，我國(guó)部分地區(qū)(如山東威海、廣東順德等地)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部和村主干積極探索村兩委領(lǐng)導(dǎo)的新模式，形成了“村兩委一肩挑”模式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一肩挑”)。所謂“一肩挑”，又稱(chēng)“村兩委雙肩挑”，它是指村民委員會(huì)主任和村民委員會(huì)黨支部書(shū)記由一個(gè)人同時(shí)擔(dān)任，兩委其他成員交叉任職，實(shí)現(xiàn)兩套班子，一套人馬。2018年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018——2022年)》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年全國(guó)村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”比例要達(dá)到35%、到2022年要達(dá)到50%的預(yù)期目標(biāo)；2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018——2022年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，大力推進(jìn)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人，推行‘村兩委’班子成員交叉任職?！?/p>

筆者于2018年8月來(lái)到Y(jié)市D鎮(zhèn)L村掛職鍛煉。初來(lái)乍到，恰逢村兩委換屆選舉，筆者有幸參與了整個(gè)換屆選舉的全過(guò)程、傾聽(tīng)了D鎮(zhèn)工作人員、包村干部和L村兩委成員、村民對(duì)于本次選舉的看法以及對(duì)于實(shí)行“一肩挑”的態(tài)度，形成了自己的思考。

一、推行“一肩挑”的利弊分析和存在的問(wèn)題

在本次換屆選舉之后，L村順利實(shí)現(xiàn)了村兩委“一肩挑”，對(duì)于L村來(lái)說(shuō)，這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。其實(shí)，早在多年前，“一肩挑”模式就引起了廣泛的關(guān)注和討論。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：“一肩挑”提高了村委會(huì)的工作效率、提升了村干部的工作能力、實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的有機(jī)結(jié)合。

首先，“一肩挑”提高了村委會(huì)的工作效率。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，“一肩挑”減少了村干部的任職人數(shù)，有利于減輕基層負(fù)擔(dān)。村委會(huì)主任與村黨支部書(shū)記由同一人擔(dān)任，能在整體上減少村干部數(shù)量，精簡(jiǎn)人員，節(jié)約行政成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；第二，“一肩挑”減少了村干部之間的矛盾，有利于提高工作效率。在舊有體制和觀(guān)念束縛中，村委會(huì)和支委會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。而在“一肩挑”的模式之下，村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任便可不因職能的劃分而操心，不因責(zé)任的分工而憂(yōu)慮，也不因權(quán)力的大小而糾結(jié)，這樣一來(lái)，村兩委之間就能夠團(tuán)結(jié)一致，共同為村里的發(fā)展而出力。在辦理日常事務(wù)時(shí)，也只需要“一肩挑”的村干部一人就能解決，從而節(jié)省了時(shí)間、人力和物力，提高了工作效率。在本次調(diào)研設(shè)計(jì)的調(diào)查問(wèn)卷中，有超過(guò)98%的受調(diào)查者認(rèn)為“推行‘一肩挑’后，所在(駐)村‘兩委’的辦事效率提高了”，這從側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對(duì)實(shí)行“一肩挑”后村委會(huì)工作效率的充分肯定。

其次，“一肩挑”提升了村干部的工作能力?！耙患缣簟蓖ㄟ^(guò)基層推選、黨內(nèi)黨外交叉直選的方式，將文化水平高、致富能力強(qiáng)的村干部選拔到基層領(lǐng)導(dǎo)崗位上，讓村干部接受村民的檢驗(yàn)，獲得穩(wěn)固的合法地位，從而增強(qiáng)其工作能力、協(xié)調(diào)能力、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。實(shí)行“一肩挑”后，村干部的工作量增加，在增加工作量的同時(shí)，村干部需要解決更多的問(wèn)題，在解決問(wèn)題的過(guò)程中，通過(guò)實(shí)踐，積累了更豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，從而讓村干部的工作能力得到提高。在本次受訪(fǎng)的群眾中，有56%的受調(diào)查者對(duì)所在(駐)村“兩委”的工作評(píng)價(jià)是“非常滿(mǎn)意”，44%的受調(diào)查者評(píng)價(jià)是“基本滿(mǎn)意”，這也從一個(gè)側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對(duì)村干部工作能力的認(rèn)可。

再次，“一肩挑”實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的有機(jī)結(jié)合。從目的上說(shuō)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定：“黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)以下五項(xiàng)基本要求：第三，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币虼?，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善村民自治的目的具有一致性，都是為了更好地服務(wù)于人民。從組織成員上說(shuō)，黨員是從人民群眾當(dāng)中產(chǎn)生的，是人民群眾當(dāng)中的最優(yōu)秀成員，黨支部成員又是黨組織從人民群眾當(dāng)中的最優(yōu)秀成員——黨員當(dāng)中選舉產(chǎn)生的，黨員和黨組織的意愿與廣大人民群眾的意愿具有一致性。村委會(huì)成員是全體村民在包括全體黨員在內(nèi)的全體村民中選舉產(chǎn)生的，自然也是村里的最優(yōu)秀成員。由此產(chǎn)生的村委會(huì)成員，如果是黨員的話(huà)，同時(shí)也應(yīng)該是黨員當(dāng)中的最優(yōu)秀分子。把他們作為黨支部的候選人，再按照基層黨內(nèi)民主的選舉程序產(chǎn)生黨支部，并不違背黨章的要求。從選舉程序上說(shuō)，要想成為村黨支部書(shū)記，必須先當(dāng)選為村委會(huì)主任，否則就不能推薦。在村兩委“一肩挑”的模式下，村民選舉村委會(huì)主任，其實(shí)也就是在選舉村黨支部書(shū)記。如此，村民的選舉權(quán)從選村委會(huì)擴(kuò)大到選村黨支部，形同于在農(nóng)村基層黨支部建設(shè)中引入了村民民主選舉的制度機(jī)制，普通村民擁有了選舉村黨支部書(shū)記的發(fā)言權(quán)、投票權(quán)和決策權(quán)。從行使權(quán)力的角度上說(shuō)，村兩委“一肩挑”，就要做到向上負(fù)責(zé)、向下負(fù)責(zé)相結(jié)合：所謂“向上負(fù)責(zé)”，就是黨支部書(shū)記和黨組織今后必須認(rèn)真執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策，必須實(shí)事求是；所謂“向下負(fù)責(zé)”，就是必須代表村民的利益，為村民服務(wù)，否則就有可能會(huì)被主流民意所淘汰。

但是，按照權(quán)力運(yùn)行理論，權(quán)力需要監(jiān)督和制約，正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！比狈τ行У谋O(jiān)督和制約，就容易導(dǎo)致腐敗和專(zhuān)權(quán)，進(jìn)而損害民主的進(jìn)程。選舉只是民主的開(kāi)始，最重要的是決策和監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)。村干部“一肩挑”后，大權(quán)在握，容易產(chǎn)生唯我獨(dú)尊的心理；實(shí)行“一肩挑”之前，村兩委可以互相監(jiān)督，而“一肩挑”之后，這種相互之間的監(jiān)督被消除，容易滋生腐?。环喯嚓P(guān)的法律法規(guī)，我們可以發(fā)現(xiàn)，與“一肩挑”相關(guān)的法律規(guī)定還很少，特別是實(shí)行“一肩挑”后，對(duì)村干部的職、權(quán)、責(zé)、利的相關(guān)法律規(guī)定更是沒(méi)有涉及。失去了法律的監(jiān)督和制約，也容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、對(duì)全面推行“一肩挑”的建議

就目前而言，推行村兩委“一肩挑”已經(jīng)具備了充分的理論基礎(chǔ)和政策支持?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”這一條強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這是實(shí)行“一肩挑”最重要的制度基礎(chǔ)；2002年7月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書(shū)記人選”，這是中央文件中首次提倡村兩委實(shí)行“一肩挑”；2018年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018——2022年)》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年全國(guó)村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”比例要達(dá)到35%、到2022年要達(dá)到50%的預(yù)期目標(biāo)；2018年9月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018——2022年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，大力推進(jìn)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職。”這些都為村兩委實(shí)行“一肩挑”提供了理論基礎(chǔ)和政策支持。

但是，誠(chéng)如上文所說(shuō)，“一肩挑”呈現(xiàn)在我們面前的是如同霍布斯所言的“列維坦”——有著絕對(duì)的權(quán)力。如果明智，是我們的福祉，如果失去理智，將對(duì)村民自治產(chǎn)生巨大的威脅。因此，對(duì)于“一肩挑”的村干部需要加強(qiáng)監(jiān)督。那么應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”村干部的監(jiān)督呢？為此，筆者嘗試提出以下拙見(jiàn)：

(一)厘清關(guān)系，明確監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督，首先要厘清村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，把“一肩挑”當(dāng)中黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治嚴(yán)格區(qū)分出來(lái)，這是前提。

2017年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，其中第三十三條規(guī)定：“各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中黨的基層組織，協(xié)助行政負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對(duì)包括行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督，不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！惫P者認(rèn)為，這兩條規(guī)定可以成為指導(dǎo)和劃定村兩委職責(zé)范圍的基本原則。

首先，農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)包括貫徹落實(shí)上級(jí)黨委的旨意以及對(duì)本村發(fā)展的重大問(wèn)題的建議權(quán)和決策權(quán)，通過(guò)切實(shí)為農(nóng)民著想、為農(nóng)村服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展；思想領(lǐng)導(dǎo)包括宣傳先進(jìn)的思想，為村民創(chuàng)造一個(gè)符合他們自身利益、貼近他們自身生活的社會(huì)主義文化氛圍；組織領(lǐng)導(dǎo)包括發(fā)展村民當(dāng)中的優(yōu)秀成員成為黨員、發(fā)展村黨組織當(dāng)中的優(yōu)秀成員成為村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。

其次，既然村民委員會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，那么農(nóng)村的各項(xiàng)具體的管理工作就應(yīng)該交由村民委員會(huì)來(lái)處理，尤其是《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中有規(guī)定的屬于村委會(huì)的職責(zé)，黨組織不能干涉。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)政府。而對(duì)于村兩委來(lái)說(shuō)，也應(yīng)當(dāng)是這樣的一種領(lǐng)導(dǎo)模式：由村黨支部組織召開(kāi)村民代表大會(huì)，使黨的主張通過(guò)村民代表大會(huì)成為全村人民的意志，再由村委會(huì)貫徹執(zhí)行。

(二)深化改革，強(qiáng)化監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督，其次要深化改革，成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮各方力量，這是關(guān)鍵。

在今年換屆選舉之后，L村設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村兩委進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)村民自治的權(quán)利。筆者認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督可以和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大監(jiān)督相結(jié)合，在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府反映，同時(shí)也可以向司法部門(mén)請(qǐng)求援助，或者依法向人民法院提起訴訟，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作。除此之外，還可以在鎮(zhèn)政府一級(jí)建立常設(shè)的監(jiān)督部門(mén)，對(duì)“一肩挑”的村干部進(jìn)行平時(shí)和定期的監(jiān)督和考核，并鼓勵(lì)群眾監(jiān)督、群眾舉報(bào)，充分做到尊重民意。

(三)加強(qiáng)培訓(xùn)，完善監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督，還要加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的培訓(xùn)，使“一肩挑”干部對(duì)手上的工作游刃有余，這是重點(diǎn)。

首先，要加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部理論知識(shí)的培訓(xùn)。村兩委“一肩挑”后，兩委干部人數(shù)減少，工作量增加。各級(jí)黨委、政府要充分重視對(duì)“一肩挑”干部的培訓(xùn)，采取短期集中的培訓(xùn)方式，對(duì)“一肩挑”干部進(jìn)行相關(guān)工作的理論知識(shí)培訓(xùn)，使他們更快地適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。

其次，更要注重對(duì)“一肩挑”干部工作技能的培訓(xùn)。筆者在L村掛職三個(gè)月，感受頗深。當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)科技信息時(shí)代，計(jì)算機(jī)操作代替手工書(shū)寫(xiě)已經(jīng)成為一個(gè)必然的趨勢(shì)。然而，當(dāng)面對(duì)桌上一堆需要整理的材料、面對(duì)計(jì)算機(jī)鍵盤(pán)和屏幕當(dāng)中閃現(xiàn)的文字的時(shí)候，許多村兩委干部時(shí)常感到毫無(wú)頭緒。的確，這些村干部平均年齡在40周歲以上，平均學(xué)歷僅為初中，沒(méi)有受到過(guò)專(zhuān)業(yè)的計(jì)算機(jī)操作訓(xùn)練，更沒(méi)有經(jīng)過(guò)計(jì)算機(jī)等級(jí)考試，面對(duì)大量需要整理的材料，自然會(huì)感到茫然失措。近期，各村都在整理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的相關(guān)材料，筆者也在忙碌于L村集體資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的整理。在工作中筆者發(fā)現(xiàn)，有許多村因?yàn)槿狈δ軌蚴炀毑僮饔?jì)算機(jī)軟件的干部，導(dǎo)致材料無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，還有的村甚至需要花大筆錢(qián)把整理這些材料的工作承包給外面能熟練操作電腦的人來(lái)做，這些無(wú)疑降低了村兩委的工作效率，不利于工作的開(kāi)展。因此，各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)對(duì)村主干工作技能的培訓(xùn)，尤其是計(jì)算機(jī)操作這種工作必備的技能，使村兩委的工作能夠順應(yīng)時(shí)代的潮流。

(四)健全制度，保障監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督，最后要健全相應(yīng)的制度，使監(jiān)督在規(guī)范的軌道上運(yùn)行，這是保障。

首先，要健全相應(yīng)的法律制度。實(shí)行“一肩挑”能夠解決“兩委”關(guān)系的不和諧和提高兩委的工作效率，為了確保其健康發(fā)展，也為了保障廣大農(nóng)民的切身利益，國(guó)家應(yīng)該健全相關(guān)的法律、法規(guī)，對(duì)“一肩挑”干部的行為進(jìn)行規(guī)范，將其工作引向制度化和法制化的道路。

其次，可以建立“一肩挑”干部“雙述雙評(píng)”制度。把縣、鄉(xiāng)黨委書(shū)記抓基層黨建工作專(zhuān)項(xiàng)述職的模式向村一級(jí)延伸，讓“一肩挑”干部每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)述職，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、黨員和村民的評(píng)議，評(píng)議結(jié)果與村干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、補(bǔ)貼報(bào)酬掛鉤。

最后，要完善村務(wù)信息公開(kāi)制度。選舉只是“一肩挑”的開(kāi)始，只有村民能夠全面系統(tǒng)地了解村干部的工作，才能夠知道他們選舉出的“當(dāng)家人”是否真的能夠擔(dān)負(fù)起整個(gè)村的重任，而村務(wù)信息公開(kāi)則是他們了解村干部工作的重要途徑。因此，要完善村務(wù)信息公開(kāi)制度，使村里的各項(xiàng)信息能夠被村民知曉，以便更好地監(jiān)督“一肩挑”干部的工作。