文 龍心儀

“損害擔(dān)責(zé)”原則明確了環(huán)境責(zé)任主體歸屬的確定和責(zé)任范圍的劃定，是環(huán)保法的重要原則。針對(duì) “損害擔(dān)責(zé)”原則在遵循中陷入的“政府買單，甚至變相由納稅人買單”的困局，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“損害擔(dān)責(zé)”原則，并提出了遵循的具體方式，另外還應(yīng)該完善環(huán)保資金制度、財(cái)政信息公開制度和監(jiān)督機(jī)制。

為了明確環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體，讓環(huán)境污染的預(yù)防、控制和治理等費(fèi)用在國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間公平負(fù)擔(dān)，我國(guó)在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五條中明文提出了“損害擔(dān)責(zé)”原則?！皳p害擔(dān)責(zé)”原則是指在生產(chǎn)和其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染和破壞、損害他人權(quán)益或者公共利益的主體，應(yīng)承擔(dān)賠償損害、治理污染、恢復(fù)生態(tài)的責(zé)任。但是，目前“損害擔(dān)責(zé)”原則在我國(guó)的實(shí)際應(yīng)用中并未能得到有效的遵循，陷入了困境。本文通過對(duì)兩個(gè)資江個(gè)案的分析，試圖發(fā)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”原則在具體應(yīng)用中遇到的問題及相應(yīng)的解決對(duì)策。

案件情況

原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件

原益陽市銻品冶煉廠創(chuàng)建于1965年，2004年底實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改制，2005年3月被收購(gòu)后工商注冊(cè)為益陽市華昌銻業(yè)有限公司。企業(yè)位于赫山區(qū)會(huì)龍街道老工業(yè)區(qū)內(nèi)，志溪河與資江入口處上游。該廠長(zhǎng)年生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的大量廢渣和建筑垃圾、生活垃圾混堆在老廠區(qū)西北面臨近志溪河一側(cè)，堆積的廢渣約9.8立方米。這些廢渣露天堆存，由于雨水的沖刷、地下水的滲漏，導(dǎo)致含重金屬?gòu)U水滲入周邊土壤，直接污染了周邊志溪河河床及河水，給周邊環(huán)境留下了嚴(yán)重的安全隱患。為解決廢渣常年堆存對(duì)周邊環(huán)境造成的污染，徹底解決多年來遺留的環(huán)境污染隱患，防止污染事故的發(fā)生。2017年中央和省環(huán)保督查時(shí)將其列入重點(diǎn)治理項(xiàng)目，要求2018年底前整治到位。益陽市委、市政府明確赫山區(qū)為該治理項(xiàng)目實(shí)施主體。赫山區(qū)根據(jù)中央、省環(huán)保督察整改要求，組織實(shí)施原益陽銻品冶煉廠歷史遺留廢渣治理項(xiàng)目，具體涉及遺留廢渣處理及污染土壤修復(fù)工程、填埋場(chǎng)建設(shè)工程、廢水處理建設(shè)工程及部分地面建筑拆除等內(nèi)容，預(yù)計(jì)總投資約1.32億元。通過查看湖南省財(cái)政廳和湖南省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布的污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目明細(xì)表發(fā)現(xiàn)益陽市原銻品冶煉廠遺留含重金屬?gòu)U渣污染綜合治理一期工程中的1320萬元出自2017年中央土壤污染防治專項(xiàng)資金（第二批）。

西洋江飲用水水源保護(hù)區(qū)撤銷案件

西洋江飲用水水源保護(hù)區(qū)是邵東縣龍?zhí)端畯S的取水地，是邵東縣人民的重要水源，但該飲用水水源保護(hù)區(qū)因?yàn)槭苌嫌锡埳降V區(qū)的影響長(zhǎng)期存在銻超標(biāo)的問題。

新邵縣龍山礦區(qū)是一片具有上百年銻礦開采歷史的礦區(qū)，在多年的開采過程中存在許多無證開采的小型礦井和民采礦點(diǎn)，這些礦井和礦點(diǎn)亂采濫挖，隨意棄置堆放大量采礦廢石廢砂，造成了嚴(yán)重的銻污染。近年來，湖南省在重金屬污染治理上，

“損害擔(dān)責(zé)”原則在這兩個(gè)案件中的遵循情況

依據(jù)上文對(duì)案件情況的介紹可知，這兩個(gè)案件中的責(zé)任主體實(shí)際都是政府，明顯違背了“損害擔(dān)責(zé)”原則，具體各案件的遵循情況如下文所述：

在原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件中的遵循情況

原益陽市銻品冶煉廠雖現(xiàn)已經(jīng)過國(guó)企改制為華昌銻業(yè)，但是歷經(jīng)國(guó)企改制并不是企業(yè)可以逃脫治理責(zé)任的原因。國(guó)企改制其實(shí)只是企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、股權(quán)結(jié)構(gòu)、管理方式等發(fā)生的變化，企業(yè)主體并未因?yàn)閲?guó)企改制受到影響，企業(yè)主體仍一直延續(xù)而未終止或滅失且具備治理能力，那么就應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)存的企業(yè)承擔(dān)廢渣的治理責(zé)任，而政府只能給予適當(dāng)補(bǔ)貼，也就是說華昌銻業(yè)并不能因?yàn)閲?guó)企改制免除對(duì)原益陽市銻品冶煉廠廢渣的治理責(zé)任，完全應(yīng)當(dāng)依據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”原則，作為產(chǎn)生廢渣的主體，承擔(dān)對(duì)廢渣的治理責(zé)任。但依據(jù)上文可知，原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理責(zé)任的主體實(shí)際上是赫山區(qū)人民政府，華昌銻業(yè)完全未參加到對(duì)廢渣的治理中來，有違“損害擔(dān)責(zé)”原則。大力推進(jìn)了涉重金屬行業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，涉銻企業(yè)自然也進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整合升級(jí)，新龍礦業(yè)就對(duì)新邵縣龍山礦區(qū)中的許多礦區(qū)進(jìn)行了整合。

為徹底治理西洋江銻污染，邵東縣政府報(bào)請(qǐng)市人民政府、邵陽市環(huán)保局同意，爭(zhēng)取將新邵縣龍山礦區(qū)銻污染問題納入邵陽市重點(diǎn)區(qū)重金屬污染防治規(guī)劃，并將龍?zhí)度∷c(diǎn)的問題納入邵陽市人民政府編制的《邵水流域綜合整治實(shí)施方案》，爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)環(huán)保資金對(duì)龍山礦區(qū)銻污染問題徹底治理。2018年9月28日發(fā)布的湖南省關(guān)于中央第六環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改落實(shí)情況的報(bào)告中指出，省財(cái)政廳、省環(huán)保廳聯(lián)合下達(dá)2017年土壤污染防治中央專項(xiàng)資金，安排資江流域三市銻污染整治項(xiàng)目4個(gè)，共計(jì)4120萬元。其中邵陽市新邵縣龍山采礦區(qū)重金屬污染綜合整治項(xiàng)目已于2018年6月全面動(dòng)工，該整治項(xiàng)目耗資1400萬，預(yù)計(jì)會(huì)對(duì)龍山采礦區(qū)的涉重金屬的廢石堆、尾礦庫(kù)進(jìn)行封場(chǎng)處理和生態(tài)恢復(fù)。

在西洋江飲用水水源保護(hù)區(qū)撤銷案件中的遵循情況

新龍礦業(yè)在進(jìn)行龍山金銻礦區(qū)資源整合項(xiàng)目的過程中，將一部分龍山采礦區(qū)范圍內(nèi)的一些中小型涉銻企業(yè)整合進(jìn)了自身企業(yè)。但是，由上文可知，這些已整合進(jìn)新龍礦業(yè)的中小型涉銻企業(yè)造成污染的治理責(zé)任主體為政府而非整合后的新龍礦業(yè)。然而，之前的中小型涉銻企業(yè)雖經(jīng)整合，但這些企業(yè)并非滅失，而是延續(xù)到了整合后的新龍礦業(yè)，責(zé)任主體尚存，且仍是一個(gè)具備治理能力的獨(dú)立法人，那么，自然就應(yīng)當(dāng)由整合后的新龍礦業(yè)為這些涉銻企業(yè)造成的污染承擔(dān)治理責(zé)任，由政府“一攬子”承擔(dān)，明顯違反了“損害擔(dān)責(zé)”原則。

“損害擔(dān)責(zé)”原則應(yīng)用中存在的問題及后果

存在的問題

主要是政府承擔(dān)損害責(zé)任。政府直接承擔(dān)了損害責(zé)任，上述兩個(gè)案件的擔(dān)責(zé)主體基本上都是當(dāng)?shù)卣?，案件所涉的問題也都被納入中央或省環(huán)保督查的考核項(xiàng)目，要求當(dāng)?shù)卣奁谡摹．?dāng)?shù)卣疄橥瓿烧姆e極采取了各項(xiàng)措施，還申請(qǐng)了污染防治專項(xiàng)資金進(jìn)行污染治理。同時(shí)，政府還間接承擔(dān)了損害責(zé)任，政府可能會(huì)通過給予一定補(bǔ)助等方式間接承擔(dān)損害責(zé)任。

納稅人變相承擔(dān)損害責(zé)任。政府很大的一部分財(cái)政收入來自于納稅人繳納的稅款，由政府承擔(dān)損害責(zé)任、負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用，其實(shí)就相當(dāng)于政府將納稅人繳納的稅款用于了污染治理、恢復(fù)生態(tài)，即相當(dāng)于由納稅人承擔(dān)了本應(yīng)由污染者承擔(dān)的損害責(zé)任。同時(shí)，還會(huì)因?yàn)橹С隽诉^多款項(xiàng)用于污染治理，從而減少其他方面的款項(xiàng)支出，這可能會(huì)使納稅人本來可以享有的福利和服務(wù)變少。

后果

首先，政府雖確有義務(wù)為人民群眾提供一個(gè)良好的環(huán)境，由政府限期整改也的確是一個(gè)最快解決污染問題、實(shí)現(xiàn)污染治理的方式。但是，如果一味由政府承擔(dān)損害責(zé)任，直接由國(guó)家通過公共資金的投入來實(shí)施污染治理和控制措施，完全不考慮具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的主體，放縱企業(yè)或者個(gè)人的污染行為的話，實(shí)際上無助于我國(guó)污染問題的治理。其次，變相由納稅人承擔(dān)損害責(zé)任，會(huì)造成污染成本的社會(huì)轉(zhuǎn)嫁，嚴(yán)重破壞了社會(huì)公平。最后，在我國(guó)法律已經(jīng)明文確定“損害擔(dān)責(zé)”原則的情況下，還不將污染治理責(zé)任的落實(shí)基于治理主體的準(zhǔn)確認(rèn)定，而是全由政府承擔(dān)，甚至變相為納稅人承擔(dān)，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的公信力。

CNSphoto供圖。

解決“損害擔(dān)責(zé)”原則應(yīng)用存在問題的具體措施

嚴(yán)格遵循“損害擔(dān)責(zé)”原則

由上文可知，“損害擔(dān)責(zé)”原則在實(shí)際的應(yīng)用過程中陷入了“政府買單，甚至變相由納稅人買單”的困局，認(rèn)為必須堅(jiān)持“損害擔(dān)責(zé)”的原則。對(duì)歷經(jīng)國(guó)企改制和企業(yè)整合的企業(yè)的遵循方式可具體分為如下：

國(guó)企改制在公司法上僅是股份變更，既然公司主體并未發(fā)生變化，那么就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“損害擔(dān)責(zé)”原則，由國(guó)企改制之后的公司作為承擔(dān)損害責(zé)任的主體，承擔(dān)遺留問題的環(huán)境治理責(zé)任。誠(chéng)然，存在國(guó)有企業(yè)期間造成的污染問題十分嚴(yán)重、需要耗費(fèi)大量資金，現(xiàn)行企業(yè)難以負(fù)擔(dān)的情況。如上文提及的原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件中就有9.6立方米的廢渣，需投資約1.32億元。企業(yè)根本不可能自行承擔(dān)并在短時(shí)間內(nèi)將廢渣完全整治。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，不讓環(huán)境持續(xù)惡化，企業(yè)在實(shí)在無力承擔(dān)的情況下，可以申請(qǐng)政府代履行，由政府先行對(duì)污染進(jìn)行整治。但在申請(qǐng)政府代履行，企業(yè)必須寫明請(qǐng)求政府代履行的理由及之后的還款方式和年限，建議可以每年從企業(yè)年收入中提取一定比重的資金用于償還政府先行支付的治理費(fèi)。

對(duì)于企業(yè)整合中所涉礦區(qū)的損害責(zé)任的承擔(dān)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況處理：A.企業(yè)整合前的各個(gè)小企業(yè)造成的環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)由整合后的企業(yè)負(fù)責(zé)?！豆痉ā返谝话倨呤臈l規(guī)定，公司合并時(shí)，合并各方的債權(quán)、債務(wù)，應(yīng)當(dāng)由合并后存續(xù)的公司或者新設(shè)的公司承繼。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任雖然不是債務(wù)，但依據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”的原則，可知環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和債務(wù)一樣都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。故認(rèn)為可類推適用《公司法》第一百七十四條，企業(yè)合并之后的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由合并后存續(xù)的公司或者新設(shè)的公司承繼。B.未被整合但取得采礦許可證的企業(yè)，對(duì)自身造成的環(huán)境問題承擔(dān)治理責(zé)任。C.未取得采礦許可證擅自采礦的、進(jìn)入他人依法設(shè)立的國(guó)有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的單位和個(gè)人，對(duì)其私挖造成的環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)由這些單位和個(gè)人承擔(dān)民事責(zé)任，若需追究刑事責(zé)任，依照刑法有關(guān)規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。若暫時(shí)真的找不到這些單位和個(gè)人認(rèn)為可以通過對(duì)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十五條的適用空間和情形進(jìn)行法律上的思考和探索，得出先由土地使用權(quán)人對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的結(jié)論，土地使用權(quán)人承擔(dān)完責(zé)任之后，可以向真正的侵權(quán)人進(jìn)行追償。

CNSphoto供圖。

完善環(huán)保資金制度

目前，許多污染的治理問題都涉及環(huán)保資金問題，而一旦動(dòng)用環(huán)保資金就意味著政府擔(dān)責(zé)，就可能存在違反“損害擔(dān)責(zé)”原則的現(xiàn)象。所以，必須要采取一些措施完善環(huán)保資金制度，防止環(huán)保資金的濫用。

首先，對(duì)于申請(qǐng)的資金應(yīng)該嚴(yán)格審批。其次，在審批環(huán)保資金的時(shí)候應(yīng)當(dāng)剔除本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的部分。另外，政府很大的一部分財(cái)政收入來自納稅，政府撥給企業(yè)的環(huán)保治理經(jīng)費(fèi)會(huì)涉及公共財(cái)政的正確使用問題，故政府應(yīng)當(dāng)將資金安排和使用情況、各項(xiàng)管理制度、項(xiàng)目進(jìn)展情況及驗(yàn)收考核情況等相關(guān)信息定期向社會(huì)公開，增加環(huán)保資金管理和使用的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。這不僅能提高環(huán)保資金的利用率，讓環(huán)保資金專為環(huán)保而用，還能夠有效地預(yù)防環(huán)保部門和環(huán)保資金在使用過程中的腐敗問題。再者，為鼓勵(lì)公眾的監(jiān)督行為，還可以對(duì)舉報(bào)環(huán)保資金違法違規(guī)的行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，建立相應(yīng)的監(jiān)督補(bǔ)償機(jī)制。最后，對(duì)于相關(guān)政府部門監(jiān)管不到位的行為必須嚴(yán)懲，并明確監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人是監(jiān)管效果的第一責(zé)任人，建立終身追責(zé)制，并將監(jiān)管效果作為部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的一部分，以促進(jìn)政府監(jiān)管質(zhì)量的提升。當(dāng)然，對(duì)于企業(yè)濫用環(huán)保資金的行為也要予以懲戒，建立環(huán)保資金使用者的誠(chéng)信檔案，將其獎(jiǎng)懲記錄、違法違規(guī)行為等納入檔案，并加大曝光力度，定期向社會(huì)公布，特別需要使當(dāng)?shù)氐慕鹑诓块T知曉，以提高這些單位的違法違規(guī)成本，并將這些單位作為今后監(jiān)管的重要對(duì)象。

完善財(cái)政信息公開制度和監(jiān)督機(jī)制

政府為環(huán)境污染治理和控制投入的資金源于納稅人的稅收，那么，納稅人就有權(quán)利知道其所繳納的稅款的用途。故應(yīng)當(dāng)完善政府財(cái)政的公示制度，細(xì)化政府財(cái)政的公示內(nèi)容，讓納稅人知道款項(xiàng)的準(zhǔn)確用途，以監(jiān)督政府的財(cái)政支出。這樣不僅能極大地減少政府主動(dòng)承擔(dān)損害責(zé)任，投入公共資金用于污染者造成的污染治理和控制的行為，還能杜絕政府給予補(bǔ)助間接承擔(dān)損害責(zé)任的現(xiàn)象。另外，為了鼓勵(lì)公眾積極監(jiān)督政府的財(cái)政行為，應(yīng)當(dāng)拓寬公眾參與監(jiān)督的渠道，明確公眾監(jiān)督舉報(bào)行為的獎(jiǎng)勵(lì)。