孫曉燕/國家海洋信息中心、中國海洋檔案館、南開大學商學院信息資源管理系

徐文斌 侯智洋 李 瑛/國家海洋信息中心、中國海洋檔案館

從世界范圍來看，文件檔案管理發(fā)展分為紙質(zhì)文件、紙質(zhì)和電子文件并存、獨立電子文件管理三個階段，我國目前主要采取紙質(zhì)與電子兩種形式并行的“雙軌制”和“雙套制”管理模式。隨著信息技術高速發(fā)展，“雙軌制”演變?yōu)閮煞N載體交叉流轉(zhuǎn)，“雙套制”則轉(zhuǎn)為以電子形式為主，這預示我國文件檔案管理模式悄然轉(zhuǎn)型，以電子為主的“單軌制”必將成為未來文件檔案的管理形式[1]。英國是最早提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國家，澳大利亞雖較晚實施但成效顯著，韓國是全球數(shù)字政府建設典范，美國數(shù)字政府建設歷史悠久且成績斐然。本文系統(tǒng)總結(jié)國外政府信息管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型特點，在此基礎上提出我國文件檔案管理的發(fā)展策略。

1 制定法規(guī)政策并建立標準體系

1.1 美國的轉(zhuǎn)型政策和法令

上世紀末，美國政府出臺大量法規(guī)政策推動信息管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。1995年出臺《紙張作業(yè)消減法》，1996年啟動“重塑政府”計劃，并先后制定《政府紙質(zhì)文書消除法》《電子簽名法案》等8部法案推進數(shù)字政府建設[2]。2002年頒布《電子政務法》，發(fā)布《讓開放和機器可讀成為政府信息新的缺省狀態(tài)》，強調(diào)數(shù)字信息從形成、管理到使用的連續(xù)性。2012年頒布《政府文件管理指令》，確立了轉(zhuǎn)型的目標和行動路線。2014年頒布《2014總統(tǒng)與聯(lián)邦文件法修正案》，賦予電子文件與檔案文件同等的法律地位[3]。

1.2 澳大利亞的轉(zhuǎn)型政策和標準規(guī)范

澳大利亞國家檔案館（NAA）2000年制定《數(shù)字文件保存方法》綠皮書、2011年出臺《政府數(shù)字轉(zhuǎn)型政策》，提出2015年后形成的電子文件以電子形式移交；政府機構(gòu)形成的絕大部分文件須以電子形式保存，并將紙質(zhì)收文進行掃描，不再形成新紙質(zhì)文件。隨后頒布《數(shù)字連續(xù)性計劃》等，構(gòu)成政府信息管理政策框架[4]。1997年制定《公共檔案處置標準》《公共檔案管理標準》等。2003年頒布《電子檔案管理標準》，形成全面的檔案管理標準體系，全國范圍內(nèi)的檔案機構(gòu)按照統(tǒng)一標準保管和移交檔案。NAA還發(fā)布文件管理元數(shù)據(jù)標準，要求2017年底所有高價值業(yè)務系統(tǒng)須滿足強制元數(shù)據(jù)標準[5]。

1.3 英國和韓國的轉(zhuǎn)型政策

英國政府于2000年前后出臺《信息自由法案》《數(shù)據(jù)保護法》《電子簽名條例》等一系列法案，幾乎涵蓋電子政務建設所有領域。國家檔案館于2007年啟動“數(shù)字連續(xù)性”項目，要求到2015年政府機構(gòu)業(yè)務數(shù)字運行比例達到95%。韓國政府在2000年前后制定或修改107項有關法律法規(guī)，保障電子文件的憑證效力；2001年頒布《電子政務法》和《縮小數(shù)字鴻溝條例》等。其中《電子政務法》第5條規(guī)定，機關工作人員不應要求公共服務申請者提交數(shù)字文件時另附紙質(zhì)文件[6]。

2 采取有效的管理模式并重視部門間協(xié)同合作

2.1 采取集中統(tǒng)一的管理模式

美國和澳大利亞均指定國家檔案館負責政府文件的集中統(tǒng)一管理，此舉有效保障了數(shù)字化轉(zhuǎn)型順利實施。美國的《政府文件管理指令》明確提出聯(lián)邦政府機構(gòu)要于2019年底前全面實現(xiàn)以電子形式保管所有永久保管的電子文件，并確定由國家檔案與文件署（NARA）集中統(tǒng)一管理，且在管理和移交過程中始終保持電子文件形式。

澳大利亞政府于2000年出臺的《聯(lián)邦政府文件保管政策》指出，NAA、政府信息辦公室、信息網(wǎng)絡辦公室在宏觀政策制定、文件管理規(guī)范化和工作總體推進中應發(fā)揮指導作用。其中，NAA負責電子文件集中統(tǒng)一管理；政府信息管理辦公室負責按年度匯總各機構(gòu)當前的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作進展情況；文件形成機構(gòu)負責將數(shù)字化轉(zhuǎn)型計劃融入機構(gòu)整體規(guī)劃之中，定期開展文件審核和處置，減少紙質(zhì)文件存量。

2.2 重視政府部門間的協(xié)同合作

英國政府信息管理工作由政策制定、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、支持以及數(shù)據(jù)保護等多個機構(gòu)協(xié)作開展。其中內(nèi)閣辦公室負責“數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略”的制定；效能與改革小組、首席信息官委員會和政府數(shù)字服務局負責協(xié)調(diào)政府各部門，制定相關議程來支持政府數(shù)字轉(zhuǎn)型，并負責建立和維護政府服務網(wǎng)站等；執(zhí)行機構(gòu)由首席信息官和首席技術官委員會組成，調(diào)動政府所有部門參與數(shù)字政府建設；首席技術官理事會負責在技術層面上加強跨部門跨區(qū)域合作[7]。

韓國政府在1996年成立“信息化推進委員會”，全面負責數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。2001年設立直接對總統(tǒng)負責的“數(shù)字政工特別委員會”，負責協(xié)調(diào)數(shù)字政府建設各部門間關系和制定標準和規(guī)劃；2008年、2009年分別成立“國家信息化推進事務委員會”和“國家信息化戰(zhàn)略委員會”。

3 建立報告、評估、審計等監(jiān)管制度

3.1 美國的報告和評估制度

美國聯(lián)邦機構(gòu)每年要向NARA提交兩份報告。一份是自2009年開始每年提交本機構(gòu)文件管理自評報告，該報告依據(jù)NARA每年發(fā)布的評估模板制定；另一份是自2013年開始每年提交機構(gòu)高級官員報告，該報告制度依據(jù)《政府文件管理指令》建立，用以考察各機構(gòu)對指令目標的完成情況。此外，NARA建立四項評估機制，即管理系統(tǒng)效率抽樣、定期管理審核、業(yè)務評估和正規(guī)審計、績效評價體系，同時提供文件管理工作效率評估工具，幫助各機構(gòu)評估其工作合規(guī)性并提高工作效率。

3.2 澳大利亞的報告制度和評估工具

澳大利亞政府建立了逐級匯報制度。政府機構(gòu)自2013年開始每年向NAA提交數(shù)字化轉(zhuǎn)型年度工作報告，NAA自2014年起每年匯總機構(gòu)上報情況，向上級主管部長提交年度報告，主管部長每年向總理匯報政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進展情況。此外，為有效評估機構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進展情況，NAA開發(fā)研制了電子文件管理評估工具，幫助機構(gòu)對其電子文件管理成熟度進行系統(tǒng)化評估。此外還建立業(yè)務系統(tǒng)評估框架，制定業(yè)務系統(tǒng)文件管理功能評估方法，保障政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型順利實施[8]。

3.3 英國的評估和審計制度

為協(xié)助政府機構(gòu)進行文件管理自我評估，英國國家檔案館開發(fā)了文件管理自我評估工具，用于保障機構(gòu)自我測評文件管理的有效性。此外還對人員的數(shù)字化工作能力進行測評，對政府機構(gòu)開展績效評估。英國國家檔案館將績效評估情況向上級主管部門匯報，對各機構(gòu)的績效情況進行審計，保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效執(zhí)行。

4 建立統(tǒng)一完善的文件管理系統(tǒng)平臺

美國NARA設計開發(fā)了用于接收、保管和利用聯(lián)邦政府永久性電子文件的數(shù)字檔案館系統(tǒng)ERA。該系統(tǒng)自1997年立項開發(fā)、2011年正式運營，目前能夠支持聯(lián)邦機構(gòu)向NARA提交審核保管期限表、移交電子文件以及接收、處理、長期保存和開放利用電子文件。該系統(tǒng)已成為美國聯(lián)邦政府最核心的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，擁有超過800個聯(lián)邦機構(gòu)用戶，收錄超過500TB的數(shù)據(jù)。

澳大利亞NAA于2006年發(fā)布了《電子文件管理系統(tǒng)ERMS功能要求規(guī)范》《業(yè)務系統(tǒng)中文件保管功能要求規(guī)范》，并在此基礎上形成了3個電子文件管理系統(tǒng)模塊；后又于2001年出臺了當時世界上最為詳細的系統(tǒng)實施指南《電子文件管理體系設計與實施》?；谌缟匣A，在長期保存系統(tǒng)方面，NAA于2002年底發(fā)布了《數(shù)字文件保存的方法》，開發(fā)了與之匹配的保存軟件平臺DSDP，于2006年開始運行。該平臺是低成本的開源軟件套件，包括格式轉(zhuǎn)換器、數(shù)字保存記錄器等多種實用性較強的工具。

5 強調(diào)信息治理和風險管理

澳大利亞出臺的《數(shù)字連續(xù)性2020政策》提出了“信息治理”理念和“信息治理”模型。“信息治理”理念要求對實現(xiàn)數(shù)字連續(xù)性發(fā)揮關鍵性作用，它包括制定框架、政策、流程、標準、角色等，并強調(diào)忽視數(shù)字信息治理投資的后果。“信息治理”模型包括四層內(nèi)容：核心是信息資產(chǎn)，背景是政策、業(yè)務、用戶和法律規(guī)范，基礎是戰(zhàn)略、風險、文化等，外圍是標準、業(yè)務流程和信息技術等；此外還強調(diào)可成立信息治理委員會，通過明確機構(gòu)的角色與責任更好地管理相關信息風險。

英國強調(diào)，良好的風險管理有利于確保信息的完整與可信、能充分保護和利用信息、提高滿足業(yè)務需求的能力、增強運作透明性、保護機構(gòu)聲譽；如果不從一開始進行風險管理，風險將與日俱增。英國將風險響應與管理責任分配給首席執(zhí)行官、信息資產(chǎn)主管、信息保障專家、IT服務供應商等，并發(fā)布了《風險評估手冊》，從建立數(shù)字連續(xù)性風險管理框架、實施風險評估、制定減緩風險的行動計劃等方面進行詳細指導[9]。

6 對我國政府文件管理轉(zhuǎn)變的啟示

6.1 高度重視文件檔案管理的頂層設計

國外經(jīng)驗表明，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成功的國家都非常注重頂層設計，從國家層面統(tǒng)籌考慮數(shù)字信息管理的長期性和全局性，進行系統(tǒng)規(guī)劃和目標定位，并圍繞數(shù)字政府建設目標制定多項政策和法規(guī)。如美國早在1980年就出臺了政府信息管理的“根本大法”《文書削減法》，構(gòu)建起政府信息資源管理的組織框架和政策框架；韓國政府在2000年前后即制定和修改了百余項相關政策和法律法規(guī)，為數(shù)字政府的實施提供了強有力的保障。這些國家進行頂層設計的時間較早，策略具有全局性和指導性，政府文件的管理水平總體較高。

目前我國電子文件管理具有分散性和自發(fā)性特點，國家層面的管理制度尚未制定出臺，各級政府開展電子文件管理基本處于“各自為政”或“壁壘分明”的狀態(tài)，這一現(xiàn)狀制約著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程。應充分發(fā)揮國家管理職能，推動我國電子文件國家立法和總體規(guī)劃的出臺；啟動國家級數(shù)字信息管理系統(tǒng)建設項目，并在各級政府推進施行；明確國家級政府文件管理機構(gòu)（比如各級國家檔案館）每年接收政府電子文件，并實行集中統(tǒng)一管理。

6.2 實行多層級的集中管理模式

國外的電子文件管理模式分為兩類，即集中管理模式和機構(gòu)自行管理的分散管理模式。其中集中管理模式是一種傳統(tǒng)的電子文件管理方法，在實際應用中比較廣泛，美國和澳大利亞就是典型的采取集中管理模式的國家。分散管理模式在國際上逐漸被認可并得到了推廣，如日本借助其發(fā)達的電子信息技術與網(wǎng)絡技術，在工作中應用了這種分散式的管理模式，電子文件在哪個部門形成的就在哪里保存，免去了繁瑣的移交程序。

實現(xiàn)政府電子文件管理“國家化”，需要充分考慮我國地域面積廣大和機構(gòu)眾多的現(xiàn)狀，充分學習現(xiàn)有模式的成功經(jīng)驗，并選擇符合實際情況的管理模式，建立全新的、多層級的集中管理模式，達到長久保存和有效利用要求。

6.3 制定統(tǒng)一有效的標準規(guī)范

從標準規(guī)范制定機構(gòu)上看，美國國家檔案館、檔案工作者協(xié)會、國家標準協(xié)會、國家信息標準委員會、國會圖書館負責全國檔案信息標準的制定工作；澳大利亞國家標準局下設專門負責檔案文件管理標準制定的第21技術委員會；英國則由英國公共檔案館與英國標準協(xié)會負責，其中公共檔案館起核心作用。從標準內(nèi)容上看，美國、澳大利亞和英國均已形成基于文件連續(xù)體理論的標準體系，給國際檔案界提供了很多借鑒。

我國已經(jīng)發(fā)布的《電子文件歸檔與管理規(guī)范》，其管理思維和模式側(cè)重于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件管理；近年來雖推出了《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《電子文件管理系統(tǒng)建設指南》等標準規(guī)范，但沒有進行有效的普及；此外如電子文件管理流程、數(shù)據(jù)庫格式、數(shù)字信息著錄標引等標準規(guī)范還有所欠缺。在制度建設上我國與先進國家相比仍存在一定差距，今后應考慮將標準規(guī)范制定當作重要工作來抓，加快制定亟需的核心標準；還應積極采用和推廣使用國際標準，提高標準的國際化程度。

6.4 推行文件業(yè)務系統(tǒng)一體化管理體系

一體化是指把業(yè)務工作和檔案工作整合成一個系統(tǒng)，進行統(tǒng)一管理。韓國數(shù)字化轉(zhuǎn)型取得成功，完全是建立在文件業(yè)務系統(tǒng)一體化管理基礎之上的。韓國所有政府機構(gòu)通過標準統(tǒng)一的“政務管理系統(tǒng)”開展日常業(yè)務，系統(tǒng)自動記錄各項工作流程和操作，使政務工作高效且透明。各級政府全部實現(xiàn)電子審批和文檔流轉(zhuǎn)，且格式完全統(tǒng)一；財政、人力等絕大多數(shù)行政業(yè)務實現(xiàn)電子化處理，效率得到極大提升。

我國應考慮設計開發(fā)政府業(yè)務檔案一體化系統(tǒng)，運用“前端控制”和“全程管理”理念，使系統(tǒng)功能涵蓋電子文件全生命周期。按照統(tǒng)一標準對電子文件進行存儲、控制、加工、傳輸，使相互獨立又互相協(xié)同的兩種管理體系真正融合，從而優(yōu)化機構(gòu)業(yè)務流程、提高管理效率和質(zhì)量、提升機構(gòu)協(xié)同工作能力和辦公效率。

6.5 加強電子文件管理的風險防控

美、英、澳等國都制定了相關政策用以保障電子文件的安全。上世紀80年代，美國政府就頒布了《NSDD-145法案》等三部有關國家信息安全的基礎性法規(guī)；2000年發(fā)布了《國家安全戰(zhàn)略報告》，將“信息安全”作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。英國格外重視風險管理，專門發(fā)布了《風險評估手冊》，重點強調(diào)數(shù)字的連續(xù)性管理。澳大利亞的《數(shù)字連續(xù)性2020》強調(diào)良好的數(shù)字化管理有利于降低機構(gòu)業(yè)務風險和聲譽風險，認為可通過成立信息治理委員會明確機構(gòu)角色與責任，更好地管理信息風險。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，一是信息治理框架存在漏洞，信息管理政策和實踐之間存在差距，業(yè)務流程沒有有效嵌入等，這些都會帶來風險；二是電子文件在形成、積累、收集、整理、歸檔、保管和利用等各個環(huán)節(jié)，都存在信息被篡改或丟失的可能性；三是我國大量采購國外軟硬件，包括操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)等，政府信息安全存在隱患。因此要將風險管理視為數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的基本戰(zhàn)略，不僅要利用先進的技術手段保障文件安全，還要制定科學嚴密的管理制度，建立風險管理框架，確定風險管理范圍，描述風險識別、分析、控制、記錄、監(jiān)管和保障等。要客觀和全面地評估風險，并運用風險管理工具實施精細化的風險管控。