陳文波

安康市位于陜西省最南端，屬秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、南水北調(diào)中線工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)、國家秦巴山集中連片特困地區(qū)和川陜革命老區(qū)，所轄九縣一區(qū)都是貧困縣，其中深度貧困縣4個。

作為陜西易地搬遷政策的發(fā)源地，自2011年實施易地搬遷工程以來，安康累計建設(shè)易地搬遷安置區(qū)1364個，搬遷群眾26.84萬戶、94.1萬人，占全市總?cè)丝冢?03萬）的31%，占全省搬遷總?cè)藬?shù)的35%，譜寫了陜西乃至全國易地搬遷史上濃墨重彩的一筆。

安康堅持把移民搬遷作為推動發(fā)展重要引擎和脫貧攻堅關(guān)鍵舉措，使易地扶貧搬遷成為貧困人口“挪窮窩、改窮業(yè)、拔窮根”的治本之策，受到社會各界廣泛關(guān)注和肯定。

萬里長征走完第一步

民生周刊：我注意到，您最近經(jīng)常深入基層調(diào)研易地扶貧搬遷工作，多次提出，有計劃、按步驟地把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，同步加強新民風建設(shè)，讓社區(qū)居民減少對傳統(tǒng)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)村生活習俗的依賴，更好更快地融入社區(qū)生活。您為什么會產(chǎn)生這樣的思考？

郭青：感謝您對安康的關(guān)注。從2011年開始，我市三分之一人口通過避災(zāi)、生態(tài)、扶貧3種搬遷類型住進集中安置社區(qū)，其中避災(zāi)搬遷5.05萬戶18.75萬人，生態(tài)搬遷6.63萬戶24.46萬人，扶貧搬遷15.16萬戶50.9萬人。

2018年11月14日，郭青在漢濱區(qū)大河鎮(zhèn)調(diào)研新社區(qū)工廠。

這是一個龐大的群體，而搬遷群眾中的貧困戶更是弱勢群體和特殊群體，我們必須把做好易地搬遷后續(xù)扶持工作擺上重要位置，積極順應(yīng)搬遷群眾對美好生活向往，確?！鞍岬贸?、穩(wěn)得住、快融入、能致富”。

雖然農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)是趨勢是規(guī)律，但我們建設(shè)了這么多的集中安置社區(qū)，一下子轉(zhuǎn)移這么多搬遷群眾，并不完全是自然演進的過程。

在尊重群眾意愿的前提下，搬遷政策的吸引力和黨委政府的推動力都起了很大作用。這些人搬遷安置后如何開啟新生活？如何盡快融入新環(huán)境？黨委、政府如何找準后續(xù)扶持切入點？這是安康進入“后搬遷時代”亟須解決的問題，也是我最近思考最多的問題。

這些搬遷群眾，有的祖輩靠務(wù)農(nóng)為生，文化水平很低;有的世代居住在大山里，沒有出過遠門。

通過黨和政府的好政策，他們告別山高路遠、地質(zhì)災(zāi)害，搬進了安全、整潔的集中安置社區(qū)。但面對高樓大廈和水泥墻，他們中的很多人卻顯得無所適從。

比如，在生活方式上，搬遷群眾從過去的單家獨院到如今在安置社區(qū)聚集生活，衣食住行方面跟以前相比有諸多不適應(yīng)：有些貧困搬遷戶家里沒有空調(diào)，夏天嫌熱光著膀子就出來了，或者躺在草坪上呼呼大睡。有些群眾不愿意在自家陽臺晾衣服，在社區(qū)廣場找兩棵樹拉個繩子晾。

有些群眾過去燒柴做飯，不會用新購置的電飯鍋、電磁爐、煤氣灶。有些群眾過去住自家院壩，習慣了將生活垃圾往門口一丟了之，現(xiàn)在還保留這一習慣，直接從陽臺或窗戶往外拋。

過去農(nóng)閑時節(jié)，都是端一碗飯張家長李家短地找人說話聊天，進入集中安置社區(qū)住進樓房后，鄰里間都不熟悉，進屋鎖門，找不到聊天的人了。年紀大一點的老年人，到樓下超市買東西，回來就找不到自家門。

在生產(chǎn)方式上，搬遷群眾過去長期住在農(nóng)村、務(wù)農(nóng)為生，沒有形成時間概念和紀律觀念，如今在新社區(qū)工廠上班，想去就去、想走就走，有事不請假，給企業(yè)生產(chǎn)管理帶來麻煩。

還有些年齡大一點的貧困戶，有點小病就不想干活，不愿參加社區(qū)就業(yè)培訓去學一門新技術(shù)，“等著送小康”的惰性依賴思想，并沒有因為進城入鎮(zhèn)就徹底改觀。

由此可見，如此大規(guī)模的移民搬遷，不僅是一場巨大的社會變遷，而且農(nóng)民變成社區(qū)居民、產(chǎn)業(yè)工人，生活方式和生產(chǎn)方式與過去完全不同，引發(fā)生產(chǎn)力的自我革命。

移民搬遷工作的宗旨是“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，我們把“快融入”也加上了，就是在尊重意愿、尊重規(guī)律的前提下，催化搬遷群眾的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，使他們盡快融入新的社區(qū)生活。

安康易地扶貧搬遷是全國同類工作的縮影，事關(guān)上千萬群眾民生福祉，事關(guān)這些區(qū)域的穩(wěn)定和諧，事關(guān)貫徹落實十九屆四中全會“構(gòu)建基層社會治理新格局”，需要引起全社會的高度重視。

一場災(zāi)難引發(fā)的大機遇

民生周刊：安康易地搬遷起始于2010年“7·18”特大洪澇泥石流災(zāi)害，從最初的避災(zāi)搬遷為主，到現(xiàn)在扶貧搬遷為主，搬遷人口占到三分之一，這對于山大溝深的安康來說，復(fù)雜性、艱巨性可想而知，能否介紹一下搬遷的演進過程與政策的演變過程？

郭青：2010年7月18日，是安康人民不愿想起卻又無法忘記的日子。在那場地質(zhì)災(zāi)害中，182名群眾遇難或失蹤，7名基層干部在救災(zāi)中英勇犧牲，給安康人民帶來了巨大的傷痛。

國土資源部對安康受災(zāi)地區(qū)國土進行首次航拍，發(fā)現(xiàn)我市約有60%～70%的老百姓居住在海拔800米以上、環(huán)境惡劣、易受地質(zhì)災(zāi)害影響的區(qū)域。

災(zāi)害發(fā)生后，時任陜西省委書記趙樂際同志深入災(zāi)區(qū)指導(dǎo)搶險救災(zāi)，切身感受人民群眾家園被毀、失去親人的巨大悲痛，深入剖析原址重建、反復(fù)受災(zāi)的根本原因，深刻認識到只有順應(yīng)自然規(guī)律、遠離災(zāi)害源頭，才是應(yīng)對自然災(zāi)害的治本之策，才能走出“受災(zāi)—重建—再受災(zāi)—再重建”的惡性循環(huán)，推動省委、省政府形成了實施陜南避災(zāi)移民搬遷的共識，安康的易地搬遷自此拉開帷幕。

省委、省政府決定從2011年開始實施陜南避災(zāi)移民搬遷安置工程后，相繼出臺《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》等一系列政策。

2015年脫貧攻堅戰(zhàn)打響后，易地扶貧搬遷成為避災(zāi)移民搬遷的主要類型，安康積極對接國家易地扶貧搬遷政策，把符合條件的建檔立卡貧困戶納入搬遷范圍。

這其中還有一個集中安置率的政策演變過程，2014年要求堅持集中安置為主，設(shè)區(qū)市集中安置率應(yīng)達到90%。

后來發(fā)現(xiàn)，這個比例陜南尤其是安康確實很難達到，2016年將集中安置率調(diào)整為原則上關(guān)中不得低于90%、陜北不得低于85%、陜南不得低于80%。

集中安置率偏高好還是偏低好？這要具體問題具體分析。過高，群眾離承包地太遠，不可能再去耕種，土地收益沒有了，而且搬遷后生活成本加大，群眾有抱怨，干部的說服工作難做，推動工作的積極性受到影響。

過低，安康素有“八山一水一分田”之稱，大塊平地只集中在月河川道一線，其他地方“巴掌大”的平地都很難找到，山區(qū)建房成本很高，加之路、水、電等配套，資金投入相比關(guān)中地區(qū)就非常大。

比如，白河、紫陽等山區(qū)大縣，農(nóng)民要蓋一棟兩層小樓，僅地基就要打十幾米深，相當于三層樓的高度，而在“高樓平地起”的關(guān)中地區(qū)就不需要這么大的成本。

中央和省里下達的基礎(chǔ)建設(shè)項目資金畢竟有限，如何讓有限的資金惠及更多群眾？只有在提高資金利用效率上做文章。如何提高資金利用效率，就是盡量提高集中安置率。

集中安置率提高了，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資的利用效率大幅增加、綜合效益突顯，也促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步。

比如，東南沿海勞動密集型產(chǎn)業(yè)加快向安康轉(zhuǎn)移，平利等縣的新社區(qū)工廠星羅棋布，都是以人口聚集為前提的。集中安置還有利于解決搬遷群眾就醫(yī)養(yǎng)老和入托入學等問題，讓長期困擾我們的農(nóng)村“三留守”問題、犯罪分子針對農(nóng)村“空巢”老人的刑事案件頻發(fā)問題等，得到有效解決。

當然，還有一個易地搬遷以后鄉(xiāng)村治理成本問題。像紫陽縣仁和國際千戶安置社區(qū)，1360戶聚集于此，雖然管理人口多，但管理區(qū)域就那么幾十畝，如果這1000多戶分散在每個山頭、各個村落，那就需要更多干部每天跑更多的路，才能實施有效服務(wù)和管理。

總之，用一定數(shù)量的資金，在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定任務(wù)，從這個維度講，對于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的安康，集中安置率高一些，是符合實際的。

民生周刊：看來移民搬遷社區(qū)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)社區(qū)有很大不同，管理上的難度在什么地方？

郭青：現(xiàn)在我們的農(nóng)村新型社區(qū)，幾棟、十幾棟，甚至幾十棟單元樓，從外表看像城鎮(zhèn)社區(qū)，但里面住的大都是農(nóng)民，大多數(shù)是貧困戶。我最擔憂的是搬遷社區(qū)里的貧困戶后續(xù)發(fā)展問題。

縱觀世界上一些轉(zhuǎn)型國家，貧民窟問題是一個極為凸顯的社會問題，這包括拉美的貧民窟、印度的貧民窟等。由于公共服務(wù)短缺，尤其是無法提供更多的就業(yè)崗位，加劇了貧民窟的惡性循環(huán)，引發(fā)一系列社會問題。

我們必須加強后續(xù)扶持和管理，體現(xiàn)社會主義制度和“中國之治”優(yōu)越性，要讓易地搬遷安置社區(qū)成為貧困群眾的幸福家園。

部分人認為搬遷群眾進入集中安置社區(qū)只是一個過渡階段，他們很快就會被城市同化變成市民。但從目前形勢判斷，這將是一個漫長的過程。

從更深層次來分析，搬遷群眾生活方式、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)就是農(nóng)耕文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變。過去，農(nóng)耕文明講究靠天吃飯、依賴土地、自給自足，而工業(yè)文明則表現(xiàn)出脫離土地、遵守規(guī)則、分工協(xié)作。

從農(nóng)耕文明到工業(yè)文明，本身就是一個漫長的變遷過程。今年9月，我安排市委政研室、改革辦強化對這個過程進行記錄和研究，基層改革創(chuàng)新觀察點就選在紫陽縣仁和國際千戶移民安置社區(qū)，以期通過跟蹤觀察、記錄和研究搬遷群眾從農(nóng)村到社區(qū)生產(chǎn)方式、生活習慣、心理狀況、收支結(jié)構(gòu)、文娛活動、民風民俗等變化過程，分析其中問題和規(guī)律，探索建立加強服務(wù)管理新舉措、社會治理新機制和相關(guān)政策支持體系，讓政策更管用、更具治理效能。

寧陜縣四畝地安置社區(qū)內(nèi)群眾慶祝搬遷新居。

再從一個歷史的角度看待這個問題，安康歷史上就是一個移民城市。清廷下令“湖廣填陜西”掀起新一輪移民浪潮?，F(xiàn)在很多安康人都是湖廣移民的后裔，他們中不少人還保留著族譜、家訓等，甚至有的飲食、方言都還有湖廣一帶的元素。從清初到現(xiàn)在300多年了，但湖廣移民的故土元素依然存在。

由此可見，我們今天在做的移民搬遷，不是簡單地從一個地方搬到另一個地方，而是包含更豐富、更深層的內(nèi)容，包括勞作的改良、語言的交融、飲食的傳承、風俗的沿襲、文化的賡續(xù)，等等。

我們不能期望農(nóng)民在朝夕之間就完全丟掉之前的生活習慣來擁抱新生活，這將是一個漫長、艱難的過程，需要幾十年甚至更長的時間才能完成。

新社區(qū)工廠實現(xiàn)就地就近就業(yè)

民生周刊：新社區(qū)工廠是安康易地扶貧搬遷的亮點，最早也是您提出來的，聽說還源于您小時候的一段經(jīng)歷，能不能和我們分享一下？

郭青：在整個移民搬遷過程中，“搬得出”不算一個難題，但如何實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”卻是移民搬遷的難點和重點。道理很簡單，如果就業(yè)解決不好，群眾沒有穩(wěn)定的收入來源，山下再漂亮的房子也待不久，最終還是會回到山上、跑到外地。

記得我小時候，改革開放不久，在河北老家農(nóng)村，不少村民家里發(fā)展商品生產(chǎn)，做塑料包裝袋。一般是星期五或者星期一，村里搖鈴一響，送加工材料的來了。每家用一個電烙鐵加熱，給塑料袋封口，然后拿剪子一剪，或者刀子一裁，一個就兩三分錢。

領(lǐng)材料的同時，把上周做好的產(chǎn)品交上去，計件算工錢。還有的利用家里的縫紉機，領(lǐng)布料按要求加工簡單的衣服。

那是最早的家庭工廠、手工作坊，都是來料加工，不愁銷路，生產(chǎn)時間較靈活，對勞動力素質(zhì)也沒有過高門檻，在掙錢的同時又照料了家庭。

我到安康工作后，發(fā)現(xiàn)移民搬遷社區(qū)有很多閑置場地，有大量閑置勞動力，但工業(yè)化理念卻很薄弱，就于2012年提出：抓住承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移騰籠換鳥的有利時機，在全市發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和就業(yè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，有計劃、按步驟地把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。

安康相繼出臺《關(guān)于扶持發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的意見》《關(guān)于大力培育和發(fā)展新社區(qū)工廠的實施意見》，明確將毛絨玩具、電子產(chǎn)品、紡織加工、農(nóng)產(chǎn)品加工、特色手工藝品加工作為新社區(qū)工廠發(fā)展的五大重點。

2018年制定和頒布全國首個《新社區(qū)工廠地方標準》，我們還從資金扶持、融資服務(wù)、稅費減免等方面給予大力傾斜。

比如，市本級設(shè)立1億元毛絨玩具文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金;與市建行合作創(chuàng)新推出“新社區(qū)工廠貸”，為新社區(qū)工廠提供純信用、免抵押、免擔保貸款，企業(yè)最高可獲得一年期200萬元的貸款額度。

如今的新社區(qū)工廠發(fā)展由點到面、全面開花，實現(xiàn)了從引企業(yè)到引產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，取得了農(nóng)民就業(yè)、工廠發(fā)展、社區(qū)繁榮、社會穩(wěn)定的多贏效果。

全市已建成各類新社區(qū)工廠499家，百戶以上安置社區(qū)都有一家以上新社區(qū)工廠，吸納就業(yè)20279人，其中貧困勞動力6726人。全市毛絨玩具文創(chuàng)企業(yè)已投產(chǎn)200家，吸納就業(yè)9212人，其中貧困勞動力2686人。

“安康新社區(qū)工廠”被評為2017年度中國改革十大案例、全國精準扶貧十佳典型經(jīng)驗，先后榮獲首屆全國創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)展示交流活動優(yōu)秀項目獎、首屆全國創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)展示交流活動最具人氣獎。

統(tǒng)籌推進后續(xù)扶持工作

民生周刊：后搬遷時代工作重心是什么？不僅僅是融入社區(qū)這么簡單吧？

郭青：客觀上講，由于前期大量精力放在搬遷安置區(qū)建設(shè)、提高搬遷群眾實際入住率上，有的社區(qū)由搬遷辦或當?shù)劓?zhèn)政府成立社區(qū)工作站代管，第一書記和駐村工作隊員更多的還是在村里開展工作。

因此，要把脫貧攻堅后續(xù)扶持的重心、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支持的重點，向易地搬遷安置區(qū)和搬遷群眾延伸，必須采取系統(tǒng)治理措施，做好五方面工作：

安康新社區(qū)工廠

一是突出黨建引領(lǐng)。黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，把“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”放在首位。構(gòu)建基層社會治理新格局，就是把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹到新社區(qū)各項工作中。

搬遷群眾進入新社區(qū)，黨的工作就開展到新社區(qū)，服務(wù)跟蹤到新社區(qū)。有的同志認為社區(qū)服務(wù)有物業(yè)就行了，這是不正確的認識，物業(yè)這個層面是一個市場化行為，不能替代社區(qū)黨組織對搬遷群眾的管理與服務(wù)。

要按照新設(shè)、融合、掛靠3種類型規(guī)范農(nóng)村社區(qū)設(shè)置，迅速建立社區(qū)黨組織架構(gòu)，組建以黨組織為核心、居委會為主體、群團自治組織為輔助、物業(yè)為保障的組織、管理、服務(wù)架構(gòu)，真正讓每個新社區(qū)黨組織成為堅強戰(zhàn)斗堡壘，把黨的力量挺在新社區(qū)最前沿。

二是堅持就業(yè)優(yōu)先。一方面，對于搬遷群眾居住在新社區(qū)，但距原來耕種地比較近，引導(dǎo)他們通過土地流轉(zhuǎn)，到農(nóng)業(yè)園區(qū)務(wù)工增加收入。

另一方面，在現(xiàn)有新社區(qū)工廠發(fā)展基礎(chǔ)上，持續(xù)深化蘇陜扶貧協(xié)作，加快引進高收入型的企業(yè)，滿足青壯年勞力需求，全方位實現(xiàn)群眾就地就近就業(yè)增收。

三是做好公共服務(wù)。確保搬遷群眾原有土地權(quán)益和相關(guān)的惠農(nóng)政策不變，原籍村委會要按照土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等權(quán)屬證件，依法保障好搬遷群眾的權(quán)益。

現(xiàn)居住的社區(qū)負責向搬遷群眾辦理合作醫(yī)療報銷、居民養(yǎng)老保險、最低生活保障、救濟救助和相關(guān)證件辦理等工作，尤其是解決好搬遷群眾最急需的就學、就醫(yī)等基本公共服務(wù)問題。

根據(jù)實際需要，建立便民服務(wù)中心、平價購物中心、兒童托管中心、老人日間照料中心等，最大限度地為搬遷群眾生產(chǎn)生活提供便利，增強歸屬感、滿意度。

四是開展新風塑造。深入開展新民風建設(shè)，及時制定社區(qū)民規(guī)民約，成立道德評議會、紅白理事會、村民議事會、禁毒禁賭會，做到“好人好事有人贊，歪風邪氣有人管”。尤其要突出“誠孝儉勤和”新民風建設(shè)中的“勤”字，引導(dǎo)群眾勤儉持家、勤勞富家，樹立一批創(chuàng)業(yè)先進、自強標兵，引導(dǎo)他們靠自己雙手創(chuàng)造幸福生活。

要不斷提升社區(qū)居民講文明、遵守社會公德的思想意識，舉行豐富多彩、喜聞樂見的文化活動，促進搬遷群眾轉(zhuǎn)變思想觀念、文明習慣、精神狀態(tài)，盡快融入新環(huán)境、新生活。

五是強化社會治理。充分發(fā)揮社區(qū)自治作用，暢通搬遷群眾社區(qū)建設(shè)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加快完善社區(qū)基礎(chǔ)檔案，把大數(shù)據(jù)融入社區(qū)管理之中，實行網(wǎng)絡(luò)化管理。

要加強社區(qū)自我管理機制，推選出一批公道正派、樂于助人、有一定文化的老黨員或老干部擔任樓長或中心戶長，依靠他們實現(xiàn)社區(qū)自我管理，構(gòu)建社會風險防范和矛盾糾紛排查化解的最小單元。

在這方面我們已經(jīng)進行了很多積極探索，有的已經(jīng)成為在全國推廣的經(jīng)驗范式，做到有人管事、有錢辦事、有場所議事。比如，平利縣聚焦“五業(yè)”強保障，漢陰縣創(chuàng)新構(gòu)建“138”易地搬遷后續(xù)發(fā)展服務(wù)管理體系等，對于整體移民搬遷工作具有借鑒意義。

總之，群眾搬遷后的問題并不比搬遷前的問題少，安康的創(chuàng)新探索剛剛起步，取得的成效也是初步的。

民生周刊：那么，后續(xù)扶持工作需要強有力的組織架構(gòu)來實施，遷出地與遷入地的兩套班子如何銜接？很多人都很關(guān)注這一點。

郭青：我個人認為，易地搬遷組織架構(gòu)能否有力有序運轉(zhuǎn)，衡量標準是“公共服務(wù)全覆蓋、管理成本不增加、社區(qū)治理更有效”。

我市選擇在白河縣開展試點，他們很早就提出“原籍（遷出地）管理地和林，社區(qū)（遷入地）服務(wù)房和人”的工作方法，近年來又在“村改社區(qū)、村管社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)、園區(qū)社區(qū)、聯(lián)建社區(qū)”，全面實施六大融入提升行動，形成較為完善的移民搬遷社區(qū)組織架構(gòu)，有效提升了搬遷實際入住率、穩(wěn)定脫貧率、舊宅騰退率和搬遷融入度。

目前，我市正在全面推行白河試點經(jīng)驗，進一步完善移民搬遷社區(qū)組織架構(gòu)，理順管理機制，提升治理效能。

當前，要注意防止新建社區(qū)組織架構(gòu)規(guī)模偏大問題。我們正在根據(jù)遷出地搬遷人數(shù)和管理范圍，統(tǒng)籌考慮撤并遷出地行政村組織架構(gòu)。道理很簡單，遷出地的人減少了，相應(yīng)的工作負擔減輕了，更多擔子壓在遷入地，那就需要適時適當壓縮遷出地的村干部職數(shù)，來充實遷入地社區(qū)干部力量，實現(xiàn)動態(tài)平衡。

我們還探索了遷出地的村干部與遷入地的社區(qū)干部交叉任職的方式，以期進一步減少行政成本，拿出更符合實際、更具長遠性的社區(qū)管理服務(wù)辦法，切實做好我市移民搬遷“后半篇文章”。