薛麒譯

【摘要】行政賠償制度是行政救濟制度的重要組成部分，與行政補償制度僅有一字之差，但存在區(qū)別。行政賠償制度在發(fā)展過程中經(jīng)歷了從被否定到形成法律的過程。自該制度實施以來，由隨著社會環(huán)境不斷發(fā)展變化，盡管經(jīng)過兩次修改，但仍存在待改進的空間。本文就行政賠償制度與行政補償制度進行區(qū)別后明確行政賠償制度的概念，梳理該制度的發(fā)展歷程。針對我國現(xiàn)存行政賠償范圍較窄、賠償標準較低等不足，提出了完善程序、提高標準等完善方案。

【關鍵詞】行政賠償 制度完善 行政程序

我國行政制度賠償所依據(jù)的法律是于1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，該法的頒布，確立了我國的國家賠償制度，體現(xiàn)了我國對公民權利保護的日益完善。隨著我國改革開放的進程不斷加大，經(jīng)濟、社會不斷發(fā)生著巨大的變化，我國已兩次修改國家賠償法，以適應我國民主法制社會建設的發(fā)展需求，但在實際使用中仍在存在著可繼續(xù)完善之處。

一、行政賠償與行政補償?shù)谋嫖?/p>

行政賠償與行政補償從字面上看意思相差無幾，但其實兩者間存在一定的差異。這兩個重要制度，都是國家對行政機關及其工作人員行使職權過程中給公民、法人或者其他組織合法權益造成的損害采取補救措施。然而，行政機關或法律、法規(guī)授權組織對于行政管理相對人基于不同情況會做出不同的決定。行政賠償與行政補償兩個概念非常容易混淆，造成使用不當或者表述不準確。因此，通過對兩種制度加以區(qū)分對進一步研究行政賠償制度很有幫助。

行政賠償與行政補償雖都為國家實施的補救措施，涵義相似但卻有著根本上的差別，接下來將從引起兩種制度的原因、設置兩種制度的目的、所適用的原則、遵循的程序及承擔責任的方式上對二者作區(qū)分。

1.起因：從兩個制度的涵義上可知，引起行政賠償?shù)钠鹨蚴菄倚姓C關及其工作人員在行使行政職權時做出的致?lián)p行政行為是違法的，而引起行政補償?shù)钠鹨蚴呛戏ǖ闹聯(lián)p行為。致?lián)p的行政行為的合法性是區(qū)分二者的關鍵。

2.目的：行政賠償旨在將違法的行政行為恢復到合法的狀態(tài);行政補償則是為補救相對人提供補救，彌補損失。

3.原則：從二者的目的不同可知，我國的行政賠償制度依照的是撫慰性賠償標準，賠償額一般不及損失額大;行政補償機制則并沒有相關規(guī)定加以限制。故而行政賠償?shù)难a救程度不如行政補償充分。

4.程序：行政賠償必須是在致?lián)p行為發(fā)生之后進行，而行政補償則在之前先行補償，或也可以在行為發(fā)生之后均可由行政機關與受損方協(xié)商進行。

5.承擔責任的方式：行政賠償?shù)姆绞街饕孕姓r償責任以金錢賠償為原則，以恢復原狀，返還財產(chǎn)等方式為輔助的賠償責任方式;行政補償責任在支付金錢的同時還有其他物質(zhì)權益性補償，如換房、就業(yè)安置等。

在厘清行政賠償內(nèi)涵與外延后，方可進一步探究如何完善我國的行政賠償機制，

二、我國行政賠償制度的發(fā)展歷程

我國的行政賠償制度的發(fā)展經(jīng)歷了提出后被否定再被重新肯定的過程。 我國對于行政賠償制度的設想最早出現(xiàn)在民國時期，但在相當一段時間內(nèi)并未制定出具體的法律落地。直到1982年，全國人大第五次會議通過的《憲法》中規(guī)定“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。”，再次重申了國家賠償原則，自此提出了專門立法的任務。

隨后在1986年，《民法通則》對國家賠償問題做了較明確的規(guī)定，但將國家公權力行為的賠償?shù)韧诿袷滦袨橘r償。而在1989年，《行政訴訟法》中規(guī)定了行政賠償責任主體、承擔賠償責任的條件等問題，標志著我國首次通過專門法律明確設定了國家的行政賠償責任，也促使了1995年《國家賠償法》的制定和出臺，國家賠償制度（ 包括行政賠償和司法賠償） 就此正式建立。

隨著我國民主法治進程的加快，為進一步完善健全法律體系，《國家賠償法》在2010年和2012年經(jīng)過兩次修訂，進一步解決了鑒于實踐需要和法律實施間存在的問題，例如增加了精神損害賠償內(nèi)容等，更適應我國現(xiàn)狀。

我國行政賠償制度的建立，落實了憲法精神，健全國家責任制度，更保障了憲法賦予公民的權利。同時，它監(jiān)督和促進了國家機關依法行使職權，嚴肅了工作風氣，一定程度上提高了工作效率，更提高了國家機關的形象。

三、我國行政賠償制度的不足

雖然我國行政賠償制度從建立至今，幾經(jīng)修改，進步顯而易見，也表明了中國政府對國民責任的加強及其法治與人權事業(yè)的改善，如增加了精神損害撫慰金、賠償程序上行政機關的先行處理及受害人可單獨提起行政賠償訴訟的規(guī)定，但就其總體而言，仍存在著進一步的完善空間。

（一）程序上有待完善

1.缺乏先予執(zhí)行制度

該制度指法院審理請求給付財物案件時，在作出判決并交付執(zhí)行之前，因請求權人難以維持生活，或者難以進行生產(chǎn)和工作時法院根據(jù)當事人的申請，及時裁定義務人先給付一定的款項，并立即交付執(zhí)行的措施。我國行政賠償制度脫胎于民事賠償制度，民事賠償制度中先予執(zhí)行制度旨在解決當事人的生活、生產(chǎn)急需的問題，是幫助受損方維持生活的一種靈活的措施。在行政賠償?shù)膶嵤┲校荒芤蛸r償主體因公民換成了國家而否決了申請先予執(zhí)行的權利。法律的發(fā)展趨勢應是更加保護公民的權利，不應對公民應享有的權利區(qū)別對待。

2.程序設置不當

單獨提起賠償申請中的程序存在瑕疵，根據(jù)《國家賠償法》第9條和第20條規(guī)定，賠償義務機關應向依法被確認的違法行為承擔賠償責任。但賠償義務機關既是賠償程序的被告，又是賠償程序的裁判者，做自己的法官，難免存在有失公正之嫌。

（二）賠償范圍較窄

1.公共設施致?lián)p賠償

我國是公有制為主體的國家，許多公共設施的所有權屬于國家機關、事業(yè)單位等。理論上講，公共設施致?lián)p與國家行政機關的職能履行不良有關，應由國家承擔賠償責任。但幾經(jīng)修改的《國家賠償法》仍未將公共設施致?lián)p納入賠償范圍。如2016年7月，江蘇路邊大樹倒下砸傷老人的事件，相關部門互相推諉責任，老人求助無門。

2.間接損失不賠償

根據(jù)國家賠償法，我國的賠償方式采取金錢及返還等方式賠償，但國家只賠償行政侵權行為造成的直接損失，不賠償間接損失。如生產(chǎn)材料被扣押導致工廠停產(chǎn)，只對扣押的生產(chǎn)材料進行返還或折價金錢陪償，對于停產(chǎn)導致的損失則一概不予賠償。對于受損方來說，國家的賠償近乎于杯水車薪。

（三）賠償標準較低

1.缺乏懲罰性賠償

我國立法時，決定賠償標準的出發(fā)點是撫慰性的賠償，而非懲罰性和補償性的賠償標準。對于行政機關而言，做出致?lián)p行為的成本遠低于實行懲罰性賠償?shù)某杀?，這對于打擊、遏制行政機關及其公職人員的主觀惡性較大的違法事件無法起到足夠的警示作用。

2.人身權受損的賠償標準過低

對于限制人身自由的賠償標準，《國家賠償法》第 26 條規(guī)定，按照“國家上年度職工日平均工資”計算。這種單一的上年度職工平均工資的標準忽略了個體的差別性，看似平等，實則有違公平。

四、我國行政賠償制度完善建議

1.優(yōu)化行政賠償程序

在賠償程序中引入先予執(zhí)行制度，將不同侵權主體造成的侵權事件的處理過程平等對待，體現(xiàn)法律的平等精神。在具體操作中，行政賠償?shù)南扔鑸?zhí)行制度可參照民事訴訟法中的相關規(guī)定。

而在單獨提起賠償申請的案件中存在“自己做自己的法官”的問題，可在省級及以上政府成立獨立的“賠償處理辦公室”專門負責處理行政賠償?shù)纳暾?。在保證公正性的同時更有助于樹立公正、嚴明的政府形象、國家形象。

2.擴大行政賠償范圍

目前我國仍未將公共設施致?lián)p納入行政賠償范圍之中，但國家應承擔相應的公共設施致害賠償責任。對于屬于國家所有、且由國家行政機關的有關部門設置或管理的公共設施造成的損害，以及因行政機關及其工作人員違法行使職權造成公共設施設置或管理的缺陷所造成的損害，應盡快納入行政賠償范圍。

3.提高行政補償標準

我國目前實行的人身權受損的賠償標準僅按“國家上年度職工日平均工資”計算，但我國實行的是單一工資標準，并不適用與各行各業(yè)的各個職位。在對人身權的賠償上應提高補償標準，可參照被侵權人實際收入進行賠，保障被侵權人的合法權益。

參考文獻：

[1]吳鵬. 行政救濟法典型案例[M]. 北京：中國人民大學出版社，2003：85.

[2]姜明安. 行政法與行政訴訟法[M]. 北京：北京大學出版社，2011：85.

[3]丁梅. 我國國家賠償程序存在的缺陷及其完善[J]. 行政與法，2007，10：94-96.

[4]楊寅. 我國行政賠償制度的演變與新近發(fā)展[J]. 法學評論，2013，01：107-112.

[5]曹慧麗.國家行政賠償制度存在的問題及其完善對策[J].江西社會科學，2003，12：271-272.

[6]張嘉元，張傲然. 行政賠償與行政補償?shù)谋容^分析[J].長春工程學院學報（社會科學版），2014，03：28-29.

[7]高曉秋. 我國行政賠償制度的立法完善[D].內(nèi)蒙古大學，2014.

[8]劉宇航. 我國行政賠償范圍研究[D].長春理工大學，2014.

[9]駱元卡. 我國行政賠償范圍及其立法完善[J]. 理論與改革，2004，06：134-136.